8
Successivamente, è da ritenere di notevole impatto per la P.A., laL.241/1990:
Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi.
Sinteticamente tale legge:
a) Estende a tutte le P.A. il principio dell’economicità, dell’efficacia e
della pubblicità (nuova interpretazione art. 97 Costituzione);
b) Inizia la riforma del procedimento amministrativo (dalla logica per
competenza alla logica per processi).
1.2 LA GRANDE DELEGA
Si ritiene che, attraverso la c.d. “Legge delle quattro piaghe” (L.421/1992:
Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione in materia di sanità,
pubblico impiego, previdenza e finanza territoriale) ha inizio, nel concreto, il
processo di aziendalizzazione della P.A.
Si analizza, quindi, brevemente, le seguenti deleghe:
SANITA’ : D. Lvo 502/1992
PUBBLICO IMPIEGO : D. Lvo 29/1993
FINANZA TERRITORIALE : D. Lvo 77/1995
1.3 LA LEGGE “CASSESE” E L’IMPATTO SUI SISTEMI
GESTIONALI DELLA RIFORMA DEL PUBBLICO
IMPIEGO
4
Con il D. Lvo. 29/1993: Riforma del pubblico impiego si estende a tutte le
amministrazioni principi già presenti nella L.142/1990 quali:
- Il principio della distinzione fra organi di indirizzo politico e organi di
gestione;
- Il controllo interno di gestione e l’analisi dei costi e dei rendimenti;
- La responsabilità di risultato dei dirigenti.
4
Si veda in proposito Dott. Francesco Melendez “La filosofia del D.lgs.29/1993 e del D.Lgs.165/2001 in
rapporto alla dirigenza pubblica”Assemblea CODAU, 14/10/2005.
9
Essa inoltre equipara il pubblico impiego a quello privato.
La portata innovativa di questo provvedimento produrrà effetti a catena sui
sistemi amministrativi e contabili di tutte le altre Amministrazioni Pubbliche
ed, in particolare:
1. Sanità: D. Lgs. 502/1992;
2. Contabilità di stato: D.Lgs. 29/1993;
3. Riforma enti locali: D.Lgs. 267/00
1.3.1. LA SANITA’
L.502/1992: Riordino della disciplina in materia sanitaria
Questo Decreto Legislativo rinvia a:
- Legislazione regionale
- Altre marginali norme nazionali
L.229/1999: Norme per la razionalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale
L’art.5 del D. Lvo 502/1992 e successive modifiche lascia alle regioni il
potere di disciplinare in materia di
5
:
- Sistemi di budget e previsione;
- Sistemi di contabilità analitica;
- Sistemi di contabilità generale.
Si elimina, finalmente, l’anarchia contabile venutasi a creare negli anni
precedenti, ove le quasi 240 aziende sanitarie e ospedaliere si dividevano tra
ventuno norme di contabilità differenti (19 regioni e 2 province autonome).
5
L’art. 5 comma 6 e 7 del D.Lgs. 502/1992, così come modificato dal D.Lgs. 229/1999 così recita: “Per
conferire struttura uniforme alle voci dei bilanci pluriennali e annuali e dei conti consuntivi annuali,
nonché omogeneità ai valori inseriti in tali voci e per consentire all’Agenzia per i servizi sanitari regionali
rilevazioni comparative dei costi, dei rendimenti e dei risultati, è predisposto apposito schema, con
decreto interministeriale emanato di concerto fra i Ministri del tesoro e della sanità, previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome. Le unità sanitarie
locali e le aziende ospedaliere sono tenute agli adempimenti di cui all’articolo 30 della legge 5 agosto 1978,
n. 468 e all’articolo 64 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. La disciplina contabile di cui al
presente articolo decorre dal 1° gennaio 1995 e la contabilità finanziaria è soppressa.”
10
1.3.2. LA RIFORMA DELLA CONTABILITA’ DI STATO
A seguito delle novità introdotte con il D. Lvo 29/1993 e con la “Bassanini
I” si impone la necessità di riformare la contabilità di stato. Così viene
emanata la L. 94/1997 – Modifiche alle norme di contabilità generale dello
Stato in materia di bilancio.
