Il Costituzionalismo alla prova: il lavoro in Italia e in Unione Europea

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Introduzione 
 
 
 Il mondo in cui viviamo oggi è ormai un mondo 
globalizzato, che scardina, giorno dopo giorno, barriere e 
limiti geografici. La globalizzazione è un processo 
essenzialmente economico, che ha delineato un panorama 
globale in cui l‟economia ha assunto ormai un rilievo 
indiscutibile, su tutti gli ambiti della vita sociale, della 
cultura, della politica. La grave crisi economica che stiamo 
vivendo oggi, però, sembra aver incrinato il benessere diffuso 
che questo sistema economico aveva saputo realizzare. 
Nel nostro Paese così come altrove, è in atto oggi uno scontro 
imponente tra politica ed economia. L‟oggetto di questa 
contesa è, in primo luogo, la Costituzione, formale e 
materiale, ed i valori che per più di sessant‟anni ha cercato di 
inverare. Il sistema dei diritti, l‟eguaglianza, lo Stato di diritto 
sono entrati in crisi ormai da tempo, ed il campo in cui tale 
crisi è più evidente è quello del lavoro, della condizione 
umana per eccellenza, innalzata prima a fondamento della 
Repubblica e poi fatta sprofondare nel baratro dove non 
esiste dignità né democrazia. 
Da anni si assiste ormai, nel nostro come in altri Paesi, alla 
precarizzazione e flessibilizzazione del lavoro, a licenziamenti 
continui, ad innalzamenti dell‟età pensionabile, alle 
liberalizzazioni del contratto a termine. Si tratta di leggi che 
presentano gravi dubbi di costituzionalità. E‟ evidente, 
infatti, l‟intento di allontanare sempre di più il
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raggiungimento del riequilibrio delle situazioni di 
diseguaglianza perseguite dalla nostra Carta.  
In Italia si conta ormai l‟8,6% di disoccupazione e il 29,4% di 
disoccupazione giovanile
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; dal 2008 al 2011 i dieci principali 
ambiti di investimento sociale hanno subito tagli pari al 
78,7%
2
; la finanziaria 2011 ha abbassato gli stanziamenti di 
bilancio dell‟86% rispetto al 2008. E‟ indubbio, quindi, che il 
modello sociale costruito in Italia versi in condizioni critiche. 
L‟eguaglianza, scopo ultimo e qualificante della nostra 
Repubblica, in un Paese in cui il 10% delle famiglie possiede 
il 45% della ricchezza e un altro 50% arriva a metterne 
insieme il 10%
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, è diventata solo un‟eguaglianza illusoria, che 
vive delle briciole di un sistema economico che ha preso 
ormai il sopravvento su quello politico. Ma anche le briciole 
prima o poi sono destinate a finire. E‟ questa la verità che sta 
emergendo in questi tempi di crisi, che aggrava ancora di più 
le finanze pubbliche e di conseguenza si ripercuote sulle 
politiche sociali e sul lavoro. Esso rappresenta quindi il 
terreno di scontro privilegiato di questa lotta, tra libertà 
illimitata di pochi ed uguaglianza sostanziale di tutti, tra 
egoismo e solidarietà. 
 Sono questi i dati e le premesse che mi hanno spinto 
ad analizzare la questione del lavoro e dei diritti sociali, in 
ambito nazionale ed europeo. Mi sono chiesta, nel corso 
dell‟indagine, se la questione dei diritti sociali non fosse 
                                        
