I modelli occupazionali europei: la convergenza verso la flexicurity

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INTRODUZIONE 
Nel presente lavoro è stato analizzato il mercato del lavoro europeo 
con riferimento alle performance occupazionali e agli indicatori della 
flexicurity nei vari paesi. L’analisi è stata effettuata con l’obiettivo di 
verificare l’esistenza di un processo di convergenza nei tassi di 
occupazione e nei modelli occupazionali europei, in seguito alle 
riforme che hanno interessato i mercati del lavoro negli anni novanta e 
all’enfasi posta sull’armonizzazione delle politiche occupazionali a 
livello comunitario. Nel 1997, infatti, è stato stipulato il Trattato di 
Amsterdam, con il quale è stata conferita alla politica occupazionale 
una dimensione comunitaria, attraverso l’introduzione di un intero 
capitolo sull’occupazione (titolo VIII) nel Trattato dell’Unione 
Europea (art. 125 TUE). Con il Trattato di Amsterdam, la Comunità 
Europea è risultata formalmente legittimata ad influenzare ed 
intervenire sulle politiche dell’occupazione e del mercato del lavoro, 
che, fino ad allora, erano di competenza esclusiva degli Stati Membri. 
Il raggiungimento di un elevato livello occupazionale è diventato 
quindi un obiettivo comune e ha assunto un’importanza pari agli 
obiettivi macroeconomici di crescita e stabilità. Con il Consiglio di 
Lisbona del 2000 è stata inoltre avviata la Strategia Europea per 
l’Occupazione (SEO) e sono stati individuati gli obiettivi strategici 
che ogni Paese dovrebbe raggiungere attraverso riforme istituzionali e 
strutturali del proprio mercato del lavoro (Gruppo Kok, 2004). 
L’esigenza di armonizzazione dei mercati del lavoro è stata sentita in 
seguito alle deludenti performance economiche europee degli anni 
ottanta e novanta, durante i quali l’Europa ha visto aumentare 
stabilmente i propri tassi di disoccupazione rispetto agli USA e 
rispetto al passato. In questi anni è andata inoltre aumentando la 
disoccupazione strutturale non influenzata dal ciclo economico e tale 
fenomeno, che ha preso il nome di eurosclerosi, ha portato al 
raggiungimento di equilibri di livelli di disoccupazione di carattere 
permanente più elevati che in passato (Caroleo, 2000). Le cause 
dell’eurosclerosi sono state individuate nelle rigidità istituzionali e 
salariali dei mercati del lavoro e nella grande variabilità, all’interno 
II 
 
dell’Unione Europea, degli assetti istituzionali e delle strategie di 
policy adottate da ciascun paese (Blanchard, 2000).  
Per spiegare l’aumento della disoccupazione europea alcuni 
economisti hanno avanzato una linea interpretativa alternativa a quella 
dell’eurosclerosi e nota come isteresi (dipendenza di una variabile 
dalla sua storia passata). Tale teoria è stata sviluppata in seguito agli 
shock petroliferi e del mercato del lavoro degli anni settanta, il cui 
risultato è stata la stagflazione, cioè un aumento della disoccupazione 
accompagnato da un aumento dell’inflazione (Blanchard e Summers, 
1986; Blanchard e Wolfers, 2000). 
In un simile contesto è risultato quindi chiaro che la crescita 
economica da sola non bastava  per risolvere i problemi strutturali che 
gravavano sul mercato del lavoro europeo e che bisognava scegliere 
un nuovo assetto istituzionale in grado di adattarsi ai cambiamenti in 
atto, nel rispetto delle specificità di ciascun paese (Grahl e Treagueb, 
1997; Caroleo, 2000). 
La SEO è stata articolata in tre fasi (1998-2003, 2003-2007, 2007-
2013) e in ognuna di esse sono state definite linee guida e priorità per 
raggiungere elevati livelli occupazionali e una maggiore qualità dei 
posti di lavoro. Gli obiettivi occupazionali quantitativi da conseguire 
entro il 2010 sono il raggiungimento di un tasso di occupazione totale, 
femminile e dei lavoratori di età compresa tra i 55 e i 64 anni pari 
rispettivamente al 70%, 60% e 50%. Per il raggiungimento di questi 
obiettivi sono state individuate, in ogni fase, le linee guida da seguire 
e le “raccomandazioni” sulla base delle quali ogni Stato dovrebbe 
implementare delle riforme del mercato del lavoro nazionale 
attraverso i “piani nazionali di riforma” (Ciccarone e Marchetti, 
2004). La SEO si ispira alle esperienze di welfare inclusivo dei paesi 
nordici ed in particolare, il modello verso il quale ci si auspica di 
convergere è quello del “triangolo d’oro” danese, caratterizzato da un 
mercato del lavoro flessibile, da un’elevata sicurezza sociale e da 
efficaci politiche attive del lavoro incentrate sulla formazione 
continua. Secondo quanto indicato dalla Commissione Europea, per 
migliorare le performance occupazionali, ogni Paese dovrebbe quindi 
III 
 
