Il modello neocorporativo nel sistema politico italiano (1945-2005)

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l’evoluzione delle pratiche neocorporative in esso riscontrabili, e insieme l’evoluzione 
di quelli che sono i singoli attori coinvolti nel processo, oltre ai rapporti di forza e ai 
condizionamenti vicendevoli intercorrenti tra loro. A partire da tale andamento storico, 
si cercherà quindi di trarre quelli che sembreranno i punti salienti di contatto ed 
influenza con il sistema politico, che avrebbero determinato in larga parte l’evoluzione 
peculiare della “concertazione all’italiana”.  
A questo scopo sarà effettuata innanzitutto una ricognizione critica degli studi e 
delle analisi empiriche condotte da studiosi del settore, ivi comprese le indagini 
realizzate in campi disciplinari contigui alla scienza politica, con particolare riferimento 
all’ambito storico-sociologico. Si utilizzeranno inoltre documenti diretti, quali i testi 
stessi di alcuni accordi triangolari particolarmente rilevanti, brani tratti da interviste a 
leaders sindacali, e una relazione di un’assemblea del CNEL dedicata all’argomento in 
questione. 
La prima parte sarà dedicata ai caratteri generali del neocorporativismo. In 
particolare il capitolo I tratterà del modello in quanto approccio scientifico. Dopo aver 
delineato quali siano i presupposti storici, economici e politici che portarono 
all’affermarsi degli studi in questa direzione, si cercherà di concettualizzare 
sinteticamente che cosa si intenda per neocorporativismo, a partire da alcune note 
definizioni date dai rappresentanti più significativi all’interno dell’approccio. Nello 
specifico si tracceranno le differenze con quello che è considerato l’orientamento cui il 
neocorporativismo si contrappone nell’analisi empirica dei regimi democratici, vale a 
dire il pluralismo, e si cercherà di dare una panoramica dei principali criteri usati dai 
vari studiosi per intendere il fenomeno. Il secondo capitolo sarà dedicato agli elementi 
delle strutture neocorporative (sindacati, governi ed organizzazioni datoriali), dei quali 
si tenterà di delineare il ruolo all’interno del modello, anche a seconda di variabili 
storiche, organizzative ed ideologiche. Il terzo capitolo, infine, si occuperà 
dell’andamento storico delle politiche concertative in prospettiva comparata, guardando 
alle differenti risposte nazionali alle comuni sfide, poste dall’economia, nei tre periodi 
generalmente adottati per segnare delle cesure nello sviluppo dei patti triangolari a 
livello europeo: il momento d’oro degli anni ’70, la crisi degli anni ’80, la riscoperta 
degli anni ’90. 
La seconda parte considererà invece l’evoluzione delle strutture della 
concertazione in Italia. Utilizzando una prospettiva diacronica, si cercherà di dare un 
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resoconto di quelli che sono i principali eventi e mutamenti di ogni periodo del tema in 
questione, riportandone insieme l’analisi che ne hanno fatto i vari studiosi e iniziando a 
far risaltare i legami che questi hanno con le vicende politiche ad essi contemporanee. 
Ne scaturiranno così tre periodizzazioni principali, che conterrebbero al proprio interno 
caratteristiche similari: dopoguerra e ricostruzione (1945-1960), in cui andarono 
delineandosi i caratteri politici ed organizzativi che avrebbero influito, in seguito, 
sull’andamento delle relazioni industriali; il periodo 1960-1992, nel quale gli scarsi 
tentativi di concertazione, dovuti forse alla peculiare struttura della “Prima Repubblica”, 
presero la forma di politica dei redditi; la fase 1992-2001, in cui si sviluppò la vera età 
dei patti sociali nel nostro paese, in concomitanza con l’avvento della “Seconda 
Repubblica”. 
