Il ruolo delle infrastrutture nello sviluppo regionale: la complessità normativa come fattore di rallentamento dei processi decisionali

 2
Successivamente, verrà delineato l’inserimento tra i progetti europei 
relativi alle reti di trasporto del progetto italiano, promosso da TAV, 
dell’Alta Velocità e dell’Alta Capacità ferroviaria di attraversamento 
dell’area padana da ovest ad est, al fine di fungere da cerniera tra le 
regioni iberiche e quelle dell’est europeo. La realizzazione di questo 
progetto rappresenta per l’Italia una primaria opportunità di 
rafforzamento della propria competitività, di accesso ai mercati 
dell’Europa dell’est, e di conseguenza, un’opportunità di crescita della 
propria economia. 
Verrà analizzata la normativa in materia di lavori pubblici, il cui 
riferimento primario è costituito dalla legge “Merloni”, e le leggi sul 
procedimento amministrativo, funzionali alla realizzazione di tali 
indispensabili infrastrutture di trasporto. Dallo studio di tali normative 
emergeranno taluni problemi che, negli anni passati, hanno rallentato e 
quasi paralizzato i procedimenti di autorizzazione dei lavori inerenti tali 
infrastrutture. 
Si procederà, dunque, con l’analisi di tali problemi e delle soluzioni 
normative intervenute soltanto alla fine del 2001 con l’emanazione della 
cosiddetta Legge Obiettivo. Infine, si vedrà come la legge obiettivo ed il 
suo decreto di attuazione stanno effettivamente incidendo sui processi 
decisionali e sull’iter autorizzativo di due dei progetti TAV dell’Alta 
Velocità ferroviaria: il Terzo Valico dei Giovi e la linea Milano-Verona. 
 3
CAPITOLO 1 
LE INFRASTRUTTURE E IL TERRITORIO 
 
Introduzione. 
Il capitolo ha come obiettivo l’illustrazione dell’impatto che la risorsa 
infrastruttura ha sullo sviluppo territoriale ed economico e le sue ricadute 
sulla sfera sociale ed ambientale. 
Il primo paragrafo fornisce una definizione di infrastruttura, le sue 
diverse tipologie e le sue caratteristiche; particolare attenzione viene 
rivolta alla sua configurazione di “bene pubblico”, precisando che la 
“pubblicità” (publicness) non si riferisce alla proprietà del bene, ma 
assegna alle infrastrutture le proprietà di indivisibilità, non sostituibilità, 
immobilità e polivalenza.  
Il secondo paragrafo affronta il problema dell’esistenza dei divari 
interregionali, rilevando la centralità del ruolo del territorio nel 
promuovere lo sviluppo delle regioni. Si provano ad individuare le cause 
e le situazioni che possono giovare al miglioramento della sfera sociale 
ed economica del territorio e di conseguenza alla riduzione degli 
squilibri attraverso la teoria dello “sviluppo regionale potenziale”, la 
quale presenta tra i fattori determinanti della crescita territoriale proprio 
l’infrastruttura.  
La trattazione continua ponendo l’attenzione sull’atteggiamento 
competitivo dei territori di fronte al fenomeno della globalizzazione; 
emerge infatti la necessità dei territori locali e regionali di valorizzarsi, 
riqualificarsi e rendersi attrattivi nella competizione con il resto del 
mondo.  
 4
Il percorso da seguire per poter crescere risulta essere quello di 
attrezzarsi di una adeguata dotazione infrastrutturale, che renda il 
territorio invitante per gli investimenti provenienti dall’esterno e 
influenzi quindi le decisioni di localizzazione sia delle persone che delle 
imprese. Infine, dopo aver individuato il valore aggiunto che una 
qualsiasi opera infrastrutturale apporta al territorio, si descrive 
l’incidenza tangibile sul territorio di due tipologie di infrastruttura. Sono 
state prese in considerazione strade e ferrovie, che essendo infrastrutture 
a rete hanno un impatto su un territorio esteso e l’aeroporto, inteso come 
infrastruttura puntuale che all’interno dell’area occupata, offre servizi 
che procurano un ulteriore arricchimento e sviluppo del territorio 
ospitante.  
 5
1.1 Le infrastrutture: una prima classificazione. 
Secondo l’economia classica le risorse naturali, il capitale e il lavoro 
rappresentano i tre basilari fattori produttivi, finalizzati alla formazione 
del reddito e al perseguimento dello sviluppo. Per lungo tempo gli 
economisti, trascurando le risorse naturali, hanno più volte indicato i 
restanti fattori produttivi, capitale e lavoro, anche come beni privati. 
L’avvento della teoria dei beni pubblici, però, introduce una diversa 
visione circa la caratterizzazione delle risorse produttive, in quanto 
talvolta anche alcuni fattori di produzione vengono inclusi all’interno 
della categoria dei beni pubblici (Biehl, 1991). Quindi talune risorse 
produttive possono configurarsi alcune volte come private e altre volte 
come pubbliche. 
Secondo Musgrave R.A. e Musgrave P.B.
1
, i beni pubblici possiedono 
come caratteristiche peculiari le proprietà di non-escludibilità e non-
rivalità nel consumo. La non-escludibilità si riferisce al fatto che non è 
possibile escludere dal consumo gli individui che non pagano il prezzo 
del bene e può anche risultare dalla consapevolezza che applicare 
l’esclusione comporterebbe costi troppo elevati. La non-rivalità consiste 
nel fatto che il consumo del bene pubblico da parte di un agente non 
riduce la possibilità di consumo da parte degli altri agenti e quindi 
l’offerta di un’unità addizionale del bene ha costo nullo
2
.  
Poiché tali proprietà comportano l’inesistenza di competizione 
all’interno del mercato, ne provocano il fallimento nell’allocazione 
efficiente dei beni, in quanto nessun operatore si aggraverebbe dei costi 
di produzione di questi beni; quindi le risorse produttive con 
                                          