Questa norma prevede tre deleghe:
- D. Lvo 279/1997 che introduce la contabilità analitica nello Stato e
cambia la struttura del bilancio;
- La predisposizione di un Testo Unico di Contabilità di Stato (TUCS),
previsto all’Art.6, comma 1;
6
- La predisposizione di un Testo Unico della Tesoreria Unica (TUTU),
previsto all’Art.6, comma 4.
7
1.3.3. LE “BASSANINI” E L’EVOLUZIONE DELL’
ORDINAMENTO FINANZIARIO E CONTABILE NEGLI
ENTI LOCALI
La portata innovativa delle “Bassanini” ha inciso fortemente sulla disciplina
del pubblico impiego sia direttamente che mediante il D.Lgs. 80/1998 di
riordino, nonché mediante gli effetti derivati dalla riforma dei controlli
interni nelle pubbliche amministrazioni.
L’insieme delle norme è poi stata raccolta con il D.Lgs. 165/2001 nel Testo
Unico Pubblico Impiego (TUPI).
6
L’art. 6 comma 1 L. 94/1997 recita “Entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di
cui all'articolo 5, con regolamento governativo, emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, si provvede a modificare ed integrare il regolamento di
contabilità generale dello Stato, in conformità ai princìpi generali previsti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e
successive modificazioni ed integrazioni, dal regolamento approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 20 aprile 1994, n. 367, e dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni, nonchè sulla base dei criteri e princìpi direttivi di cui all'articolo 5 della presente legge.”
7
L’art. 6 comma 1 L. 94/1997 recita “4. Il Governo è delegato ad emanare, entro un anno dalla data di
entrata in vigore del regolamento governativo di cui al comma 1, un testo unico che raccolga, coordini e
raccordi tutte le disposizioni legislative e regolamentari che disciplinano la formazione e la gestione del
bilancio dello Stato. Entro la medesima data il Governo è altresì delegato ad emanare un testo unico che
raccolga, coordini e raccordi tutte le disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia di
Tesoreria.”
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Le “Bassanini” sono tre leggi che, nella logica della riforma del
procedimento amministrativo, generano:
- Modifiche varie a diverse norme;
- Norme specifiche negli enti locali
- Una serie molto ampia di deleghe
Il processo di semplificazione della documentazione amministrativa condurrà
alla predisposizione del Testo unico sulla Documentazione Amministrativa
(TUDA) emanato con D.P.R. 445/2000.
Per molti anni le norme fondamentali degli Enti Locali sono state
8
:
- L. 142/1990 – Ordinamento delle autonomie locali
- D. Lvo 77/1995 – Ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali.
Il D.Lgs. 77 del 1995, disciplinando il nuovo ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali, aveva creato un quadro organico di principi
contabili dando un definitivo colpo di spugna alla pletora di norme che in
modo poco omogeneo e disorganico si sono accavallate in circa 80 anni.
La stessa struttura della legge (articolata in 9 capi, 124 articoli e circa 900
commi) andava al di là di una semplice definizione di principi così come la
legge delega aveva sostenuto.
Gli elementi più innovativi del decreto legislativo possono essere così
sintetizzati:
• una nuova articolazione del bilancio di previsione, più snello e più
leggibile, con cui il Consiglio fissa gli orientamenti e i programmi;
• l’introduzione del piano esecutivo di gestione (PEG), con cui la giunta
(per il tramite di dirigenti e funzionari) specifica le singole iniziative;
• l’introduzione del controllo di gestione, con cui si verifica lo stato di
attuazione degli obiettivi programmati;
8
Si veda AA.VV. “Il Testo unico degli Enti Locali” Sistemi Editoriali, Napoli, 2003, pag. 249 e seguenti.
12
• più in generale, l’introduzione di un sistema di contabilità più vicino
alle logiche aziendalistiche.
Con il D.Lgs. 336/1996 il legislatore aveva portato a compimento la riforma
dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, rendendolo più
omogeneo.
Il D.Lgs. 336/1996, infatti, aveva introdotto alcune variazioni al D.Lgs.