All’interno di tali intervalli saranno individuate ulteriori sotto-cesure, che 
sarebbero riconducibili in larga parte proprio ai condizionamenti provenienti dal sistema 
politico, i quali si tenterà di enucleare nella terza ed ultima parte. In particolare si 
considereranno: la politicizzazione delle parti sociali, in particolar modo dei sindacati 
confederali, e come il loro “collateralismo” nei confronti dei partiti politici abbia 
influito sulla partecipazione agli accordi; il singolare sistema partitico vigente in Italia 
nel corso della “Prima Repubblica”, guardando nello specifico all’esclusione dal potere 
del principale partito della classe operaia, ed ai riflessi di una simile situazione sul 
conflitto industriale; la sostanziale mancanza di stabilità degli esecutivi nella storia 
politica del nostro paese, e quindi l’incidenza delle regole elettorali sulla coerenza e 
continuità della c.d. “domanda di concertazione”, e sul grado di fiducia dei sindacati nei 
confronti dell’attore governativo. 
Da ultimo, ci si porrà il quesito se le eventuali differenze, a livello politico, 
esistenti fra “Prima” e “Seconda Repubblica”, si possano essere in qualche modo 
riversate, alla luce di quanto detto precedentemente, in differenze anche per quanto 
attiene alla sfera delle intese di stampo neocorporativo. Si rileverà così un’attitudine 
degli studiosi a considerare il primo periodo, caratterizzato dall’egemonia del centrismo 
e da una logica partitocratrica e spartitoria, come favorevole ad un intervento dei gruppi 
funzionali più in direzione di un’attività di lobbying pluralistico, mentre il periodo 
seguito alla crisi di inizio anni ’90 verrebbe visto come un terreno più fertile per il pieno 
dispiegarsi di pratiche di concertazione. 
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PARTE I 
 
 
CARATTERI GENERALI DEL 
NEOCORPORATIVISMO 
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CAPITOLO I 
IL MODELLO NEOCORPORATIVO 
Le premesse economiche e politiche 
Mentre gli anni ’60 giungevano al termine, con essi erano destinate al lasciare il 
campo anche le condizioni che avevano fatto parlare di “anni della crescita”, per riferirsi 
al periodo comprendente i due decenni postbellici. A partire dal 1968, vennero meno, 
più o meno progressivamente, tutti i pilastri di quello che era il connubio fra stato 
sociale keynesiano a livello macro e fordismo-taylorismo a livello micro, creando le 
premesse per un sostanziale rivolgimento delle strutture di organizzazione degli 
interessi, e delle stesse procedure di policy making. 
Tutta una serie di sintomi rimisero in discussione il processo di stabilizzazione 
economica dei paesi capitalistici avanzati, basato su politiche keynesiane di sostegno 
alla domanda ormai generalmente riconosciute. Tali politiche avevano trovato conferma 
della loro efficacia anche in analisi empiriche come quella pubblicata nel 1959 da A.W. 
Phillips, che aveva mostrato l’esistenza di correlazione inversa tra inflazione misurata 
sui salari e disoccupazione [Palmerio 2003]. Tale trade-off, espresso nella c.d. curva di 
Phillips, sembrava offrire ai governi una semplice scelta di politica economica: 
raggiungere un minor tasso di disoccupazione al costo di aumentare l’inflazione, e 
viceversa. Tutto ciò venne meno a partire dal 1966 circa, quando cominciarono a 
manifestarsi fenomeni di contemporanea crescita di inflazione e disoccupazione 
(stagflazione). 
Regini [1991] attribuisce l’origine di tale fenomeno, oltre a vari elementi 
congiunturali (saturazione del mercato dei beni di produzione di massa, concorrenza dei 
paesi di nuova industrializzazione, crisi petrolifere e abbandono del sistema di cambi 
fissi), a due “effetti perversi” strutturali del welfare state keynesiano. Il primo è legato 
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al raggiungimento della piena occupazione, dopo che la forte crescita del periodo 
precedente aveva assorbito l’ingente massa di manodopera a basso costo proveniente 
dall’agricoltura. Gli imprenditori si trovarono a non poter più contare sulla minaccia 
dell’“esercito di riserva” per tenere bassi i salari, e le organizzazioni dei lavoratori 
poterono sfruttare il loro maggior potere di mercato, la loro nuova capacità di 
danneggiare gli interessi del capitale [Lange 1979a], per negoziare aumenti salariali. 
Questo anche perché coloro che erano entrati a far parte stabile della classe operaia 
videro inasprirsi, a causa delle mutate condizioni, l’atteggiamento datoriale nei loro 
confronti, proprio nel momento in cui andavano maturando nuove domande di 
riconoscimento politico [Crouch e Pizzorno 1977; Soskice 1977].  