1
 Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public finance in theory and practice, McGraw-Hill, NewYork, 
1985 
2
 Le definizioni di non escludibilità e di non rivalità sono state tratte da R.Artoni, Lezioni di scienza 
delle finanze, Il Mulino, 2001, pag. 447 
 6
caratteristiche di non-competizione e per le quali non opera la 
tradizionale esclusione nel consumo, non sono procurate in maniera 
efficiente dal mercato privato, motivo per cui è lo Stato che interviene 
nella produzione, rimediando alla situazione di fallimento del mercato e 
di non efficace allocazione dei beni. 
Riportando il discorso sul fattore produttivo “capitale”, quello totale di 
una economia regionale o nazionale si articola in più elementi, che 
possono avere, come è stato detto sopra, alcuni natura privata ed altri 
natura pubblica.  
Uno degli elementi principali del capitale totale di un’economia è 
rappresentato dalle infrastrutture.  
Non esiste ancora una definizione univoca del termine infrastruttura, 
tanto che nella letteratura economica essa si è estesa a volte fino a 
comprendere le strutture che erogano tutti i tipi di servizi offerti dallo 
Stato inclusa l’amministrazione generale, la legislazione, la difesa 
nazionale e la politica estera, cioè gli esempi classici di beni pubblici 
(Jochimsen, 1966
3
); l’infrastruttura esiste in quanto è funzionale al 
soddisfacimento di bisogni sociali, domestici ed industriali: le condutture 
dell’energia elettrica sono funzionali all’utilizzo di servizi che 
soddisfano i bisogni, per esempio, di riscaldamento e di illuminazione, 
ecc., le infrastrutture di trasporto sono funzionali al soddisfacimento di 
bisogni di spostamento, di attraversamento geografico, e così via. 
                                          