1 Stime Istat, riferite al gennaio 2011 
2 Dati del Rapporto sui diritti globali 2011, promosso da Cgil e associazioni 
quali Arci, ActionAid, Antigone eLegambiente. 
3 Dati della Banca d‟Italia, bollettino sulla ricchezza delle  famiglie, riferiti al 2008
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collegata alla questione della democrazia e alla sua crisi. Per 
questo motivo ho esaminato il tema del lavoro attraverso una 
prospettiva giuridica e costituzionale, che mi ha permesso di 
confrontare  i valori e gli obiettivi sanciti dal massimo atto 
della volontà popolare – la Costituzione – ai nuovi valori che 
guidano la strada dell‟integrazione europea.  
 Utilizzando un metodo giuridico, ho analizzato la 
nascita e l‟evoluzione dei diritti sociali nell‟Europa degli Stati 
nazionali novecenteschi e del ruolo che il lavoro ha assunto 
nell‟ordine costituzionale che questi si sono dati. Presupposto 
per la realizzazione dell‟eguaglianza sostanziale, il lavoro 
fonda la sua ragione di perno dei sistemi democratici europei 
proprio nella sua caratteristica intrinseca di fondere insieme 
sociale ed economico, diritti e produttività, esigenze collettive 
ed individuali.  
Si ripercorre quindi la nascita del „modello sociale europeo‟, 
nato dalla costituzionalizzazione in tutta Europa dei diritti 
sociali, la carta vincente di un‟Europa uscita da due conflitti 
mondiali e alla ricerca di un clima di pace e di una società più 
giusta ed equa. Un sistema sociale che si è però trovato oggi a 
fare i conti con la globalizzazione, la crisi del welfare e degli 
Stati nazione (capitolo 1). 
 Ho esaminato, più dettagliatamente, il contesto 
italiano, la nostra Costituzione, il suo fondarsi sul principio 
lavorista e il sistema di diritti sociali che delinea e garantisce. 
Ripercorrendo le tappe salienti della dialettica tra la 
Costituzione e il suo concretizzarsi nella realtà, ho raccontato 
il „gelo e disgelo‟ costituzionale, per arrivare ad affrontare il
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tema ormai tristemente famoso del costo dei diritti e dei 
diritti finanziariamente condizionati, nati sulla strada 
dell‟integrazione europea (capitolo 2).  
In questo contesto, l‟Europa ha infatti svolto e 
continua a svolgere un ruolo fondamentale. Essa ha visto un 
imponente allargamento delle sue competenze, fino a toccare 
direttamente il campo dei diritti. E‟ diventata sempre più 
incisiva nelle politiche nazionali. In Italia, ad esempio,  il 
70% della legislazione nazionale è di derivazione 
comunitaria.  
Una volta delineato, nella prima parte del lavoro, il contorno 
dell‟Europa sociale, garantita dagli Stati nazionali e voluta 
dai cittadini, era necessario, di conseguenza, esaminare 
l‟altro soggetto ormai egemone nel regolare il campo del 
lavoro: l‟Unione europea ovvero l‟Europa economica.  
Nel 1992, alla firma del Trattato di Maastricht, l‟Unione 
europea era stata presentata agli italiani come l‟unica via 
d‟uscita di un Paese in fallimento, in preda alla corruzione di 
Tangentopoli, ad un debito pubblico galoppante e ad una 
moneta debole, buttata fuori dal sistema monetario europeo 
(Sme). Campagne di privatizzazioni delle imprese pubbliche 
e manovre economiche imponenti invasero così tutta Europa, 
in vista dell‟adozione della moneta unica.  
Ho cercato quindi, ripercorrendo la tappe salienti della storia 
comunitaria e l‟evoluzione delle sue politiche, di capire a che 
ruolo possono aspirare i diritti sociali in un ordinamento 
nato per perseguire finalità economiche e, solo dopo, anche 
delle finalità sociali.
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Lo scopo che mi sono posta, nell‟esaminare i trattati fondativi 
europei e i principi a cui questi si ispirano, è stato quello di 
identificare analogie e contrasti tra questi e i principi 
costituzionali degli Stati nazionali. Mi sono chiesta se 
un‟organizzazione sovranazionale mossa dal principale 
obiettivo di „instaurare un mercato interno‟, adoperandosi 
per assicurare „una crescita economica equilibrata‟ e 
„un‟economia sociale di mercato fortemente competitiva, che 
mira alla piena occupazione e al progresso sociale‟, potesse 
garantire piena ed effettiva tutela ai diritti sociali. O non 
abbia, piuttosto, aggravato la salute dei sistemi di welfare 
con la pretesa di adeguamenti troppo esigenti dei debiti 
pubblici – attraverso l‟invenzione del Patto di stabilità – 
esautorando la politica nazionale dalle decisioni economiche 
e indicando agli Stati la via della liberalizzazione (capitolo 3). 
 Se la questione del lavoro e dei diritti sociali riflette 
davvero l‟intera questione della democrazia e della sua salute, 
non potevo tralasciare l‟esame di quello che potrebbe essere 
un adeguato strumento curativo: la comunicazione pubblica. 
Il distacco delle scelte politiche dalla volontà popolare e, 
quindi, la distanza tra ciò che la gente necessità, soprattutto 
in questo momento di grave crisi economica, e ciò che le 
istituzioni, statali e comunitarie, propugnano e perseguono, è 
risolvibile solo perseguendo l‟ideale democratico, di cui la 
trasparenza e la partecipazione sono caratteri 
incontrovertibili. Sia l‟una che l‟altra sono perseguibili 
innanzitutto per mezzo della comunicazione.  
Ho quindi effettuato una ricostruzione dottrinaria,
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sociologica e giuridica, di ciò che si intende con 
„comunicazione pubblica‟, evidenziando come questa scienza 
si presti perfettamente a declinarsi secondo l‟ideale 
democratico, ma anche, se usata in modo perverso, di 
diventare uno specchietto per allodole, promettendo 
partecipazione e dialogo ma garantendo soltanto una 
funzione propagandistica.  
Ho tralasciato il ruolo, pur importante, della comunicazione 
politica e di quella sociale, per focalizzare l‟analisi sulla 
comunicazione istituzionale, quale strumento per permettere 
il dialogo tra cittadini ed istituzioni, ed assicurare la 
trasparenza delle decisioni e delle politiche.  
Ho quindi analizzato i riferimenti costituzionali al principio 
di trasparenza e al diritto all‟informazione, nella Costituzione  
italiana e nei trattati europei, alla ricerca del fondamento 
costituzionale della comunicazione pubblica. 
Ho poi soffermato la mia analisi sulla comunicazione 
istituzionale delle due istituzioni preposte all‟ambito del 
lavoro e delle politiche sociali: il Ministero del lavoro e delle 
politiche sociali, per l‟Italia, e la Direzione generale 
occupazione, affari sociali e inclusione della Commissione 
europea, valutandone l‟efficacia. Infine, ho analizzato due 
campagne di comunicazione dei due enti in questione, 
relativamente al tema della sicurezza sul lavoro (capitolo 4). 
 Questo mio lavoro compie questa ampia riflessione 
facendo riferimento in primis al metodo giuridico, 
soprattutto attraverso l‟analisi e la comparazione 
costituzionale, ma prendendo spunto anche da fonti
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normative, dalla giurisprudenza costituzionale e da analisi 
dottrinarie. In alcune parti, al metodo giuridico ho integrato 
quello sociologico e delle scienze comunicative, soprattutto in 
riferimento all‟analisi dei sistemi di welfare e all‟analisi 
finale sulla comunicazione pubblica.
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Capitolo Primo 
 