L’altro “effetto perverso” furono le crescenti difficoltà dei governi a tenere sotto 
controllo la spesa pubblica. Keynes riteneva che l’intervento statale in economia 
avrebbe dovuto essere svolto da élites burocratiche competenti e votate all’interesse 
pubblico, ma in realtà il controllo della spesa sociale entrò sempre più a far parte dei 
criteri di legittimazione e consenso delle democrazie capitalistiche [Habermas; Offe, cit. 
in Martinelli 1994b]. Mentre sul primo versante, quindi, le responsabilità delle spinte 
inflazionistiche ricadevano sui sindacati, in questo caso facevano capo alle politiche dei 
governi. I due fattori avrebbero la stessa radice nel conflitto distributivo dovuto alle 
crescenti domande immesse nel sistema politico, a causa della «delegittimazione delle 
esistenti disuguaglianze sociali» e di «un cambiamento nei differenziali di potere a 
vantaggio del lavoro organizzato» [Goldthorpe 1983, p. 53]. Ciò dovrebbe essere causa 
anche dell’effetto perverso di natura governativa, in quanto questo sembrerebbe dovuto 
non alla ricerca politica di consenso elettorale attraverso policies inflattive (output), 
come dicono i teorici del ciclo politico-elettorale, ma a fattori istituzionali (input) legati 
all’organizzazione del sistema politico (tipo di partiti, regole elettorali…) [Trigilia 
2002]. L’inflazione sarebbe quindi conseguenza dell’incapacità del sistema di 
rappresentanza di gerarchizzare ed integrare le diverse domande. Esecutivi deboli e con 
sovraccarico di domande usavano l’inflazione come soluzione di breve periodo al 
conflitto distributivo, ma al costo di dar vita ad una spirale di stagflazione [Lindberg 
1982]. A fine anni sessanta si era insomma alla crisi del welfare state, che non riusciva 
più far fronte alle domande che il suo sviluppo aveva contribuito a suscitare [Volpi 
2000; Crouch e Pizzorno 1977].  
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I paesi che risposero in maniera migliore a queste sfide furono quelli scandinavi, 
Austria e Germania, in relazione a sistemi di rappresentanza più strutturati tali da 
contenere la spirale prezzi-salari e permettere la coesistenza di elevate spese sociali, 
bassa disoccupazione e moderata inflazione. Al contrario, in paesi quali Italia e Gran 
Bretagna, caratterizzati da un sistema di rappresentanza frammentato e incapace di 
fungere da gate-keeper degli interessi (“organizzazione della complessità”) [Chiesi 
1994a], gli effetti della stagflazione furono molto peggiori, a fronte di spese sociali 
spesso non paragonabili a quelle nord-europee [Bordogna e Provasi 1984]. Fu questa 
constatazione che portò, durante gli anni settanta, a una serie di contributi che si 
rifacevano, con le opportune differenze, al concetto di neocorporativismo. 
Neocorporativismo e pluralismo 
Il termine, utilizzato per la prima volta da Schmitter [1974], intende riferirsi 
all’incorporazione degli interessi più rappresentativi all’interno delle strutture del policy 
making, e fa capo a una serie di teorie che sono uno dei contributi europei più 
importanti sia allo studio dei gruppi d’interesse, sia all’analisi empirica dei regimi 
democratici [Regonini 2001]. Secondo il modello neocorporativo, per garantire la 
stabilità necessaria al sistema politico si sarebbero consolidate, nelle democrazie 
capitalistiche, strutture che consentono di mediare tra «le domande conflittuali dei più 
importanti interessi organizzati […] (imprenditori e lavoratori dipendenti), basate sul 
loro coinvolgimento nella formazione delle politiche e la loro cooptazione nelle 
istituzioni pubbliche» [Maraffi 1981b, p. 24]. 