3
 La definizione di Jochimsen (1966) è riportata in D.Biehl  “The role of infrastructure in regional 
development”, in R.W. Vickerman, Infrastructur and Regional Development, Pion, London, 1991, 
pagg.10-11 
 7
Per l’individuazione delle tipologie di infrastruttura, in prima 
approssimazione, utilizziamo una ricerca condotta da Confindustria in 
collaborazione con Ecoter
4
, dalla quale emerge la classificazione delle 
infrastrutture nelle seguenti categorie: 
1. reti di trasporto quali le strade, le ferrovie, e strutture puntuali quali i 
porti e gli aeroporti; 
2. impianti e reti energetico-ambientali quali le condutture del gas, del 
petrolio e dell’elettricità, l’erogazione e la canalizzazione dell’acqua, 
la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti
5
; 
3. reti bancarie e di servizi alle imprese; 
4. strutture e reti per la telefonia e la telematica
6
; 
5. strutture sanitarie;  
6. strutture per l’istruzione (asili nido, edifici scolastici, università); 
7. strutture sportive, sociali, culturali, ricreative e turistiche (palestre, 
piscine, campi da gioco, teatri, musei, biblioteche, giardini, parchi di 
divertimento,…)
7
.  
Dalla categorizzazione soprastante emerge con evidenza la distinzione 
tra infrastrutture a vocazione sociale e infrastrutture a vocazione 
economica, distinzione basata sui servizi che esse erogano: infatti le 
infrastrutture fungono da sostegno ai servizi. Nelle prime rientrano le 
strutture che erogano servizi quali l’istruzione, la cultura, la sanità, lo 
sport e l’assistenza all’infanzia, le seconde comprendono le reti che 
offrono le possibilità di spostamento e le opportunità di comunicazione o 
che consentono la distribuzione dell’energia, dell’acqua e del gas.  
                                          
4
 Confindustria, Area Mezzogiorno, Area Politiche territoriali, “La dotazione infrastrutturale nelle 
province italiane”, a cura di Ecoter, novembre 2000, Roma, pagg. 6-9 
5
 Di Palma, Le infrastrutture a rete, Sipi, Roma, 1990: individua le infrastrutture elencate ai punti 1 e 2 
6
 Istituto Guglielmo Tagliacarne, Unioncamere, La dotazione infrastrutturale nelle province italiane, 
1997: individua le infrastrutture elencate ai punti 3 e 4. 
7
 Confindustria, Area Politiche territoriali, La dotazione infrastrutturale nelle province italiane, Roma, 
novembre 2002: individua le infrastrutture elencate ai punti 5, 6 e 7. 
 8
La dizione di “sociali” si riferisce alle infrastrutture i cui servizi sono 
prevalentemente utilizzati dalle famiglie; anche se si possono individuare 
due sottoinsiemi di infrastrutture sociali: quelle sociali pure, utilizzate 
dalle famiglie, e quelle miste, utilizzate sia dalle famiglie che dalle 
imprese. Le infrastrutture economiche sono le infrastrutture rilevanti per 
l’attività economica perché rappresentano i beni capitali più direttamente 
funzionali alle attività e ai processi produttivi, e più strettamente 
connessi ai trasporti e agli spostamenti di persone e di merci, cioè in 
grado di influenzare la produttività dell’intero sistema economico nella 
sua funzione di bene intermedio. 
La lista con l’elencazione delle infrastrutture presenta nella parte 
superiore le categorie con maggiori caratteristiche di bene pubblico, dato 
dall’uso collettivo e dai costi elevati, e nella parte inferiore le categorie 
che più sono assimilate ai beni privati perché presentano con minore 
intensità le caratteristiche di bene pubblico
8
. 
Le infrastrutture a rete sono caratterizzate da una estesa ramificazione 
nel territorio; per questo loro allungarsi su vaste aree provocando impatti 
anche su una più ampia quota di popolazione, in genere, sono 
caratterizzate da un maggiore intervento da parte dello Stato. Il termine 
rete, nonostante la pluralità di accezioni, è qui considerato in relazione 
agli studi territoriali e rimanda a due accezioni : “al concetto di rete 
tecnica, infrastruttura fisica puntuale o lineare interconnessa…, e al 
concetto di rete intesa come metafora, come rappresentazione di 
relazioni personali e connessioni
9
”, come rete di comunicazione.  
                                          
