Il ruolo dell'usabilità nella progettazione dei servizi di e-government

 2
Come si può notare, molte sono le tecniche e gli strumenti 
mutuati dal settore privato
2
. L’e-government punta infatti ad impo-
stare un nuovo rapporto tra cittadini e P.A., laddove quest’ultima 
si porrà come un’impresa erogatrice di servizi calibrati per 
l’utenza, rappresentata dalla cittadinanza di propria competenza.  
L’e-government, però, non può essere esclusivamente sem-
plificato alla questione della futura offerta di servizi ed informa-
zioni on line ai cittadini, ma deve anche essere posto in relazione 
alla “complessa questione della partecipazione dei cittadini alla vi-
ta democratica di un Paese"
3
. L’irruzione delle nuove tecnologie 
nell’ambito della vita pubblica, infatti, viene automaticamente a 
creare la questione legata al digital divide, vale a dire quel divario 
che si crea tra chi effettivamente ha la possibilità di accedere alle 
nuove tecnologie e di saperne usare le intrinseche potenzialità e 
chi invece ne rimane escluso. Solo una concreta attenzione alla ri-
soluzione (o perlomeno all’ attenuazione) di questa problematica 
creerà le basi per la nascita di un sistema di comunicazione costi-
tuito da P.A. ed utenti, laddove tutti saranno realmente coinvolti e 
partecipi. 
L’e-government è quindi un fenomeno complesso, che verrà 
sottoposto in questa tesi a molteplici livelli di analisi impiegati in 
modo integrato, in particolare nel corso del primo capitolo, che ha 
lo scopo di introdurre ai lettori più o meno esperti il processo di 
innovazione della P.A. in atto in Italia. Verrà adottata una chiave 
di lettura politica, riguardante le modifiche giuridico-
amministrative e le principali normative emanate nel settore 
                                                 
2
Cfr. la scheda n. 7 nell’appendice del capitolo. 
3
BENTIVEGNA, S., “Politica e nuove tecnologie della comunicazio-
ne”,Laterza, Roma-Bari, 2002, p. 139. 
 3
dell’e-government. L’analisi organizzativa evidenzierà, invece, i 
processi di modernizzazione della P.A., mentre quella culturale de-
lineerà il nuovo approccio che cittadini e dipendenti pubblici do-
vranno maturare nei confronti della futura rinnovata macchina 
amministrativa. L’analisi degli aspetti tecnologici metterà infine in 
risalto i nuovi strumenti informatici caratterizzanti l’innovazione 
in corso.  
 
 4
CAPITOLO 1. 
L’E-GOVERNMENT IN ITALIA. 
 
1. IL PROCESSO STORICO DI RIFORMA DELLA P.A. I-
TALIANA: DALL’AFFERMAZIONE DEL PRINCIPIO DI 
TRASPARENZA AMMINISTRATIVA AL PIANO D’AZIONE 
NAZIONALE PER L’E-GOVERNMENT. 
In Italia il processo di riforma della P. A. è stato avviato agli 
inizi degli anni ’90. Pietro Mercatali individua in particolare nel 
suo libro “Informatica applicata alla Pubblica amministrazione”
4
 il 
cosiddetto ‘spartiacque del 1993’ come cruciale e delicato momen-
to storico-politico italiano. In quell’anno si tennero otto referen-
dum, di cui ben sette sul funzionamento dello Stato. La ‘Seconda 
Repubblica’ era agli albori e per la prima volta tramite i referen-
dum appena citati lo Stato interveniva attivamente nella riforma 
dell’amministrazione pubblica, percepita ormai come vetusta e i-
nefficiente. La riforma dell’amministrazione faceva parte del pro-
gramma di governo Ciampi in funzione di una modernizzazione 
dell’apparato statale pubblico, vista come fase necessaria, per con-
trastare il dilagare della corruzione tipica della Prima Repubblica.  
L’evoluzione della P.A. nell’ultimo decennio è poi avvenuta 
in due direzioni apparentemente contrapposte, ma in realtà sinergi-
che tra loro. Da un lato, infatti, la legislazione italiana si è adegua-
ta alle disposizioni comunitarie nell’ottica di una crescente unifi-
cazione a livello europeo, mentre a livello nazionale è stato attuato 
un decentramento amministrativo teso a creare un sistema federa-
                                                 