 L’intervento dello Stato in economia aveva spostato la sede decisionale dal 
mercato al sistema politico, cioè da un’istituzione neutrale a una in cui, per definizione, 
le decisioni sono prese attraverso la negoziazione e la regolazione. Ma mentre 
l’intervento statale nel sistema economico aveva già attratto l'attenzione degli studiosi, 
verso la metà degli anni settanta si cominciò a cogliere l'altra faccia della medaglia: se 
lo Stato aveva ormai assunto un ruolo di istituzione fondamentale nella regolazione 
dell'economia, le sue scelte economiche erano diventate a loro volta oggetto di 
contrattazione [Regini 2000]. La crisi economica di quegli anni costituiva una spinta per 
i governi, allo scopo di creare consenso attorno alle decisioni di politica economica e 
sociale, a ricercare il coinvolgimento degli interessi organizzati, in modo da acquisire il 
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loro accordo preventivo e scontare in anticipo il loro potere di veto e le possibilità di 
conflitto. Il modello implica una supplenza alle procedure parlamentari della 
concertazione tripartita tra Stato e organizzazioni di rappresentanza (di datori e 
lavoratori), che agiscono nei confronti dei loro membri come “governi privati”. Tali 
organizzazioni, oltre a esercitare separatamente la pluralistica pressure politics sul 
governo e contrattare con la controparte, concertano con lo Stato le politiche 
economiche e sociali. Le rappresentanze degli interessi sono impegnate non solo nella 
formazione, ma anche nell’implementazione delle politiche, garantendo per i propri 
membri il rispetto delle decisioni. Esiste pertanto una delega di autorità dallo Stato alle 
organizzazioni, che vengono ad assumere status semi-pubblico. Questo suona ad 
Anderson [1977] come un’ammissione di incapacità dello Stato ad «allocare 
imperativamente i valori», dovendosi appoggiare ad organismi esterni; portando 
insomma, per dirla con Lowi, gli interessi privati all’interno del processo di governo 
[Martinelli 1994b]. Sono le mutate condizioni a imporre ciò: 
più lo stato moderno arriva a comportarsi come il garante indispensabile e autorevole del capitalismo 
espandendo i suoi compiti di regolazione e integrazione, più esso scopre che ha bisogno di competenze 
professionali, informazioni specializzate, aggregazione preventiva delle opinioni, capacità contrattuale e 
legittimità partecipatoria differita che possono essere forniti soltanto da monopoli della rappresentanza 
unici, gerarchicamente ordinati e guidati in maniera consensuale. Per ottenere ciò lo stato acconsentirà a 
trasferire o a dividere con queste associazioni gran parte della sua nuova autorità decisionale, soggetta, 
come notava Keynes, “in ultima istanza alla sovranità della democrazia espressa attraverso il Parlamento” 
[Schmitter 1974, pp. 68-69]. 
Nonostante questo, Anderson si chiede se sia possibile legittimare l’autorità 
legislativa di interessi potenti e antagonistici al di sopra del consenso popolare. Ma tale 
legittimazione verrebbe dalla logica pragmatica del neocorporativismo: cooptare quegli 
interessi che sarebbero distruttivi se fossero lasciati liberi di porsi in aperto conflitto, e 
la cui collaborazione è essenziale per uno specifico fine pubblico: ottenere pace sociale 
al posto di lotta di classe. In proposito Lehmbruch [1977] ha affermato che tra strutture 
corporative e istituzioni democratiche vi sarebbe una differenziazione funzionale, in 
grado di assorbire un maggior carico di problemi. La rappresentanza funzionale 
servirebbe dunque a togliere buona parte dei conflitti sia dai circuiti parlamentari che 
dalla piazza. 
La creazione di strutture corporative dipende comunque da un livello abbastanza 
basso di conflitto, data l’alta soglia di consenso necessario imposta dall’unanimità 
essenziale al loro funzionamento. Questo spiega anche perché la politica dei redditi si 
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sia rivelata il cuore degli assetti neocorporativi, in quanto richiede la collaborazione 
sindacale molto più di quanto avvenga negli altri settori [Panitch 1977]. 
Il fatto che sia inseribile nelle democrazie liberali, serve a tracciare un solco tra il 
neocorporativismo e il corporativismo dei regimi fascisti. Schmitter [1974] distingue tra 
corporativismo statale e corporativismo societario. Il primo è caratterizzato da 
subordinazione delle sottounità territoriali al potere centrale, partito unico, creazione da 
parte dello Stato di corporazioni come organi statali dipendenti, gestite in modo 
coercitivo. Il secondo opera invece in sistemi aperti e competitivi, in cui 
l’organizzazione viene dal basso, per effetto della capacità della leadership di trovare 
consenso nella base, anche se questa è rafforzata dal riconoscimento e sostegno 
pubblico [Sola 1996; Offe 1981]. 