8
 M. Di Palma, “Le infrastrutture a rete”, SIPI, Roma, 1990, pag. 56 
9
 P. Pucci, I nodi infrastrutturali: luoghi e non luoghi metropolitani, FrancoAngeli/Urbanistica, 1996, 
pag. 21-23. 
 9
L’introduzione delle espressioni “rete delle infrastrutture” e 
“infrastrutture a rete” risale al 1992 nel corso di una Conferenza del 
CNEL. Il concetto di rete riguarda l’elemento che raggiunge più luoghi, 
che partecipa alla costruzione dell’intero territorio urbanizzato, che 
rileva l’organizzazione territoriale basata sulle interazioni tra le diverse 
categorie di infrastrutture (condutture per il trasporto e l’erogazione 
dell’acqua e dell’energia, reti viarie e ferroviarie e reti di 
telecomunicazione), allo scopo di creare attorno alle grandi infrastrutture 
altre infrastrutture di supporto per migliorare le condizioni operative 
dell’economia e della società e accrescerne la competitività.  
Per quanto riguarda i servizi che rappresentano il fine delle infrastrutture, 
sono denominati infrastrutturali proprio perché offerti da 
un’infrastruttura sottostante; per esempio infrastrutture come gli 
elettrodotti, i gasdotti, le ferrovie, le scuole sono strumentali 
all’erogazione rispettivamente di elettricità, gas, mezzi di spostamento e 
apprendimento. Essi rientrano nella generale nozione di servizio 
universale, il quale deve assicurare a condizioni abbordabili l’accesso al 
servizio -che assume infatti la connotazione di servizio pubblico- di tutti 
i cittadini appartenenti a qualsiasi area geografica e a qualsiasi fascia 
economica. I servizi infrastrutturali sono produttori di esternalità, in 
genere positive, per esempio, l’uso di elettricità, gas, trasporti ferroviari 
consente la riduzione dell’inquinamento. Quando al beneficio 
partecipano tutti gli utenti del servizio stesso, ci troviamo di fronte ad 
esternalità di rete, in quanto, per esempio,  il cliente n + 1 che si 
aggiunge ad una rete di comunicazione consente a tutti gli altri clienti di 
potersi collegare con una persona in più; inoltre le esternalità positive 
estendono i loro effetti anche al di là dei confini della rete, perché con la 
riduzione dei costi di transazione dovuti alla diffusione di reti di 
 10
comunicazione è favorito lo sviluppo del capitale umano (es: 
apprendimento a distanza) e degli scambi (es: commercio elettronico).
10
 I 
servizi infrastrutturali sono perciò ritenuti di interesse generale
11
. In 
sostanza, “le infrastrutture producono utilità e servizi pubblici di 
interesse collettivo, tanto se sono pubbliche (o gestite dal potere pubblico 
o di proprietà pubblica o costruite con denaro pubblico) quanto se sono 
private. Del pari, infrastrutture possono essere utilizzate da tutto il 
pubblico, senza costi; … oppure vi possono essere infrastrutture non 
utilizzate da tutti, ma da chi paga il servizio reso, partecipando così gli 
utenti alla costruzione e alla gestione delle infrastrutture
12
”. 
In conclusione, le infrastrutture sono elementi del capitale totale di 
un’economia; esse possono articolarsi in una parte hard e in una parte 
soft, a seconda della loro natura materiale o immateriale e a seconda 
della funzione che svolgono. Accanto alla parte hard che è rappresentata 
dalla fisicità degli impianti (i quali erogano i servizi) vi è anche una parte 
soft, che è costituita dall’intangibilità dei sistemi di gestione 
dell’erogazione dei servizi. Mentre l’impianto fisico ha la funzione di 
erogare i servizi, i sistemi di gestione di tali servizi hanno il compito di 
far funzionare l’infrastruttura. 
Le infrastrutture, attraverso il soddisfacimento di bisogni della 
collettività, apportano un contributo allo sviluppo regionale in termini di 
produttività, di reddito pro capite e di occupazione, quindi alla 
                                          
10
 G. Marzi, L. Prosperetti, E. Putzu, La regolazione dei servizi infrastrutturali, Il Mulino, 2001, pag. 
171 
11
 I servizi di interesse generale contribuiscono al conseguimento di obiettivi fondamentali della 
comunità come la solidarietà e la parità di trattamento, poiché «soddisfano un bisogno generale e 
fondamentale dei membri della collettività». Commissione Europea, Parere del Comitato economico e 
sociale riguardante i servizi di interesse generale ( 1999/C 368/17)   
12
 A. Predieri, ne “Il Diritto dell’Unione Europea” 3/1997, pag. 301: Quando c’è una 
controprestazione, le infrastrutture non sono beni né pubblici, né privati, ma di club. Si tratta di beni e 
servizi consumabili collettivamente da un gruppo di agenti, con caratteristiche comuni, che traggono 
benefici congiunti dalla ripartizione volontaria dei loro costi di produzione.  
 11
produzione di ricchezza, -come verrà delineato in seguito nella teoria 
della crescita regionale potenziale. 
 