4
MERCATALI, P., “Informatica applicata alla pubblica amministrazio-
ne”, Simone Edizioni Giuridiche, Napoli, 2003,  p. 17. 
 5
to, che prende in prestito modelli organizzativi e tecniche di ge-
stione dal settore privato.  
 Cardini normativi del processo di modernizzazione della 
P.A. sono stati, in particolare, la legge 241/90 e il D. Lgs. 29/93, 
nei quali sono espressi gli obiettivi finali del processo di riforma 
della P.A., cioè il raggiungimento della trasparenza e dell’efficacia 
amministrativa. La legge 241/90 ha previsto per la prima volta 
l’applicazione della trasparenza amministrativa, tramite cui si attri-
buisce ai soggetti amministrati un ruolo attivo nella vita politica 
del Paese grazie alla possibilità di un controllo democratico sullo 
svolgimento dell’attività amministrativa e sulla conformità di essa 
agli interessi sociali e ai precetti costituzionali. E’ stato sancito di 
conseguenza a livello legislativo il cosiddetto ‘diritto di accesso’ 
dei cittadini agli atti amministrativi. L’istituzione degli URP (Uffi-
ci per le Relazioni con il Pubblico) tramite l’art. 12 del D. Lgs. 
29/93 rappresenta probabilmente la manifestazione più concreta 
dell’affermazione di questo diritto. Bisogna soffermarsi su questo 
passaggio, poiché esso rappresenta una svolta epocale nella storia 
della P.A. italiana, in particolare sotto l’aspetto di analisi del dirit-
to. Fino all’approvazione della L. 241/90, infatti, 
l’amministrazione aveva esercitato il suo potere attraverso atti 
amministrativi, che si erano strutturati nel tempo secondo una logi-
ca di garanzia interna per la P.A. (concentrando quindi i controlli 
esclusivamente sulla legittimità degli atti stessi). Un’azione ammi-
nistrativa trasparente, invece, si ‘apre’ verso la cittadinanza, ba-
sandosi su criteri di efficienza e sul controllo dei risultati.  
Il principio dell’efficienza, invece, è stato introdotto a livel-
lo legislativo con il D.Lgs. n. 29/93 tramite cui la P.A. italiana ha 
stabilito criteri da seguire per la propria razionalizzazione interna, 
adeguandosi agli standard dell’UE. Sono state affrontate nuove 
 6
questioni come l’omogeneità delle funzioni, l’individuazione delle 
responsabilità dei risultati e delle scelte, la flessibilità organizzati-
va e la trasparenza stessa. E’ stato abbandonato, in altri termini, il 
modello burocratico tradizionale (in cui i dirigenti fungevano da 
‘custodi’ dell’azione amministrativa) a vantaggio di un modello di 
dirigenza imprenditoriale (in cui, invece, i dirigenti assumono le 
vesti di gestori delle risorse dell’amministrazione e di responsabili 
dei risultati)”.
5
 
Il processo di modernizzazione della P.A. è consistito, inol-
tre, nel graduale affidamento agli enti locali delle funzioni ammini-
strative precedentemente tipiche dello Stato di tipo accentrato. 
Fondamentali in questo senso sono state le cosiddette ‘leggi Bas-
sanini’. In particolare la L. n. 59/97
6
 contiene i principi del decen-
tramento amministrativo (cioè “la delega del Governo ad Enti loca-
li e Regioni di gran parte delle funzioni amministrative”
7
) e del re-
lativo principio di sussidiarietà (per cui la P.A. si riorganizza se-
condo una processo che va dal basso verso l’alto, valorizzando i li-
velli di amministrazione più vicini al cittadino e promuovendo la 
diffusione capillare dello Stato sul territorio). E’ stato così gra-
dualmente messo in pratica quel processo di decentramento, che, 
nelle intenzioni dei suoi sostenitori, avvicinerà sempre più i citta-
dini ai loro enti pubblici di riferimento, trasformando gli enti locali 
nelle interfacce privilegiate dagli utenti ed affidando invece agli 
enti pubblici centrali il ruolo di back office, cioè di gestione di tutti 
                                                 
5
MERCATALI, P., “Informatica applicata alla pubblica amministrazio-
ne”, Simone edizioni giuridiche, Napoli, 2003, p. 22-23. 
6
Da cui scaturiscono le correlate leggi applicative, cioè la L. n. 127/97 e il 
D. Lgs. n.112/98. 
7
MARASSO, L.,“Innovazione negli enti locali. Metodi e strumenti di e-
government”, Maggioli Editore, Rimini, 2003., p. 30. 
 7
gli aspetti ‘retrostanti’, dalla redazione di politiche condivise, alla 
cura e al trattamento di database centralizzati riguardanti la popo-
lazione. Il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti lo-
cali” (D. Lgs. 267/2000) e il “Testo unico delle disposizioni legi-
slative e regolamentari in materia di documentazione amministra-
tiva” (D.P.R 28/12/2000, n. 445), hanno infine incorporato in un 
quadro organico le disposizioni precedentemente descritte, dando 
ulteriore legittimità alla modernizzazione della macchina ammini-
stratva italiana. 
Il quadro normativo fin qui delineato, relativo 
all’evoluzione dell’apparato burocratico nazionale, ha costituito la 
premessa indispensabile per ‘preparare il terreno’ all’ingresso delle 
nuove tecnologie nella P.A., passaggio su cui ci si soffermerà nei 
paragrafi successivi, laddove, a partire dal contributo dell’UE, ver-
ranno introdotti gli aspetti riguardanti le politiche per la Società 
dell’Informazione e la diffusione delle nuove tecnologie digitali in 
ambito pubblico.  
 
