Il dirigente della Pubblica Amministrazione. Manager della complessità o leader del cambiamento?

I termini manager e leader non sono sinonimi, ma entrambi
si riferiscono al vertice direttivo ed organizzativo di una
istituzione o organizzazione.
Il manager è colui il quale pianifica, organizza, dirige e
controlla le attività istituzionali proprie di un ente, quin-
di il management è la capacità di trasformare gli inputs in
outputs attraverso un processo di pianificazione, organiz-
zazione del lavoro e controllo e valutazione dei risultati
ottenuti gestisce la struttura, soprattutto nelle attività di
routine.
Il leader indica la meta da raggiungere, ispira condivisione
e coinvolgimento, è un modello ed un esempio, occupa
posizioni di prestigio tra i suoi pari, si pone all’avanguar-
dia, è più uno stratega che un tattico, gestisce l’innovazio-
ne. Il suo potere è carismatico. Rispetto al manager deve
possedere altre doti di cultura e di personalità.
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Il manager è un ruolo, un insieme di rapporti soggetti a
molteplici attese degli individui che si concretizzano in:
direttive, risultati, favori, collaborazione, ascolto, cortesia,
riconoscimenti, chiarimenti, puntualità, risposte, fedeltà,
sostegno, equilibrio, incoraggiamento, motivazione, ecc.
Il manager è diretta espressione dell’autorità.
Il management indica lo svolgimento di determinate attivi-
tà, mentre la leadership indica lo stile con il quale queste
attività sono svolte.
Ogni manager ha due interessi determinanti: il consegui-
mento dei risultati e le relazioni interpersonali.
Nel primo caso il manager è concentrato sul compito, nel
secondo invece sulle persone.
Un leader è il punto di riferimento d’ogni amministrazione
e, oggi più che mai, deve fare i conti con un nuovo modo
di esercitare l’autorità.
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Si tratta di un cambiamento radicale, una nuova cultura
sta prendendo il posto dei vecchi criteri di gestione? 
La pubblica amministrazione è investita in pieno dalla
rivoluzione di offrire servizi efficienti e di qualità con il
minor utilizzo di risorse e tenta a mano a mano di mette-
re a punto ed attuare modelli gestionali coerenti ed effi-
cienti che mirino ad obiettivi precisi:
• la semplificazione dei procedimenti
• la soddisfazione dei bisogni del cittadino-utente
• la comunicazione efficace 
• il risparmio economico
• la rivalutazione di tutte le risorse disponibili
Questo nuovo modo di pensare favorisce la program-
mazione e le verifiche dei risultati ottenuti, generando
una “tensione ideale al miglioramento continuo” che
interrompe, almeno apparentemente, l’immobilismo
pubblico
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.
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1
Carlo Donolo parla di “immobilismo innovativo”, cioè, quando si attivano
forme di modernizzazione parziale sulla base di innovazioni affidate alla
buona volontà dei singoli.
Si tratta, innanzitutto di una trasformazione culturale
dove un ruolo fondamentale è dato dalla formazione dei
manager pubblici, orientati verso un percorso che non si
esaurisce solo acquisendo competenze tecniche, ma passa
attraverso l’applicazione di una metodologia di valutazio-
ne dei dirigenti stessi. 
Competenza e responsabilità sono così i due cardini dell’or-
ganizzazione pubblica che sono investiti dalle nuove esigen-
ze regolatorie: la competenza non è declinata secondo la for-
mula tradizionale, ma richiama il “saper fare” dei soggetti e
il “come fare” dei processi: la responsabilità non implica
solo il dovere di agire e il poter essere chiamato a risponde-
re per la violazione dei doveri d’ufficio, ma si declina anche
come responsabilità professionale, sanzionata all’interno
della valutazione dei risultati e dalle relative conseguenze
sulla remunerazione e sul mantenimento dell’incarico.
L’obiettivo del presente lavoro è un’analisi dei cambia-
menti che portano a un nuovo modello di dirigenza che
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sia capace di divenire portatore virtuoso del nuovo para-
digma della qualità per un’amministrazione pubblica che
faccia meglio e costi meno, ma soprattutto che sia capace
di rispondere ai bisogni di realtà sociali in continuo muta-
mento, che tendono a farsi più complesse e frammentate.
L’attenzione è rivolta principalmente alla dirigenza del-
l’amministrazione dello Stato, dove la mia personale espe-
rienza, ormai ventennale, come “funzionario amministra-
tivo-contabile” della Ragioneria Generale dello Stato, mi
ha permesso di assumere una posizione privilegiata nel
palcoscenico del cambiamento di clima organizzativo sta-
tale, iniziato dagli anni ’90 e tuttora in atto.
Nel primo capitolo si analizza lo scenario normativo di
riferimento al fine di osservare da dove si è partiti e verso
dove si sta andando, esaminando le principali novità
messe in atto dalla riforma legislativa e le criticità emerse.
