Il settore idrico e il caso di Acquedotto Pugliese spa

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più grande gestore dei servizi idrici esistente in Italia: l’Acquedotto Pugliese 
s.p.a. esaminandone gli aspetti normativi, quelli organizzativi, nonché quelli 
legati alle attività e alla strategia implementata dalla società. 
  
CAPITOLO 1 
IL SETTORE IDRICO 
 
1.1 UN QUADRO GENERALE 
 
Questo capitolo intende fornire un inquadramento generale della struttura del mercato 
idrico italiano con un cenno anche alle diverse esperienze internazionali. Sono stati 
affrontati aspetti quali: la domanda idrica, l’infrastrutturazione, le possibilità di 
concorrenza in questo settore, le esperienze internazionali e il tema della tariffazione. 
Prima di entrare nel vivo della trattazione occorre premettere che i servizi idrici 
presentano peculiarità che li differenziano dagli altri servizi a rete, in quanto hanno una 
notevole valenza ambientale che pone l’esigenza di un utilizzo della risorsa coerente 
con i principi dello sviluppo sostenibile. 
A questo proposito, la direttiva 2000/60/CE, che istituisce un quadro per l’azione 
comunitaria in materia delle acque, recita: “L’acqua non è un prodotto commerciale al 
pari degli altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale.”  La 
stessa direttiva aggiunge al considerato numero quindici “La fornitura idrica è un 
servizio di interesse generale, come indicato nella comunicazione della Commissione”. 
Tutto ciò significa che è un diritto che, oltre ad essere riconosciuto, va garantito secondo 
i parametri del servizio universale, dell’open access, della giustizia sociale, 
dell’eguaglianza, della solidarietà. 
Un servizio che oltre alla distribuzione di acqua a usi civici riguarda anche i servizi 
pubblici di fognatura e la depurazione delle acque reflue: quindi il diritto alla salute.    
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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Un settore, per il quale si parla di concorrenza per il mercato
2
, piuttosto che di 
concorrenza nel mercato (monopolio naturale); nel quale la regola della concorrenza 
cede al principio della coesione economico-sociale.  
 
 
1.2 LA DOMANDA IDRICA 
 
Nel settore idrico la domanda si differenzia da quanto avviene in altri mercati, anche 
delle utilities. Infatti, il concetto si sdoppia perché: da un lato, ci si riferisce al prelievo-
fabbisogno (concetto di domanda effettiva e potenziale), equivalente al consumo delle 
risorse; dall’altro, si possono considerare le quantità fatturate, corrispondenti ai ricavi 
degli operatori, che, per diverse ragioni, differiscono da quelle prelevate. 
A fronte di 52 miliardi di m³  di acqua utilizzabili, i prelievi ammontano a circa 40 
miliardi di m³; ciò, poiché, oltre agli usi dell’uomo (civili, agricoli e industriali), vi sono 
fabbisogni di tipo ambientale, connessi al concetto del deflusso minimo vitale. 
D’altra parte, facendo un bilancio tra risorse e fabbisogni, emerge un apparente 
equilibrio, ma si tratta di valori medi, che non tengono conto delle diversità stagionali di 
fabbisogno, né delle annate siccitose, né infine della diversa distribuzione delle risorse 
nello spazio. 
La difforme distribuzione nel tempo e nello spazio della risorsa idrica, spesso 
concentrata quando e dove non si manifesta maggiore domanda, ha portato a trasportare 
                                                 