 
L‟Europa sociale: il lavoro e i diritti sociali nelle 
tradizioni costituzionali dei paesi europei 
 
 
“Ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né 
la separazione dei poteri determinata, non ha Costituzione” 
Articolo 16 della Dichiarazione dei diritti dell‟uomo e del cittadino, 
1789 
 
 
 
1. Diritti sociali, figli del costituzionalismo europeo 
 
 
 
La storia costituzionale europea si intreccia 
indissolubilmente con i principi di eguaglianza e solidarietà, 
con l‟affermazione dello Stato di diritto e del principio 
democratico. In questo processo evolutivo, spesso tortuoso, 
del costituzionalismo europeo, il lavoro e gli altri diritti 
sociali
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 occupano sicuramente un posto di rilievo: non solo 
                                        
4 I diritti sociali comprendono tutte quelle norme attraverso cui lo Stato 
interviene per riequilibrare e moderare le disparità sociali, attraverso cui i 
cittadini partecipano ai benefici della vita associata godendo dei diritti a 
determinate prestazioni, dirette o indirette da parte dei poteri pubblici (Cfr. 
MAZZIOTTI M., voce Diritti Sociali, in Enc. dir., vol. XII, Milano, 1964, p. 
802).
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perché, come scrive un‟eminente costituzionalista italiano, il 
lavoro è “la condizione umana della contemporaneità, più 
estesa, più comune, e più significativa di valori concreti, 
materiali e immateriali, economici, sociali”
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 ma anche, e 
soprattutto, perché dire “lavoro” significa evidenziare lo 
sforzo edificante di una collettività, che nello Stato 
costituzionale, retto dalla sovranità popolare, trova il suo fine 
e il suo compimento.  
Diverse sono le ragioni poste a fondamento dell‟affermazione 
costituzionale dei diritti sociali in Europa: ragioni storico-
sociali, economiche, politico-ideologico e giuridico-
costituzionali
6
. Con l‟affermazione della società di massa e 
della „questione sociale‟ legata al progresso economico-
industriale, i problemi collettivi entrano a pieno titolo nelle 
agende pubbliche. Anche l‟influenza del pensiero socialista, 
che si pone come obiettivo ineludibile l‟eliminazione degli 
stati di bisogno degli individui, influenza il dibattito politico e 
sottolinea la necessità di un intervento regolatore dello Stato. 
Può essere citata inoltre, in questo elenco, anche 
l‟importanza assunta dalla dottrina sociale della Chiesa e del 
suo ruolo socio-assistenziale, che operando laddove lo Stato 
era ancora assente, ha messo in luce la necessità di un 
intervento sociale delle Istituzioni. Ma è lo Stato 
costituzionale del Novecento europeo che attua la più grande 
                                        