Nel secondo capitolo si tenta di inquadrare l’oggetto della
tesi, il dirigente della pubblica amministrazione, quale
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testimonial privilegiato del cambiamento in corso: sempli-
ce manager della complessità o vero e proprio leader del
cambiamento?
Si affrontano le problematiche della managerialità e della
leadership nella pubblica amministrazione, con riferimento
anche alle tematiche di genere, il c.d. “soffitto di cristallo
2
”
che spesso l’universo femminile, e italiano in particolare,
non riesce ad oltrepassare nonostante le conquiste del
secolo scorso.
Infine, nel terzo capitolo, senza nessuna pretesa esaustiva,
si sono scelti dirigenti di riferimento di alcune ammini-
strazioni che per prime hanno interpretato il cambiamen-
to in atto nella pubblica amministrazione, determinando
così un “modello” da imitare, ma anche da criticare per
tutte quelle attività che non sempre hanno perseguito gli
obiettivi prefissati.
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Per “soffitto di cristallo” o “di vetro” si intende una barriera invisibile com-
posta da strutture ed organizzazioni a forte tradizione maschile che impedi-
sce alle donne l’accesso alle posizioni più elevate.
L’attenzione che è stata data ai dirigenti dei ministeri e alle
loro opinioni, idee, considerazioni, sentimenti è servita a
comprendere meglio l’apparato burocratico nelle sue
potenzialità e criticità e, quindi, a delineare l’agire ammi-
nistrativo, con i relativi risvolti concreti e, a volte, efficaci,
partendo in primo luogo proprio dagli attori che danno
vita e sono influenzati dal sistema stesso. Le regole del
gioco, infatti, determinano gli spazi d’azione, che nel caso
del settore pubblico sono rappresentate soprattutto dalle
norme, ma perché queste abbiano i risvolti desiderati
deve esserci una predisposizione culturale e motivaziona-
le a percepirle e interpretarle nella giusta direzione.
Le principali fonti normative di riforma della dirigenza
pubblica, cui si fa riferimento durante lo svolgimento di
questa tesi, sono state elencate nella scheda n. 1.
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Scheda n. 1. - Normativa di riferimento
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Le principali fonti normative di riforma nel campo della dirigenza
pubblica sono:
- D.P.R. 748/72 istituzione dirigenza pubblica.
- L. 88/89 ristrutturazione dei due maggiori enti del parastato:
INPS e INAIL.
- L. 142/90 dirigenza degli enti locali (ma non quella delle regioni).
- L. 241/90 sul procedimento amministrativo, finalizzata a snellire
l’attività della pubblica amministrazione e a disegnare un nuovo
modello di organizzazione.
- D.L. 35/91 (convertito in L. 111/91) la gestione delle U.S.L. è stata
interamente affidata ad amministratori straordinari, nominati
dal presidente della Regione.
- D. Lgs. 502/92 le USL e i maggiori ospedali sono stati qualificati
“aziende” e configurati giuridicamente come enti strumentali
delle Regioni, dotati di personalità giuridica e di autonomia
organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestiona-
le e tecnica.
- D. Lgs. 29/93 e i correttivi D. Lgs. 470 e 546 del 1996 (in attuazione
Legge delega 421/92) e L. 59/97 (Legge Bassanini) primo significati-
vo intervento di riforma della dirigenza pubblica: prevedendo
l’estensione del diritto privato del lavoro ai rapporti di lavoro dei
pubblici dipendenti. Ne deriva la contrattualizzazione del rappor-
to del pubblico impiego e la devoluzione delle controversie relative
al giudice ordinario, in funzione del giudice del lavoro.
- D. Lgs. 80/98 e D.lgs. 387/98 (emanati in attuazione art. 11, L.
59/97) completano il processo di privatizzazione del rapporto di
lavoro della dirigenza statale.
- D. Lgs. 286/99 riordino e potenziamento dei meccanismi e stru-
menti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e
dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche ai
sensi art. 11 L. 59/97.
- D. Lgs. 165/01 (emanato ai sensi art. 1, comma 8, L. 340/00) testo
unico sulle norme che regolano i rapporti di lavoro dei dipenden-
ti pubblici.
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- L. 145/02 modifica alcune disposizioni del D. Lgs. 165/01 precisa-
ta con la Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del
31/07/2002 recante modalità applicative della legge sul riordino
della dirigenza statale.
- D.P.R. 108/04 regolamento recante disciplina per l’istituzione,
l’organizzazione ed il funzionamento del ruolo dei dirigenti pres-
so le amministrazioni dello Stato.
- L. 296/06 (legge finanziaria 2007) istituisce la nuova Agenzia per
la formazione dei dirigenti e dei dipendenti della pubblica ammi-
nistrazione.