elaborare una strategia della flexicurity, individuando combinazioni 
soddisfacenti di flessibilità e sicurezza (Jorgensen e Madsen, 2007). 
La strategia della flexicurity è un concetto ampio e si fonda su quattro 
componenti politiche (COM, 2007):  
 accordi contrattuali flessibili; 
 moderni sistemi di protezione sociale; 
 politiche attive del lavoro; 
 lifelong learning. 
Le riforme volte ad influenzare tutti questi ambiti dovrebbero 
consentire una convergenza dei modelli occupazionali europei verso la 
flexicurity e, di conseguenza, permettere di raggiungere dei livelli più 
elevati di occupazione (Fontanesi e Capitini, 2008). 
Il presente lavoro si articola in quattro capitoli. 
Nel primo capitolo è stata esposta l’evoluzione del dibattito 
riguardante l’armonizzazione dei mercati del lavoro europei, le tappe 
che hanno portato alla definizione della SEO e il contesto economico 
in cui la stessa nasce. Sono state inoltre analizzate singolarmente le tre 
fasi suddette della SEO per verificare l’esistenza di eventuali 
miglioramenti e per vedere i diversi approcci adottati in ogni fase, che 
hanno poi portato alla definizione di una strategia della flexicurity. 
Nel secondo capitolo è stato analizzato il mercato del lavoro dell’UE-
15 con riferimento agli indicatori di flexicurity con l’obiettivo di 
verificare se ci sono stati dei cambiamenti nei vari paesi in seguito al 
lancio della SEO. Gli indicatori di flexicurity osservati sono quelli 
indicati dalla Commissione Europea nel 2007 e riguardanti le quattro 
componenti politiche suddette sulle quali la stessa si fonda. Con 
riferimento agli indicatori della flessibilità sono stati analizzate le 
forme contrattuali non-standard (contratti part-time e a tempo 
determinato) e il valore dell’indice di Employment Protection 
Legislation (EPL) considerato una buona approssimazione del livello 
di rigidità del mercato del lavoro (OECD, 2004). Con riferimento agli 
indicatori della sicurezza sociale è stato analizzato il tasso di rischio di 
povertà prima e dopo i trasferimenti sociali, i quali avvengono, in 
larga parta, sotto forma di ammortizzatori sociali; è stata quindi 
IV 
 