1.2 Teoria della “crescita regionale potenziale”
13
. 
L’uso frequentissimo e la disinvoltura con cui si impiegano i termini 
“sviluppo” e “crescita” come lessico ormai consolidato della lingua, 
comporta il rischio di identificazione dell’uno nell’altro, perché sono 
utilizzati in maniera intercambiabile. Essi presentano sì una contiguità 
semantica, ma lo “sviluppo” assume una connotazione qualitativa in 
relazione all’aumento del benessere e al miglioramento delle condizioni 
di vita della collettività e la “crescita” assume una qualificazione 
quantitativa in relazione all’aumento del reddito pro capite, del PIL, 
dell’occupazione. 
Si può pensare comunque di far rientrare lo sviluppo all’interno del più 
ampio campo della crescita, giacché incrementi di variabili quali il 
reddito e l’occupazione influenzano il modus vivendi della comunità 
aumentandone il benessere. 
Nel ricercare i fattori che possono determinare la crescita di un territorio, 
una certa influenza è assegnata anche alle infrastrutture. Il problema però 
consiste nelle difficoltà di definizione del ruolo delle infrastrutture e 
della loro collocazione nelle fasi del processo di sviluppo regionale. 
Numerosi studiosi
14
, da attente osservazioni dell’evoluzione delle regioni 
che hanno raggiunto uno stato di maggiore progresso e dal loro 
successivo confronto con la dinamica delle regioni più arretrate, hanno 
ricavato un risultato che indica la dotazione infrastrutturale come uno dei  
                                          
13
 Dieter Biehl è il maggior esponente nell’ambito di questa teoria. 
14
 I contributi apportati da Jochimsen, 1966; Biehl, 1982; Bracalente, 1986, sono contenuti in M. Di 
Palma “Le infrastrutture a rete”, Sipi, Roma, 1990  
 12
più importanti fattori di discriminazione e di squilibrio nella crescita 
interregionale. L’analisi più accreditata sul ruolo delle infrastrutture nel 
processo di crescita regionale sostiene che la disparità tra i livelli di 
progresso regionali deriva anche dalle differenze nella dotazione e nella 
composizione delle infrastrutture in ogni regione; in tal modo il ruolo 
delle infrastrutture inizia ad acquisire importanza delineandosi nella 
correlazione positiva tra progresso economico e presenza di 
infrastrutture in un dato territorio. 
L’analisi più autorevole e più rilevante per lo studio del ruolo e 
dell’efficacia delle infrastrutture sembra essere quella affrontata dalla 
“teoria della crescita regionale potenziale” nell’ambito della dinamica 
territoriale. 
La teoria prende il via dalla definizione di infrastruttura e prosegue 
inserendo la dotazione infrastrutturale nell’insieme dei fattori che 
determinano direttamente le possibilità di sviluppo della regione e i 
divari territoriali.  
Come è stato già detto, le infrastrutture rappresentano una quota dello 
stock di capitale totale di una economia nazionale o regionale.  
All’interno della teoria della crescita regionale potenziale, il bene 
infrastruttura viene appunto classificato in relazione al grado di 
“publicness”, tale caratteristica conferisce delle peculiarità 
all’infrastruttura che si identificano nella indivisibilità, nella non-
sostituibilità, nella immobilità e nella polivalenza
15
.  
                                          
15
 I quattro requisiti sono indicati da Dieter Biehl, The Role of Infrastructure in Regional 
Development, in R.W.Vickerman, Infrastructure and Regional Development, Pion, London, 1991, 
pag.14