5 FERRARA G., I diritti del lavoro e la costituzione economica italiana ed in 
Europa, in Costituzionalismo.it, 26/11/2005, p. 1 
6 Cfr. PATRONO M., Studiando i diritti. Il costituzionalismo sul palcoscenico 
del mondo, dalla Magna Charta ai confini del (nostro) tempo, Giappichelli, 
Torino, 2009, p. 75
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trasformazione. Esso sancisce finalmente l‟emersione del 
principio sociale e di solidarietà, che pervadendo l‟intero 
ordinamento costituzionale, danno effettiva attuazione al 
principio democratico e a quello di eguaglianza. 
Negli Stati costituzionali, il lavoro, i lavoratori e le lavoratrici, 
vengono elevati a principi cardine della convivenza statale, e 
con essi i loro sforzi, il loro impegno, la loro soddisfazione, 
ma anche l‟ansia della disoccupazione, l‟umiliazione del 
precariato, l‟ingiustizia dello sfruttamento. Riconoscendo le 
disuguaglianze prodotte da un sistema economico egoistico e 
senza freni, gli ordinamenti europei del Novecento cambiano 
rotta rispetto al passato e si indirizzano verso una maggiore 
tutela del lavoratore. Tentano così di riscattare il prodotto del 
suo lavoro, riscattarlo dalla forma di merce tesa al profitto, in 
quanto prodotto umano e quindi intriso di dignità sociale.  
Dal principio lavorista delle costituzioni europee 
discendono quindi i corollari „oggettivi‟ della solidarietà e 
dell‟eguaglianza e i corollari „soggettivi‟ dei diritti sociali. 
Quest‟ultimi si legano ai principi cardine dello Stato 
costituzionale e ne rappresentano gli strumenti attuativi, la 
via per inverarlo, infrangendo la minimalità dello Stato 
ottocentesco e la tradizione delle „Costituzioni brevi‟, 
finalizzate a garantire le sfere di autonomia del singolo e a 
risolvere la sua eguaglianza nella mera soggezione alla legge. 
I nuovi diritti mirano invece ad assicurare gli stessi mezzi di 
sopravvivenza, le stesse condizioni di partenza ed 
opportunità, “sì da colmare quelle sperequazioni materiali 
indotte dai rapporti di produzione che, mortificando la
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libertà e annullando nei fatti l‟eguaglianza, determinano, alla 
fine, la crisi dello Stato liberale e l‟evanescenza della sua 
democrazia”
7
.  
Con il passaggio dallo Stato liberale ottocentesco allo Stato di 
diritto costituzionale delle democrazie pluralistiche, muta 
innanzitutto la concezione di libertà, non più intesa come 
libertà astratta e naturale, ma come libertà “limitata”, 
collocata all‟interno di un ordinamento rigido di valori 
superiori: la Costituzione. In essa “il principio liberale si 
afferma come fondamento dei diritti di libertà 
costituzionalmente riconosciuti ad ogni individuo, al fine di 
assicurare il libero svolgimento della propria personalità 
indipendentemente da indebiti condizionamenti o da 
illegittime pressioni esterne”
8
.  
Lo stato sociale di diritto che emerge da questa evoluzione 
costituzionale, nasce quindi dal tentativo di conciliare il 
principio liberale con le esigenze collettive maturate nel corso 
del Novecento in tutta Europa. Mentre prima, lo Stato 
liberale di diritto si basava sul riconoscimento del valore 
autonomo dell‟individuo ed era diretto a limitare l‟azione 
dello Stato, in base alla distinzione tra sfera pubblica e sfera 
privata; lo stato sociale di diritto odierno persegue, invece,  la 
tutela degli interessi individuali e collettivi delle parti deboli 
della società e mira a realizzare l‟eguaglianza e la libertà 
come patrimonio di ciascuno e di tutti, inserendo tra i diritti 
fondamentali sia i diritti di libertà sia i diritti sociali. 
                                        
7 GAMBINO S., Stato e diritti sociali fra Costituzioni nazionali e Unione 
europea, Liguori, Napoli, 2009, p. 5 
8 PATRONO M., op. cit., p. 77