osservata la spesa sociale per la disoccupazione e il suo legame con il 
mercato del lavoro (Esping-Andersen, 2002; Pizzuti, 2009). Con 
riferimento alle politiche del lavoro è stata osservata l’entità delle 
misure attive e passive in ogni paese e le loro relazioni con le 
performance occupazionali (Samek-Lodovici, 2001; Sestito, 2001). 
Con riferimento all’apprendimento sono state infine analizzate le 
caratteristiche riguardanti i sistemi di istruzione e formazione continua 
e, nello specifico, la percentuale di diplomati e laureati e quella di 
popolazione tra i 25 e i 64 anni che partecipa a programmi di 
formazione lungo tutto l’arco della vita; è stato inoltre osservato il 
legame tra le variabili relative al capitale umano e le performance 
occupazionali. I modelli teorici cui si è fatto riferimento sono la teoria 
del capitale umano (Mincer, 1958; Shultz, 1961; Becker, 1964) e le 
teorie di crescita endogena (Arrow, 1962; Lucas, 1988).  
Nel terzo capitolo sono state effettuate le analisi di convergenza dei 
tassi di occupazione e dei modelli occupazionali comunitari verso la 
flexicurity, nell’intervallo temporale che va dal 1997 (anno di entrata 
in vigore del Trattato di Amsterdam per il mercato del lavoro) e il 
2008. Per valutare la convergenza dei tassi di occupazione sono state 
utilizzate la beta e la sigma convergenza. La sigma-convergenza 
permette di osservare se la varianza di un certo indicatore (tassi di 
occupazione nel nostro caso) si riduce nel lasso di tempo considerato; 
la beta-convergenza permette invece di verificare se i paesi che 
presentano un livello iniziale meno elevato dei tassi di occupazione 
fanno registrare un tasso di crescita maggiore per tali tassi, rispetto ai 
paesi che godono di condizioni di partenza migliori (Lichtenberg, 
1994). 
Per spiegare le ragioni che hanno innescato il processo di convergenza 
dei tassi di occupazione sono stati analizzati i cambiamenti nei 
modelli occupazionali europei tra il 1997 e il 2008, con riferimento a 
tutti gli indicatori della flexicurity osservati nel capitolo secondo, che 
hanno un forte correlazione con i tassi di occupazione. Tale analisi è 
stata effettuata attraverso l’analisi in componenti principali (ACP) e 
l’analisi dei cluster (Duntenam, 1989; Coppi, 1998; Bolasco, 1999). 
V 
 
L’ACP ha permesso di studiare contemporaneamente tutte le variabili 
relative alla flexicurity e verificare la posizione di ciascun paese 
rispetto ad esse; l’analisi dei cluster ha permesso di raggruppare i 
paesi in gruppi il più possibile omogenei. Queste due analisi hanno 
permesso di verificare quali cambiamenti hanno interessato il mercato 
del lavoro nell’intervallo temporale considerato e, di conseguenza, di 
capire le motivazioni di determinati andamenti dei tassi di 
occupazione. 
Nel quarto capitolo sono stati infine valutati i risultati dell’analisi 
effettuata nei capitoli precedenti e si è cercato di comprendere le 
principali riforme che hanno interessato i vari mercati del lavoro e che 
hanno generato un cambiamento nei modelli occupazionali. In questo 
capitolo si è cercato inoltre di mettere in evidenza alcuni limiti della 
SEO e di  proporre eventuali implicazioni di policy e prospettive 
future. 
 
 
1 
 
CAPITOLO PRIMO 
 
IL DIBATTITO SULL’ARMONIZZAZIONE DEI 
MERCATI DEL LAVORO EUROPEI 
 
1.0. Introduzione 
In questo capitolo ci si propone di esporre l’evoluzione del dibattito 
riguardante l’armonizzazione dei mercati del lavoro europei, seguendo 
le tappe e le motivazioni che hanno portato alla realizzazione di una 
politica dell’occupazione a livello comunitario e le varie fasi che 
hanno caratterizzato la Strategia Europea per l’Occupazione.  
Nel primo paragrafo verranno ripercorse tali tappe per poi analizzare, 
nel secondo paragrafo, le deludenti performance del mercato del 
lavoro europeo negli anni Novanta, con l’obiettivo di individuarne le 
principali cause. E’ infatti nell’intento di rimuoverne le stesse che si è 
avvertito, sul fronte del dibattito teorico e politico, l’esigenza di 
riformare alcuni aspetti del mercato del lavoro a livello comunitario.  
Nei paragrafi successivi verranno esposti le linee guida e gli obiettivi 
che sono stati proposti nelle tre fasi della Strategia Europea per 
l’Occupazione: 1998-2003, 2003-2007, 2007-2013. Per ogni fase 
verranno rilevati gli eventuali miglioramenti in termini di osservanza 
delle priorità e di avvicinamento agli obiettivi strategici fissati. 
 
