Il legislativo in Italia e in Francia: esperienze a confronto

i sovrani ricercavano continuamente il conforto e l’intesa e che erano tenuti 
a dargli il consiglio, quali vassalli, in virtù dei patti feudali”.1 
“Tra il sec. XII e il sec. XIV, si assistette alla progressiva modifica di tali 
organi da organi di assistenza e consiglio dell’attività sovrana ad organi di 
controllo  e  freno della  stessa”,2 il  che  si  traduceva,  essenzialmente,  nel 
controllo dell’impiego da parte del potere regio dei contributi finanziari.
A tal proposito, esemplare risulta essere l’esperienza inglese.
Fu in Inghilterra, infatti, che “(…) il conflitto tra Re e Parlamento assunse 
caratteri storicamente più significativi”.3
“La prima limitazione delle prerogative” regie  “fu imposta  dai  baroni  a 
Giovanni  Senza  terra  (1215)  strappandogli  la  concessione  della  Magna 
Charta”4; documento nel quale veniva, tra l’altro, sancito per il Re il divieto 
di imporre nuovi tributi senza il consenso del Consiglio Comune del regno, 
formato dai maggiori rappresentanti del clero e della nobiltà.
Tuttavia, la data convenzionale di nascita del Parlamento rappresentativo in 
Inghilterra, si fa risalire al 1265, con il Parlamento di Simon De Montfort, 
nel quale, per la prima volta furono chiamati a far parte del collegio, non 
solo il  clero ed i  maggiori  feudatari,  ma anche due cavalieri  per  contea 
(eletti dai proprietari terrieri locali) e due borghesi per ogni città che fosse 
provvista di una regolare franchigia. Ciò rese il Parlamento di Simon De 
Montfort  un  importante  precedente  di  quell’assemblea  che  qualche 
decennio più tardi, nel 1297, Edoardo I avrebbe esplicitamente organizzato 
come un “Parlamento modello”, fondato sulla doppia rappresentanza dei 
nobili e dei borghesi.5
1
 AA.VV., Diritto – Le Garzantine, Garzanti Editore, 2001, pag. 940
2
 Ibidem, pag. 940
3
 AA.VV., Enciclopedia della storia, DeAgostini, 1999, pag. 890
4
 Ibidem, pag. 890
5
 Cfr. A. Torre, Regno Unito, Il Mulino, 2005
4
“Le  assemblee  parlamentari  come  le  intendiamo  oggi,  espressione 
dell’uguaglianza  tra  i  cittadini  e  luogo  di  formazione  della  volontà 
nazionale,  nacquero  alla  fine  del  sec.  XVIII,  prima  con  la  rivoluzione 
americana poi con quella francese.”6
Rispetto  ai  Parlamenti  pre-rivoluzionari,  “le  moderne  istituzioni 
parlamentari (…) presentano trasformazioni strutturali di rilievo”7;  basati 
sulla  sovranità  popolare  ed  inseriti  in  sistemi  politico-giuridici  dotati  di 
costituzioni scritte, “i moderni parlamenti (…) non sono più le assemblee 
di stati di un tempo”, convocate per volontà del sovrano ed in cui ad essere 
rappresentate  erano  le  diverse  classi  sociali  (nobiltà,  clero,  borghesia 
cittadina);  essi  sono,  invece,  “espressione  (…)  di  una  società 
potenzialmente di uguali, in cui al criterio cetuale si è sostituito nel sec. 
XIX il criterio della rappresentanza”.8
Fu “proprio in Francia, con la convocazione nel 1789 degli Stati Generali 
(che erano stati  chiamati in causa l’ultima volta nel lontano 1614)”, che 
“iniziò  la  grande  stagione  parlamentare  che  si  sviluppò  nell’800: 
l’assemblea del Terzo Stato si autoproclamò Assembla Nazionale, con il 
monopolio della funzione legislativa, delineando così un modello seguito 
con poche varianti da tutte le costituzioni successive”.9 
“In  Italia  il  Parlamento  nazionale  ereditò  le  strutture  del  Parlamento 
subalpino,  sancito  dallo  Statuto  Albertino  (1848):  la  sua  composizione 
bicamerale (Camera dei deputati elettiva e Senato di nomina regia) restò 
invariata  fino  al  fascismo,  che  sostituì  nel  1939  il  Parlamento 
rappresentante elettivo di tutti i cittadini con una Camera dei Fasci e delle 
Corporazioni  non  elettiva,  rappresentante  degli  interessi  organizzati.  Il 
6
 AA.VV., Enciclopedia della storia, DeAgostini, 1999, pag. 890
7
 AA.VV., Diritto – Le Garzantine, Garzanti Editore, 2001, pag. 940
8
 Ibidem, pag. 941
9
 AA.VV., Enciclopedia della storia, DeAgostini, 1999, pag. 890
5
Parlamento  bicamerale,  con  entrambe  le  Camere  elettive,  venne 
nuovamente istituito dalla Costituzione repubblicana del 1948”.10
La forma di governo parlamentare si caratterizza per il rapporto di fiducia 
che intercorre tra Governo e Parlamento. Il che significa che quest’ultimo 
può costringere il primo alle dimissioni revocandogli la fiducia concessa. 