Schmitter vuole però anche separare nettamente il modello dal paradigma 
pluralista. La sua definizione vuole essere il negativo di quella di pluralismo. Egli infatti 
definisce il pluralismo [Schmitter 1974, p. 55] 
come un sistema di rappresentanza degli interessi nel quale le unità costitutive sono organizzate in un 
numero non specificato di categorie multiple, volontarie, in competizione tra loro, non ordinate 
gerarchicamente e auto-determinate […], che non sono autorizzate in maniera particolare, riconosciute, 
sussidiate, create o altrimenti controllate nella selezione della leadership e nell’articolazione degli 
interessi da parte dello stato e che non esercitano il monopolio dell’attività di rappresentanza all’interno 
delle rispettive categorie. 
La sua nota definizione di neocorporativismo recita invece [pp. 52-53]: 
Il corporativismo può essere definito come un sistema di rappresentanza degli interessi in cui le unità 
costitutive sono organizzate in un numero limitato di categorie uniche, obbligatorie, non in competizione 
tra loro, ordinate gerarchicamente e differenziate funzionalmente, riconosciute e autorizzate (se non 
create) dallo stato che deliberatamente concede loro il monopolio della rappresentanza all’interno delle 
rispettive categorie in cambio dell’osservanza di certi controlli sulla selezione dei loro leaders e 
sull’articolazione delle domande e degli appoggi da dare. 
Oltre alle differenze nel numero e nelle caratteristiche dei gruppi, mentre 
nell’assetto pluralistico lo Stato è un gruppo al pari degli altri, in quello corporativo ha 
un suo ruolo autonomo, in quanto è lo Stato a riconoscere le organizzazioni delegando 
loro parte delle proprie funzioni pubbliche. Non si tratta di porre, come fa Winkler 
[1977], troppa enfasi sul ruolo preminente e direttivo dello Stato, per non incorrere in 
confusione con il modello corporativo fascista [Maraffi 1981b], ma riconoscere 
un’autonomia allo Stato che era venuta meno nel paradigma pluralista [Ham e Hill 
1984]. 
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In realtà è lo stesso Schmitter [1974] a sottolineare i numerosi presupposti 
comuni ai due approcci: importanza dei gruppi di rappresentanza, persistenza di 
interessi funzionali potenzialmente in conflitto, importanza dell’oligarchia all’interno 
dei gruppi, declino della rappresentanza territoriale e individuale, interpenetrazione dei 
campi decisionali privato e pubblico. Lo studioso afferma anche che i due sistemi 
possono raggiungere risultati analoghi (moderazione delle domande, soluzioni 
negoziate, partecipazione inclusiva, controbilanciamento del potere), ma con rimedi 
opposti. Nonostante ciò sarebbe possibile vedere il modello neocorporativo come una 
forma di “pluralismo organizzato”, in cui il mercato politico, da concorrenziale, è 
divenuto oligopolistico. Sarebbe dunque possibile descrivere i due modelli, nonostante 
le resistenze di Schmitter [1983], come i due poli di uno stesso continuum, lungo il 
quale collocare le varie esperienze storiche [Allum, cit. in Sola 1996; Maraffi 1981b]. 
Varietà di definizioni 
La definizione di Schmitter, prima ricordata, si riferisce unicamente alla 
componente strutturale del modello. Facendo riferimento esclusivamente alle funzioni 
di input del sistema infatti, considera il neocorporativismo come una particolare forma 
di articolazione degli interessi. Essa precisa soltanto come sia strutturata la 
rappresentanza di tali interessi privilegiati, e quali siano le caratteristiche delle 
organizzazioni cui tale rappresentanza è affidata, tracciando una descrizione simmetrica 
rispetto a quella di pluralismo: proliferazione di piccoli gruppi volontari e poco 
strutturati da una parte; oligopolio di gruppi obbligatori, gerarchici, istituzionalizzati, 
concentrati e centralizzati dall’altra.  