2. L’E-GOVERNMENT IN EUROPA. 
L’UE ha avviato da quasi un ventennio politiche specifiche 
per la Società dell’Informazione e in tal senso la Commissione eu-
ropea svolge tuttora ‘proposte legislative ed effettua studi ed anali-
si sulle tendenze industriali e sociali nel settore’
8
, mentre il Parla-
mento ed il Consiglio europeo detengono il potere legislativo in 
materia. La necessità di provvedere nel campo dell’e-government 
nasce dalle caratteristiche intrinseche della Società 
dell’Informazione stessa e del mercato europeo. In un contesto 
                                                 
8
www.innovazione.gov.it/ita/soc_info/approfondimenti/unione_europea_i
ntroduzione.shtml. 
 8
come quello continentale, laddove il processo di unificazione in at-
to va via via compiendosi, la componente dei dati, delle informa-
zioni è diventata indispensabile per un efficace funzionamento del 
mercato unico e per l’agevolazione della libera circolazione di ser-
vizi e di individui. 
I primi provvedimenti riguardo allo sviluppo della Società 
dell’Informazione risalgono alla metà degli anni ’80 ed in partico-
lare al programma ‘Esprit’ del 1984, in cui venivano promosse 
strategie per il settore ICT e per la liberalizzazione delle teleco-
municazioni. L’espressione ‘Società dell’Informazione’, però, fa la 
sua effettiva comparsa solo nel ‘Libro bianco su Crescita, Compe-
titività, Occupazione’ del 1993 (il cosiddetto ‘Rapporto Delors’), 
in cui viene considerata un elemento chiave per lo sviluppo dei 
mercati e dell’economia europea. L’anno successivo, nel 1994, fu 
pubblicata, infatti, una relazione dal titolo "L'Europa e la Società 
dell'Informazione globale" (o ‘Rapporto Bangemann’), in cui si 
fece viva per la prima volta l’esigenza che l’UE definisse politiche 
generali per lo sviluppo della Società dell’Informazione, per evita-
re la frammentazione delle varie iniziative.  
Questo quadro normativo generale non tardò a manifestarsi 
e nel giugno del 1994 venne redatto il primo piano di azione rela-
tivo alla Società dell'Informazione dell'UE ("Verso la Società del-
l'Informazione in Europa"), di cui una versione rivista è stata adot-
tata nel 1996. I suoi principali obiettivi riguardavano ‘la piena li-
beralizzazione dei servizi e delle infrastrutture nel campo delle te-
lecomunicazioni (avvenuta effettivamente nel 1998), il consolida-
mento e il riorientamento dei programmi di ricerca nell’ICT ed in-
fine l'integrazione della nuova dimensione della Società dell'In-
formazione in tutte le politiche comunitarie attinenti.  
 9
Il passo decisivo verso l’innovazione è stato compiuto defi-
nitivamente col progetto ‘eEurope - Una Società dell’Informazione 
per tutti’, varato dalla Commissione Europea nel dicembre 1999 
con l’intento di collegare l’Europa on line e diffondere le relative 
conoscenze informatiche necessarie allo sviluppo della Società 
dell’Informazione. A seguito dell’impegno manifestato dagli Stati 
membri dell'UE a partecipare all’iniziativa, il 24 maggio 2000 la 
Commissione europea ha adottato il progetto di ‘Piano d'Azione 
eEurope 2002’. Questo ha significato innanzitutto porre le premes-
se per le successive azioni di e-government, in primis a livello le-
gislativo, poichè (come vedremo anche nel caso dell’Italia), le di-
rettive comunitarie sono state recepite nelle varie nazioni, inne-
scando un costante processo di adeguamento alle indicazioni dell’ 
UE, in un rapporto in cui quest’ultima si è posta come punto di ri-
ferimento e fornitrice di standard per gli Stati partecipanti, al fine 
di evitare la disgregazione e la disomogeneità dell’intera iniziativa.  
Oltre all’obbligo dell’adeguamento giuridico, a livello pra-
tico il Piano d’azione e-Europe ha stabilito delle linee-guida per 
tutti gli Stati aderenti. Le cosiddette ‘Linee d’azione eEurope 
2002’ hanno riguardato l’incentivazione di un ‘accesso più eco-
nomico, rapido e sicuro ad Internet, l’investimento nelle risorse 
umane e nella formazione e la promozione dell’utilizzo di Inter-
net.’
9
. Come avremo modo di vedere in seguito attraverso il caso 
italiano, compito dei vari governi è stato quello di impostare poli-
tiche confacenti alle linee sovraindicate.  
Il ‘Piano di Azione eEurope 2002’ è stato il trampolino di 
lancio per il progetto ‘eEurope 2005: una Società 
                                                 