2
È un meccanismo con il quale attraverso una gara si sceglie un gestore il quale avrà il 
monopolio del servizio per un certo numero di anni, in cui dovrà garantire una serie di 
investimenti, il raggiungimento di  determinati  obiettivi  di  servizio  e  soprattutto adeguate  
regole  tariffarie. 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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l’acqua nel tempo (mediante costruzione di serbatoi) e nello spazio (mediante la 
realizzazione di condotte).  
Nonostante ciò, le crisi idriche sono sempre più ricorrenti e sempre maggiore è la 
necessità di trasferire rilevanti volumi idrici alla stagione estiva e nelle aree di maggiore 
fabbisogno. 
Per quanto riguarda la destinazione d’uso come risulta dalla figura 1, tra i fabbisogni 
idrici abbiamo: 
ƒ Usi civili: prevalentemente destinati agli usi civili domestici ed in misura minore 
agli usi civili non domestici (caserme, ospedali, scuole, mercati, uffici, negozi) 
ƒ Agricoli: i volumi annui utilizzati variano in funzione dell’andamento climatico, 
delle disponibilità e delle colture. I dati evidenziano, a questo proposito, 
differenze a livello territoriale: nel Nord l’irrigazione riguarda oltre il 30% della 
superficie agricola utilizzata, nel Centro circa il 9% e nel Mezzogiorno tra il 10 e 
11%. Esigenze di mercato e una rinnovata concezione dell’agricoltura stanno 
portando ad una riduzione nell’utilizzazione della risorsa idrica, specie nel 
Mezzogiorno d’Italia. 
ƒ Industriali. Essi possono essere ripartiti tra energia e industria: 
- Energia: si stima un fabbisogno intorno ai 5 miliardi di m³  annui, 
considerando i soli impianti termoelettrici, che utilizzano acqua dolce per 
il raffreddamento.  
- Industria: l’industria italiana utilizza annualmente un quantitativo di 
acqua stimato in 8 miliardi di m³.  La gran parte delle industrie si 
approvvigiona direttamente dai corsi d’acqua e dalle falde. 
 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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Fig.1 Prelievi annui di acqua per tipologia d'uso e area geografica 
 
Fonte: Legambiente 2007 – Il libro bianco di Legambiente 
La ripartizione geografica della risorsa idrica, quindi, è molto disomogenea e, specie in 
alcune regioni, si osservano significative variazioni stagionali dei flussi e concentrazioni 
spazio-temporali delle precipitazioni. Nelle regioni meridionali, oltre a una minore 
piovosità generale, è stata rilevata una tendenza all’instaurarsi di lunghi periodi di 
siccità, mentre in quelle settentrionali, a fronte di un’entità annua delle precipitazioni 
sostanzialmente stabile, si è osservato un progressivo aumento della concentrazione 
delle precipitazioni in eventi di elevata intensità. 
Complessivamente, al Nord
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 la domanda idrica è maggiore (circa del 66%) a causa di 
una prevalenza di attività agricola e zootecnica intensiva e di un’accentuata 
concentrazione industriale, mentre nel Sud si riscontra una cronica carenza d’acqua per 
tutti gli usi.  
                                                 
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 Tra le città, Torino ha il maggior consumo mentre Firenze il minore
 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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Il settore idrico in Italia ha un giro d’affari stimato nell’ordine di circa 5 miliardi di euro 
ed è potenzialmente attrattivo, visti gli alti consumi pro capite (908 m³ annui rispetto 
alla media UE di 604) e la crescita media dei ricavi del settore, stimata superiore al 3% 
annuo
4
. 
È però un business poco redditizio, in cui il Mol (Margine Operativo Lordo) medio si 
attesta attorno al 15% del fatturato. Ciò dipende dal fatto che in Italia le tariffe sono tra 
le più basse in Europa e il metodo normalizzato non consente alti rendimenti del 
capitale investito, essendo orientato esclusivamente all’economicità della gestione. 
Le prospettive di sviluppo della domanda in Italia, con una crescita demografica dello 
0,9%, dipendono soprattutto dall’aumento della qualità della vita e dalle pratiche di 
irrigazione in agricoltura; d’altra parte, c’è da attendersi, anche per effetto di una 
politica di progressivo aumento delle tariffe, che si giunga ad un uso più razionale delle 
risorse e quindi ad una riduzione dei consumi. 
 