1.1. Verso la definizione di una Strategia Europea per 
l’Occupazione  
Il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Europea, non 
prendeva esplicitamente in considerazione le politiche 
dell’occupazione, se non in pochi riferimenti testuali (come nell’ex 
articolo 123 -ora 146- relativo al Fondo Sociale Europeo, dove si 
prevedeva genericamente la necessità di promuovere, all’interno della 
Comunità, le possibilità di occupazione, oltre che la mobilità 
geografica e professionale dei lavoratori). 
2 
 
Il trattato di Maastricht del 1992 ha permesso di fare un passo in 
avanti per quanto riguarda  le politiche per il mercato del lavoro, 
infatti, nell’articolo 2 dei Trattati dell’Unione Europea, ha più 
chiaramente incluso tra gli obiettivi dell’Unione la promozione di un 
“elevato livello di occupazione”.  
Nel 1993 la Commissione ha avviato un’ampia consultazione sul 
futuro della politica sociale europea. Il libro bianco della 
Commissione Crescita, Competitività e Occupazione ha suscitato un 
intenso dibattito sul modo in cui l’Unione Europea avrebbe potuto 
assicurare posti di lavoro sostenibili e migliori opportunità per le 
persone svantaggiate in cerca di lavoro.  
Prima del 1997, a livello europeo i tentativi di armonizzazione degli 
interventi sul mercato del lavoro sono stati tuttavia generalmente 
fallimentari. Sia la definizione di livelli minimi di diritti sociali (Carta 
Sociale Europea nel 1989), che la promozione di un “dialogo sociale 
europeo” sono stati inefficaci e caratterizzati da frequenti interruzioni. 
Una Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) vera e propria è stata 
prevista dal Trattato di Amsterdam, concordato nel 1997 ed entrato in 
vigore nel 1999. Ad Amsterdam, i capi di Stato o di governo hanno 
aggiunto al Trattato dell’Unione Europea un intero capitolo 
sull’occupazione (titolo VIII), conferendo così alla politica 
occupazionale una dimensione comunitaria. Gli Stati membri e la 
Comunità (l’UE) (…) si adoperano per sviluppare una strategia 
coordinata a favore dell’occupazione e, in particolare, a favore della 
promozione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile e 
di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici 
(…) (art. 125 TUE). I principali obiettivi della SEO riguardano quindi 
la promozione di una società inclusiva e la partecipazione dei singoli 
cittadini ai mutamenti del mondo del lavoro in un’epoca di 
globalizzazione e di rapido cambiamento tecnologico e il suo compito 
è quello di sostenere gli Stati Membri e le parti sociali nello sforzo 
dell’ammodernamento  (COM, 2003).  
La Comunità risulta, dopo il Trattato di Amsterdam, formalmente 
legittimata a dispiegare la propria influenza con riguardo all’area delle 
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politiche dell’occupazione  e del mercato del lavoro, sino ad allora di 
competenza esclusiva dei singoli Stati membri (Roccella, Treu, 2007). 
La competenza in materia occupazionale diventa competenza “di 
coordinamento” (come quella in materia di politica economica), da 
esercitarsi secondo i principi di sussidiarietà e di proporzionalità (art. 
5 TCE). 
Con il Trattato di Amsterdam il raggiungimento di un elevato livello 
occupazionale diviene un obiettivo comune agli Stati Membri e 
assume un’importanza pari agli obiettivi macroeconomici di crescita e 
stabilità. Gli Stati Membri, in particolare, si impegnano a coordinare 
le rispettive politiche dell’occupazione, considerando anche l’impatto 
occupazionale di tutte le politiche comunitarie (principio di 
mainstreaming), come previsto dall’articolo 127 del TUE. L’articolo 
128 prevede la creazione di un framework, che ha l’obiettivo di 
valutare e indirizzare le politiche dei diversi Stati Membri. In 
particolare, il Consiglio e la Commissione esaminano annualmente nel 
Joint Employment Report le politiche occupazionali dei diversi Paesi. 
Il Consiglio adotta inoltre, su proposta della Commissione, delle linee 
guida per l’occupazione (Employment Guidelines) sulla cui base ogni 
Stato Membro deve realizzare un Piano Nazionale per l’Occupazione 
(NAP). Infine, il Consiglio può adottare, sempre su proposta della 
Commissione, Recommendations, specifiche o generali, agli Stati 
Membri (figura 1.1).  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
Figura 1.1. Il ciclo della Strategia Europea per l’Occupazione (come 
riformato nel 2005) 
 