Una simile definizione avrebbe però poco da dire circa i risultati in termini di 
output che da una simile configurazione organizzativa hanno avuto origine in Europa a 
partire dagli anni ’70. E’ un secondo modello, quello di Lehmbruch [1977], a prendere 
in considerazione tali effetti, descrivendo il neocorporativismo come 
un modello istituzionalizzato di formazione delle scelte politiche, in cui le grandi organizzazioni degli 
interessi collaborano tra loro e con le autorità pubbliche non solo nell’articolazione (o anche nella 
‘intermediazione’) degli interessi, ma, nelle sue forme sviluppate, anche nella ‘allocazione imperativa dei 
valori’ e nell’attuazione di queste politiche [Lehmbruch 1977, p. 166].  
La differenza rispetto al paradigma pluralistico si evidenzia qui non nel maggiore 
grado di concentrazione e centralizzazione delle unità, ma nella contrapposizione tra 
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lobbying e pressure politics, caratteristiche del processo decisionale in un assetto 
pluralistico, e le pratiche di concertazione triangolare tipiche di un sistema corporativo 
[Trigilia 2002]. E’ chiaro come il neocorporativismo debba essere l’una e l’altra cosa. 
Esso sarebbe dunque un particolare modello di rappresentanza degli interessi (input), 
che provoca una particolare modalità di decision making (output). Le due visioni vanno 
quindi integrate a formare quella che è la prospettiva più diffusa all’interno del 
paradigma. 
Fra gli approcci meno diffusi, ma non per questo irrilevanti allo studio del 
fenomeno, vanno segnalati:  
• quello di Winkler [1977] e Pahl, che definiscono il corporativismo 
principalmente come un sistema economico al pari di capitalismo, socialismo o 
sindacalismo;  
• quello di Offe [1981] e Crouch [1977a], che lo interpretano come una modalità 
di depoliticizzazione del conflitto di classe;  
• quello di Cawson [1978], che lo descrive come un sistema politico-economico 
ponendo l’attenzione su uno Stato forte che interagisce con gruppi altrettanto 
forti; 
• quello di Jessop, che si spinge a considerarlo addirittura al pari di una vera e 
propria forma di Stato, distinta dal parlamentarismo e dal fascismo. 
Tutte queste visioni tendono a fare di tale concetto una categoria analitica 
onnicomprensiva, contrapposta al capitalismo pluralista. Panitch [1977, pp. 138-139] lo 
considera invece non un sistema, quanto 
una struttura politica in un sistema capitalistico avanzato che integra gruppi socio-economici organizzati 
di produttori attraverso un sistema di rappresentanza e di reciproca interazione e collaborazione a livello 
di vertice e di mobilitazione e controllo a livello di massa. 
Non contrapposto, quindi, quanto piuttosto un accompagnamento, se non un 
prodotto, del capitalismo avanzato. Una struttura politica «parziale nel senso che non 
sostituisce la rappresentanza parlamentare, l’amministrazione burocratica e l’attività di 
pressione dei gruppi di interesse, bensì coesiste con essi ed è per molti aspetti intrecciata 
ad essi. Inoltre non sembra che le strutture politiche corporative si estendano a tutti i 
rapporti gruppi di interesse-stato. La loro creazione e il loro funzionamento riguarda 
soprattutto la formazione delle politiche economiche e sono le associazioni basate 
direttamente sulla divisione sociale del lavoro che entrano a far parte di queste strutture. 
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Più specificamente sono le associazioni di interesse del capitale e del lavoro, che 
rappresentano direttamente gli attori centrali nell’equilibrio delle forze di classe delle 
società capitalistiche avanzate, ad essere gli elementi costitutivi fondamentali, assieme 
allo stato, delle strutture politiche corporative» [cit. in Maraffi 1981b, pp. 33-34].  
Anche Wolfe, e Cawson e Saunders, concordano nella visione di struttura 
politica parziale [Ham e Hill 1984]. Salvati [1982], da parte sua, nota come ciascun 
sistema di regolazione dell’economia, compreso il neocorporativismo, conviva con la 
sopravvivenza di forme regolative proprie di altri sistemi, quali il pluralismo o il 
“decreto” (nel quale, secondo la definizione di Salvati, il governo agisce unilateralmente 
e gli interessi rimangono passivi).