Dalla figura 1 si evince che i prelievi per usi irrigui rappresentano il 48% dei consumi 
totali, quelli per usi industriali e per la produzione di energia il 33%.
5
. 
A livello europeo, invece, si osserva una tendenza alla stabilizzazione se non la 
riduzione dei prelievi complessivi. Ciò è riconducibile ai seguenti fenomeni:  
- andamento demografico,  
- ridimensionamento di comparti tradizionalmente caratterizzati da elevati consumi 
idrici,  
- diffusione di processi produttivi più efficienti. 
                                                 
4 
Workshop: “Questioni ambientali: risorse idriche” , La gestione d’ambito dei servizi idrici. 
Torino, 2005.
 
5 
Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche. “Relazione annuale al Parlamento sullo 
stato dei servizi idrici Anno 2003”
 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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Fonte: COVIRI - Relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici Anno 
2003  
 
 
1.2.1 La domanda idrica in Europa 
 
L’Unione Europea dispone di sufficienti risorse idriche, anche se risulta divisa tra 
l'enorme ricchezza idrica dei Paesi scandinavi, dell'Islanda e dell'Irlanda, dove vi sono 
oltre 10.000 metri cubi l'anno, la buona condizione dei paesi alpini e balcanici (5-
10.000, come negli Usa), e le scarse risorse degli altri Stati. Da un lato, vi sono Gran 
Bretagna, Francia, Italia, Spagna, Portogallo e Grecia con una disponibilità compresa tra 
2.000 e 5.000 m
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 ad abitante, dall'altro le più gravi condizioni di alcuni importanti 
Nazioni (Germania, Polonia, Romania ed altre confinanti) dove vi sono meno di 2.000 
metri cubi per abitante, alla stessa stregua, cioè, degli Stati del Sahara e dell'Africa 
orientale e meridionale, e ancora del Medio Oriente. 
In figura 2 si evincono tali aspetti. 
Fig. 2 Disponibilità idriche in Europa 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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Fonte: Eurostat e Ocse (1997) 
I consumi in Europa risultano molto differenziati: in media, il 14% dei prelievi totali di 
acqua è effettuato a scopi civili, il 30% per l’agricoltura, il 10% per l’industria e il 46% 
a scopo energetico.
6
 
Riguardo agli usi civili, i consumi nell’Unione europea sono caratterizzati da 
stabilizzazione o riduzione ma occorre distinguere tra i diversi paesi membri in quanto, 
secondo le stime elaborate dall’OECD (1999), i consumi pro capite più elevati si 
registrano in Italia, Spagna e Svezia, in una fascia intermedia si collocano Danimarca, 
Finlandia, Francia, Austria, Regno Unito, Lussemburgo, Paesi Bassi e Irlanda, mentre i 
prelievi più bassi si rilevano in Portogallo, Belgio e Germania. 
L’Italia è il Paese che, in rapporto al numero di abitanti, consuma più acqua in Europa, 
infatti, ed è quello che preleva la più alta quantità d’acqua pro capite di tutta la comunità 
                                                 
6 
IRSA-CNR (2003)
 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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europea ma il nostro paese, purtroppo ha un altro triste primato che è quello delle 
perdite: in Italia si attestano intorno al 33% contro una media europea del 10%. 
Per gli operatori di settore tali deficienze del sistema idrico italiano possono costituire 
un’opportunità in un’ottica di medio termine. La necessità di maggior efficienza 
operativa ed economica del sistema determinano maggiori spazi per lo sviluppo delle 
imprese più efficienti e costituiscono importanti motori per nuovi e maggiori 
investimenti. 
 