9
Regione Abruzzo, “P.A.S.I.-Piano di Azione per lo Sviluppo della Società 
dell’Informazione”, Del. n. 1319 del 27/12/2001, L’Aquila, pag. 8. 
 10
dell’Informazione per tutti’, approvato dal Consiglio europeo a Si-
viglia nel giugno 2002. In questo caso gli obiettivi preposti ci ri-
conducono al discorso di apertura del paragrafo, vale a dire 
l’incentivazione del mercato unico europeo. I punti fondamentali 
possono essere riassunti nel ‘creare un contesto favorevole agli in-
vestimenti privati ed alla possibilità di nuovi posti di lavoro, 
nell’accrescere la produttività, modernizzare i servizi pubblici,  ga-
rantire a tutti i cittadini la possibilità di partecipare alla Società 
dell’Informazione globale e nel promuovere servizi, applicazioni e 
contenuti sicuri basati su un’infrastruttura a banda larga ampia-
mente disponibile.’
10
 
Certamente i progetti europei risultano ambiziosi nelle loro 
intenzioni, oltre che estremamente attuali e di indubbio valore sto-
rico-sociale. A dimostrazione della determinazione della rotta im-
boccata, l’UE ha varato anche i programmi ‘E-inclusion’ ed ‘eEu-
rope+’, per prevenire i rischi derivanti da due fattori estremamente 
critici riguardo lo sviluppo dell’e-government, come il digital divi-
de e le difficoltà dei processi di modernizzazione economica dei 
nuovi Paesi aderenti all’UE.  
3. IL PIANO D’AZIONE NAZIONALE PER L’E-
GOVERNMENT. 
Nei paragrafi precedenti è stato delineato il quadro di rife-
rimento nazionale ed europeo, che conduce al nucleo del capitolo, 
cioè l’e-government in Italia, la cui comparsa ‘ufficiale’ può esse-
re ricondotta al ‘Piano d’Azione nazionale per l’e-government’, 
approvato il 23 giugno del 2000 alla luce del programma comuni-
                                                 
10
www.politichecomunitarie.it/0002Italia/0005Sezion/0017Le_Att/0114So
ciet/. 
 11
tario e-Europe, finalizzato a creare una Società dell'Informazione 
nell'Unione Europea. La volontà espressa nel Piano d’azione è 
quella di favorire l’introduzione delle nuove tecnologie nella P.A., 
incentivando il passaggio da uno Stato rigido e centralizzato (tipi-
co della Società Industriale) ad una nuova tipologia di Stato inter-
connesso e reticolare basato sull’informazione intesa come ric-
chezza e valore (visione tipica della Società dell’Informazione).  
Il Piano fornisce un quadro di riferimento per i progetti di e-
government a livello nazionale, stabilendo innanzitutto le linee di 
intervento, che, in conformità alle disposizioni dell’UE, mirano al 
miglioramento dell'efficienza interna delle singole P.A., tramite 
l’informatizzazione dell'erogazione dei servizi a privati e 
l’integrazione tra le diverse amministrazioni, implementando 
l’accesso telematico degli utenti finali ai nuovi servizi e alle in-
formazioni della P.A.. 
A livello pratico, il Piano d’azione si concretizza in una se-
rie di interventi progettuali tesi a conseguire gli obiettivi appena 
indicati all’interno di una strategia condivisa di sviluppo definito 
dal DIT. Proprio su questo modello ci si soffermerà nei paragrafi 
successivi, prima di entrare nel vivo del capitolo, rappresentato dai 
bandi e dai progetti per l’effettivo sviluppo dell’’amministrazione 
digitale’ in Italia. 
 
 
  
 
 
  
                                                 
11
Cfr. la scheda n. 1 nell’appendice del capitolo.