77/1995, qui di seguito sinteticamente indicate:
• nei piccoli Comuni, separazione tra controllo e gestione, tra ruolo
della politica e compiti della gestione, puntualizzando aspetti che
precedentemente avevano consentito interpretazioni tese al ripristino
delle vecchie pratiche deresponsabilizzanti;
• previsione dell’obbligatorietà del piano esecutivo di gestione anche per
gli enti che abbiano almeno 15000 abitanti;
• modifiche in tema di bilancio, gestione del bilancio e rendiconto
(estesa applicazione dei principi dell’esercizio provvisorio,
ammortamento dei beni, ulteriori allegati al bilancio di previsione,
nuove norme sull’impegno di spesa, utilizzo dell’avanzo di
amministrazione, obbligatorietà della delibera sullo stato di attuazione
dei programmi etc.)
• nuove norme in materia di gestione dell’ente (investimenti, tesoreria);
• accelerazione della procedura di risanamento;
• altre modifiche relative alle norme sui revisori.
L’art. 9, comma 1 della L. 127/97
9
aveva infine previsto che il Governo
emanasse norme integrative del D.Lgs. 77/1995 per quanto riguardava
9
L’art. 9 comma 1 L. 127/97 recita “Entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, il Governo è delegato ad emanare norme legislative dirette ad integrare le disposizioni di cui al
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, e successive modificazioni, relative alle conseguenze della
dichiarazione di dissesto finanziario di cui all'articolo 79 del medesimo decreto e dirette a rafforzare gli
strumenti di verifica per garantire il rispetto dell'equilibrio finanziario degli enti locali e la corretta gestione
delle risorse finanziarie, strumentali e umane, prevedendo: a) sistemi di verifica dell'attendibilità delle
previsioni di bilancio da parte dei collegi dei revisori; b) le sanzioni per gli amministratori, esclusa ogni
limitazione ai diritti di elettorato attivo e passivo, quando il dissesto finanziario sia diretta conseguenza di
azioni od omissioni dolose o colpose accertate secondo giusto procedimento; c) procedure semplificate e
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l’istituto del dissesto finanziario e norme per rafforzare gli strumenti di
verifica dell’equilibrio finanziario dell’ente locale. A tale delega il governo
diede puntualmente attuazione con il D.Lgs. 342/1997 che, tra l’altro, aveva:
• accelerato l’accertamento e la liquidazione dei debiti;
• previsto sanzioni per gli amministratori responsabili del dissesto
finanziario degli enti locali;
• rafforzare, più in generale, le regole che tendono ad evitare il dissesto.
Infine, attuando la delega contenuta nell’art. 2, comma 22 della Bassanini-ter
(L. 191/98), il decreto legislativo 23 ottobre 1998 nr. 410 aveva:
• modificato le procedure semplificative di dissesto;
• trasferito la disciplina del servizio finanziario dal regolamento di
contabilità a quello sull’ordinamento degli uffici;
• sancito l’impossibilità di affidare atti di gestione a componenti della
Giunta, anche nei Comuni più piccoli.
I numerosi interventi legislativi avevano minato l’unitarietà del decreto; a ciò
si aggiunga che gli operatori erano costretti ad una defatigante operazione di
raffronto fra più testi normativi.
L’art. 31 della Legge 205/1999 ha dunque delegato il Governo a riunire e
coordinare in un Testo unico le disposizioni legislative vigenti in materia di
ordinamento degli enti locali (comprese le norme sul sistema finanziario e
contabile, sui controlli e sull’organizzazione degli uffici e del personale).
Alla delega il Governo ha dato attuazione con D.Lgs. 267/2000, emanando il
Testo Unico Enti Locali (TUEL), in cui sono confluiti tra gli altri:
• L.142/90;
• D.Lgs. 77/95 e successive modifiche;
• L. 127/97 (cd. Bassanini bis).
celeri per la rilevazione e il pagamento dei debiti conseguenti al dissesto finanziario; d) disposizioni per
garantire il rispetto dell'obbligo di idonea copertura finanziaria nelle deliberazioni dei provvedimenti degli
enti locali e per contenere il fenomeno dei debiti fuori bilancio.”
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