Tale  rapporto  può  sussistere,  nel  caso  di  parlamenti  bicamerali,  con 
entrambe le Camere, come avviene nel nostro ordinamento, oppure con una 
soltanto di esse, la c.d. “Camera politica”, come si verifica in Francia.
Sposando  la  tesi  sostenuta  da  De  Vergottini,  sia  l’Italia  che  la  Francia 
rientrano in questa forma di governo, appunto per la presenza del rapporto 
di fiducia, che abbiamo visto essere l’elemento caratterizzante la forma di 
governo parlamentare.
Va comunque detto che la maggior parte della dottrina è solita definire la 
forma  di  governo  francese come  “semipresidenziale”,  in  quanto  la 
Costituzione del 1958 delinea una forma di governo che concilia istituti 
tipici  della  forma di  governo parlamentare  con altri  tipici,  invece,  della 
forma  di  governo  presidenziale;  quali,  ad  esempio,  la  presenza  di  un 
Presidente della Repubblica direttamente eletto dal popolo, irresponsabile 
nei confronti del Parlamento e dotato di ampi poteri svincolati dall’obbligo 
di controfirma. 
Di fronte a questo indubbio rafforzamento della posizione del Presidente 
della  Repubblica rispetto al ruolo che quest’ultimo si vede normalmente 
attribuito nelle forme di  governo parlamentari,  De Vergottini  ritiene più 
corretto definire quella delineata dall’ordinamento francese una forma di 
governo parlamentare “a tendenza presidenziale”.
Nella  forma  di  governo  parlamentare,  dunque,  al  Parlamento  viene 
attribuita, a fianco della funzione legislativa, consistente nella produzione 
10
 Ibidem, pag. 890
6
di  norme  giuridiche  solitamente  generali  ed  astratte,  un’importante 
funzione d’indirizzo e controllo politico, volta a far valere la responsabilità 
politica  del  Governo  nei  suoi  confronti;  la  quale  può  sfociare  nella 
votazione di una mozione di censura che costringa il Governo a dimettersi.
Questa  funzione  di  indirizzo  e  controllo  viene  svolta,  in  determinate 
occasioni, tramite la stessa legge; pensiamo alla legge di approvazione del 
bilancio o alla legge di ratifica dei trattati internazionali.
Vi sono poi strumenti appositi di cui il Parlamento dispone per svolgere al 
meglio  tale  funzione,  quali  le  interrogazioni,  le  interpellanze,  le 
commissioni  d’inchiesta,  che  consentono  al  Parlamento  di  ragguagliarsi 
sull’attività governativa in ordine a specifici problemi.
Oltre a  ciò,  il  Parlamento può essere  chiamato a  svolgere  una funzione 
giudiziaria, che può limitarsi ad una competenza di accusa del Presidente 
della Repubblica, riservandosi ad altra istanza il giudizio, come succede in 
Italia,  dove  il  giudizio  vero  e  proprio  spetta  alla  Corte  Costituzionale, 
oppure riguardare anche l’aspetto del giudizio, come avviene in Francia, 
dove  il  Presidente  della  Repubblica,  messo  in  stato  d’accusa  dalle  due 
Assemblee, viene giudicato dal Parlamento costituito in Alta Corte.
7
1. LA STRUTTURA E LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO 
IN ITALIA 
1.1 Bicameralismo perfetto
L’art.  55  della  Costituzione  italiana  statuisce  che  il  Parlamento  della 
Repubblica  si  compone  della  Camera  dei  Deputati  e  del  Senato  della 
Repubblica. 
Si tratta, dunque, di un Parlamento a struttura bicamerale. 
Il bicameralismo italiano rappresenta attualmente un caso unico al mondo e 
ad esso  ci  si  riferisce  di  solito  con uno dei  seguenti  aggettivi:  perfetto, 
eguale  o  paritario;  in  quanto,  “(…)  entrambi  i  rami  del  Parlamento 
esercitano  gli  stessi  poteri  e  gli  atti  parlamentari  sono  il  frutto  del 
necessario accordo delle due Camere”11. 