1.3  LA FILIERA IDRICA 
 
Per comprendere il settore idrico occorre soffermarsi sulle sue peculiarità strutturali e 
sulle modalità di funzionamento a partire dalla filiera idrica. Il sistema delle utenze è 
generalmente strutturato nello schema dei c.d. servizi “ a rete”, dove si distinguono tre 
attività: produzione, distribuzione, erogazione individuabili nella c.d. “filiera idrica”. 
Il ciclo della filiera idrica può essere scomposto nelle seguenti fasi: 
1) approvvigionamento (captazione, adduzione, potabilizzazione); 
2) distribuzione e vendita; 
3) il servizio di fognatura; 
4) depurazione e smaltimento. 
Ognuna di queste fasi presenta problematiche gestionali differenti, ma vi è diffuso 
convincimento che una gestione integrata della filiera consente di ottenere 
miglioramenti qualitativi del servizio offerto grazie ad un forte coordinamento tra le 
diverse fasi che, ad ogni modo, risultano fortemente connesse. 
In Italia, storicamente, le varie fasi della filiera idrica sono state spesso gestite da 
soggetti diversi, sebbene, a seguito della legge Galli del 1994, si sia delineata una certa 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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tendenza verso una gestione integrata. Attualmente, i gestori operanti nelle aree urbane 
sono prevalentemente integrati lungo tutta la filiera, mentre risultano frammentate le 
gestioni delle grandi reti extraurbane, che sono generalmente gestite da consorzi di Enti 
locali. 
Connesso all’efficienza gestionale è il raggiungimento di economie di scala, che 
presentano un peso diverso in relazione alla fase della filiera analizzata. Economie di 
scala sono presenti, innanzitutto, nelle attività strumentali alla produzione dell’acqua e, 
in particolare, nella progettazione e costruzione delle reti e degli impianti, attività per le 
quali si dispone di un vantaggio competitivo importante. 
In secondo luogo, anche le attività di staff (pianificazione, programmazione e controllo, 
gestione delle risorse finanziarie, gestione delle risorse umane, sistemi informativi) 
presentano, da un lato, economie di scala e, dall’altro, possibilità di ottenere quella 
razionalizzazione dei costi che è tipica di imprese verticalmente integrate evitando così 
costi di duplicazione.  
Di queste fasi quella che assume maggior rilievo nel contesto analizzato è quella 
dell'approvvigionamento poiché è immediata la sua connessione con le attività di 
fognatura e di depurazione; l’esaurimento e la contaminazione della risorsa possono, 
infatti, compromettere definitivamente l'erogazione dell'acqua per uso potabile.  
Passiamo ora all’esame delle diverse fasi della filiera idrica: 
1) L’APPROVVIGIONAMENTO 
Quest’attività si può scomporre in tre sottoprocessi: 
a) Captazione: riguarda il complesso di attività necessarie al recupero della 
risorsa dal territorio; questa è una fase di fondamentale importanza per 
Capitolo 1: Il Settore Idrico 
 
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quanto concerne gli aspetti qualitativi, l’impatto ambientale, 
l’infrastrutturazione e la stessa struttura organizzativa. 
In Italia vi è un elevato numero di opere di presa a causa del particolare 
assetto idrografico ed idrogeologico del territorio nazionale, caratterizzato, in 
alcune aree, da sorgenti di modesta produttività e da corsi d’acqua a carattere 
prevalentemente torrentizio. Le opere di prese sono in larga misura costituite 
da pozzi (45%) e sorgenti (40%), mentre il ricorso ad acque superficiali è 
limitato (15%). La Puglia è l’unica Regione che può disporre, sul territorio, 
esclusivamente di acqua da pozzi
7
. Il Centro ricorre prevalentemente ad 
acqua di sorgente mentre le acque superficiali risultano predominanti solo in 
alcuni Ambiti centro-meridionali
8
 (in Emilia Romagna, in Toscana, Marche, 
Calabria e Sicilia). 
 
b) Potabilizzazione: comprende le attività di trattamento delle acque raccolte. 
Tale processo in Italia si trova in uno stadio ancora poco avanzato, 
considerato che per l’80% delle acque sotterranee è effettuata una sola 
clorazione/disinfezione. Solo le reti maggiori riescono a realizzare 
trattamenti sofisticati e hanno la possibilità di introdurre tecnologie 
innovative (membrane, ozonizzazione) per la realizzazione di servizi 
integrati alle reti
9
.  
 
                                                 
7 
Anche se eroga acqua captata da laghi e sorgenti di altre Regioni
 
8 
COVIRI, Relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici, 2004.
 
9 
Sebbene il trattamento chimico -fisico per la potabilizzazione presenti economie di scala 
moderate, dimensioni troppo contenute renderebbero eccessivamente onerosi i costi relativi al 
monitoraggio della qualità dell’acqua erogata.