 
L’articolo 129 prevede la possibilità di effettuare delle analisi 
comparative dei modelli e delle soluzioni praticati nei singoli Stati 
(social benchmarking) e di trasferire le migliori prassi (best practices)  
da un Paese all’altro. L’articolo 130 prevede infine la creazione di un 
Comitato per l’Occupazione incaricato di:  
 seguire la situazione dell'occupazione e le politiche in materia 
di occupazione negli Stati membri e nella Comunità; 
 (…) formulare pareri su richiesta del Consiglio o della 
Commissione o di propria iniziativa, e contribuire alla 
preparazione dei lavori del Consiglio di cui all'articolo 128. 
 
1.2. Il contesto economico-occupazionale in cui nasce la 
SEO 
Fino al 1970 il tasso di disoccupazione era molto più basso in Europa 
che negli Stati Uniti. Il grafico 1.1, che mostra i tassi medi di 
disoccupazione nell’Unione Europea e negli Stati Uniti a partire dal 
1970, ci suggerisce che la disoccupazione europea ha iniziato ad 
aumentare stabilmente negli anni Settanta. Nel 1979 i tassi di 
disoccupazione europeo e statunitense erano simili, intorno al 6%. 
Negli anni Ottanta c’è stato un ulteriore aumento della disoccupazione 
in entrambi i casi. Dal 1982, però, mentre il tasso statunitense ha 
5 
 
iniziato a diminuire regolarmente, il tasso europeo è rimasto molto 
alto. La disoccupazione europea è diminuita un poco alla fine degli 
anni Ottanta, ma tale risultato è stato vanificato dalla recessione dei 
primi anni Novanta. Fra il 1991 e il 1996 l’economia europea registra 
infatti i risultati peggiori dal dopoguerra per quel che concerne 
sviluppo e occupazione e, nel 1994, il tasso di disoccupazione assume 
il valore più alto dalla Grande Depressione (9,78% contro 6,1% degli 
USA).  
L’andamento del tasso di occupazione è piuttosto simile in Europa e 
negli Stati Uniti, nonostante il tasso europeo si assesti sempre su 
valori inferiori rispetto a quello statunitense. Negli anni Novanta, 
anche il tasso di occupazione crolla dal 63,13% del 1990 al 61,67% 
del 1996 e si registra il risultato più basso nel 1993 con un tasso di 
occupazione del 60,66%. Nello stesso periodo il tasso corrispondente 
negli USA passa dal 72,2% del 1990 al 72,9% del 1996 (grafico 1.2).  
 
Grafico 1.1. Tasso di disoccupazione nell’UE-151 e negli USA. Anni 
1970-2007. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Elaborazione su dati OECD - Factbook 2009. 
 
                                            
1
 L’Unione Europea si è estesa nel corso del tempo, dai sei Paesi originari del 1957 
ai 15 Paesi del 1998, fino ai 27 Paesi del 2007. Il gruppo dei 15 Paesi è composto 
da: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, 
Lussemburgo, Olanda, Portogallo, Spagna, Svezia, Regno Unito. 
6 
 
Grafico 1.2. Tasso di occupazione nell’UE-152 e negli USA. Anni 
1970-2007. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Elaborazione su dati OECD - Factbook 2009. 
 
In Europa si registrano inoltre forti disparità tra i tassi di 
disoccupazione dei paesi membri, come si può vedere dalla figura 1.2: 
nel 1996, per esempio, si va da 2,9% e 4,4% in Lussemburgo e in 
Austria a 17,8% e 14,9% in Spagna e in Finlandia.  
 
Figura 1.2. Tassi di disoccupazione nei Paesi dell’EU-15 nel 1996. 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Elaborazione su dati OECD - Factbook 2009. 
 
                                            
2
 Cfr. nota 1 a pagina 5.