In altre parole, i due rami del Parlamento si equivalgono sia per ciò che 
riguarda la competenza legislativa che per ciò che concerne la funzione di 
indirizzo e controllo sull’operato del governo.
“Di conseguenza, ciascuna Camera può deliberare la concessione o il ritiro 
della fiducia al Governo (art. 94 Cost.), mentre la formazione di una legge 
richiede che ciascuno dei due rami del Parlamento adotti una deliberazione 
avente ad oggetto il medesimo testo legislativo (  la funzione legislativa è 
esercitata collettivamente dalle due Camere, afferma l’art.70 Cost.)”.12 
Va  rilevato  che  originariamente  la  nostra  Costituzione  prevedeva  una 
durata in carica differente per le due Camere, 5 anni per la Camera dei 
Deputati e 6 per il Senato, il che avrebbe potuto potenzialmente far sì che i 
due  rami  dell’organo  legislativo  fossero  espressione  di  equilibri  politici 
11
 P. Caretti, U. De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, G.Giappichelli Editore, 2000, pag. 192
12
 R.Bin, G. Pitruzzella, Diritto Costituzionale, G. Giappichelli Editore, 2004, pag. 195
8
diversi. Tuttavia, questa differenza è venuta meno con l’approvazione della 
legge cost. 3/1963, che è andata a modificare l’art. 60, il quale attualmente 
stabilisce che “La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono 
eletti per cinque anni”.
1.2 Elettorato attivo e passivo, cause d’ineleggibilità e d’incompatibilità
L’art. 48 della nostra Carta Costituzionale stabilisce che “sono elettori tutti  
i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età”, dunque i 
diciotto anni, specificando, all’ultimo comma, che “il diritto di voto non 
può essere limitato se  non per incapacità civile,  per effetto di  sentenza 
penale irrevocabile o nei casi d’indegnità morale indicati dalla legge”.
Per  poter  partecipare  all’elezione dei  senatori  bisogna  aver  superato  il 
venticinquesimo anno di età (art. 58 Cost.).
Sono  eleggibili  alla  carica  di  deputato  tutti  gli  elettori  che  abbiano 
compiuto i venticinque anni (art. 56 Cost.), mentre possono essere eletti 
alla carica di senatore gli  elettori  che abbiano compiuto il  quarantesimo 
anno di età (art. 58 Cost.).
Per  poter  validamente  rivestire  la  carica  di  parlamentare  non  devono 
sussistere cause d’ineleggibilità o d’incompatibilità. 
L’articolo della Costituzione cui bisogna fare riferimento è in questo caso 
l’art. 65, il quale rimanda alla legislazione ordinaria la determinazione di 
tali cause.
L’ineleggibilità consiste in un impedimento giuridico a costituire un valido 
rapporto elettorale per chi si trova in una delle cause ostative previste dalla 
legge.
9
Tra tali cause rientrano, a titolo di esempio, le ipotesi in cui si sia titolari di 
cariche  di  governo di  enti  locali  (come presidenti  di  giunte  provinciali, 
sindaci di comuni con più di 20.000 abitanti), funzionari pubblici (come 
capi e vice capi di polizia) o alti ufficiali, o, ancora, l’ipotesi in cui si sia 
diplomatici, consoli, concessionari di pubblici servizi, dirigenti e consulenti 
di aziende sovvenzionate dallo Stato, ecc.
L’ineleggibilità mira principalmente a garantire la parità di chances tra i 
candidati, in modo che il processo elettorale si svolga correttamente senza 
indebite  influenze  sulla  competizione,  evitando,  in  altri  termini,  che 
determinati soggetti possano approfittare della carica da loro ricoperta per 
esercitare  una  captatio  benevolentiae sugli  elettori,  incidendo  sulla  par 
condicio dei candidati.
Le cause di ineleggibilità hanno natura invalidante e determinano la nullità 
della stessa elezione.
“Dall’ineleggibilità  va  tenuta  distinta  l’incapacità  elettorale  passiva,  che 
discende dalla sussistenza di quelle cause che fanno venire meno lo stesso 
elettorato attivo, il cui godimento è il presupposto dell’elettorato passivo. 
L’incapacità elettorale impedisce la stessa iscrizione nelle liste elettorali e 
la partecipazione alla competizione elettorale; è rilevabile dagli stessi uffici 
elettorali; non può essere rimossa per volontà dell’interessato”.13
L’incompatibilità  è  quella  situazione  giuridica  per  cui  un  soggetto, 
validamente eletto, non può cumulare la funzione di parlamentare con altra 
carica. Essa mira ad assicurare che l’esercizio delle funzioni elettive venga 
svolto in modo imparziale e che non sia minacciato da conflitti d’interesse.
Le cause d’incompatibilità sono caducanti,  cioè producono la decadenza 
del titolare della carica elettiva qualora questi non faccia venire meno la 
13
 Ibidem, pag. 137
10
causa d’incompatibilità; in altre parole tali cause possono essere rimosse 
attraverso l’opzione tra le due cariche da parte dell’interessato.
Alcune cause d’incompatibilità sono direttamente previste in Costituzione, 
altre vengono indicate dalla legge ordinaria. “Per ciò che riguarda le prime, 
si  tratta  dell’incompatibilità  tra  deputato  e  senatore  (art.  652 Cost.),  tra 
Presidente  della  Repubblica  e  qualsiasi  altra  carica  (art.  842  Cost.),  tra 
parlamentare  e  membro  del  Consiglio  superiore  della  magistratura  (art. 
1047  Cost.),  tra parlamentare e consigliere regionale (art. 1222  Cost.),  tra 
parlamentare e giudice della Corte Costituzionale (art. 1356 Cost.).
Il gruppo più importante di quelle previste dalla legislazione ordinaria è 
contenuto nella legge 60/1953, che prevede incompatibilità con la titolarità 
di uffici pubblici o privati derivanti da nomina o designazione governativa 
(art.1), con cariche in enti o associazioni che gestiscono servizi per conto 
dello Stato (art.2) ed infine incompatibilità per le cariche direttive ricoperte 
negli  istituti  bancari  o  in  società  per  azioni  con prevalente  esercizio  di 
attività finanziarie (art.3)”.14
“Le  cause  d’ineleggibilità  che  sopraggiungono  nel  corso  del  mandato 
elettivo  prendono  il  nome  d’ineleggibilità  sopravvenute.  Esse  si 
trasformano  in  cause  d’incompatibilità  seguendone  il  relativo  regime 
giuridico.  Di  conseguenza  (…)  obbligano  l’interessato  ad  operare  una 
scelta tra le due cariche”.15
Spetta  a  ciascuna  Camera,  come stabilisce  l’art.  66 Cost.,  giudicare  dei 
titoli  di  ammissione  dei  suoi  componenti  e  delle  cause  sopraggiunte 
d’ineleggibilità e di incompatibilità.
14
 Ibidem, pag. 138
15
 Ibidem, pag. 138
11
1.3 Lo status di parlamentare 
Tradizionalmente i membri delle Assemblee parlamentari godono di uno 
status giuridico particolare, volto ad assicurare loro un livello di autonomia 
tale da consentirgli di poter svolgere liberamente le proprie funzioni.
“Si  fa  risalire  all’esperienza  parlamentare  inglese l’affermazione  del 
principio della libertà di parola e della libertà dagli arresti” consolidatesi 
nel corso del “(…) secolo sedicesimo, mentre il  Bill of Rights del 1689, 
all’articolo 9, confermava il principio dell’irresponsabilità per le opinioni 
espresse in Parlamento. Successivamente, la costituzione francese del 1791 
(…)  garantiva  la  libertà  personale  dei  rappresentanti  della  nazione  in 
mancanza di una delibera dell’assemblea, con una formula che ancora oggi 
è ripresa dalla maggior parte dei testi costituzionali”.16
Quelle  che  di  solito  vengono  definite  prerogative  parlamentari  sono, 
dunque, istituti che, in deroga al diritto comune, mirano a salvaguardare il 
libero  esercizio  delle  funzioni  parlamentari,  ponendole  al  riparo  dai 
condizionamenti che altri poteri dello Stato potrebbero esercitare. “Pertanto 
le prerogative non sono privilegi dei singoli, ma garanzie dell’indipendenza 
del Parlamento, con la conseguenza che sono irrinunciabili e indisponibili 
da parte del singolo parlamentare. In particolare, esse dovrebbero servire a 
tutelare  la  libertà  di  opinione  dei  parlamentari,  che  sta  alla  base  di  un 
corretto svolgimento della vita parlamentare, ed a porli al riparo da azioni 
della magistratura penale che siano pretestuose in quanto dirette solamente 
a condizionarne l’operato politico”.17
Le  prerogative  parlamentari  sono  disciplinate  dall’art.  68  della  nostra 
Costituzione, il quale prevede due distinti istituti:
16
 G. De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato- volume 1, Cedam, 2004, pag. 410
17
 R.Bin, G. Pitruzzella, Op. cit., pag 207
12