I diritti fondamentali del consumatore

  
 5
rappresentanze, al centro di una nuova dinamica civile, 
culturale, 
ed economica. La globalizzazione dei mercati, i processi di 
liberalizzazione, lo sviluppo della società dell’informazione e 
il confronto sempre più serrato tra Europa e Stati Uniti si 
presentano, infatti, come macroquestioni che hanno condotto 
ad un rafforzamento e ad una rivisitazione delle politiche a 
tutela degli interessi dei destinatari di prodotti e servizi, 
anche attraverso nuovi strumenti di normazione e di 
regolazione dei mercati. 
In tale contesto emerge quindi la necessità di predisporre un 
sistema 
legislativo, semplice ma al tempo stesso efficiente, che 
elabori tecniche e strumenti indirizzati alla difesa del 
consumatore in modo che non risulti ostile qualora si presenti 
la necessità di un suo utilizzo.  
Per quel che concerne il diritto comunitario, sebbene il primo 
programma d'azione per una politica dei consumatori sia 
stato varato nel 1975, tale politica è stata dotata di una base 
giuridica specifica solo con l'adozione dell'Atto unico 
europeo nel 1987 .  
Infatti, è soltanto nel corso di quell'anno che la nozione di 
"consumatore" è stata introdotta nel Trattato. La soppressione 
delle frontiere e la realizzazione del mercato unico all'inizio 
degli anni '90, e la fiducia dei consumatori è subito apparsa 
come elemento indispensabile al buon funzionamento del 
mercato.  
  
 6
Tale evoluzione positiva è stata confermata con il Trattato di 
Maastricht che ha dedicato un titolo alla protezione dei 
consumatori: conformemente all'art. 129 A del trattato CE 
tutte le politiche comunitarie devono tener conto delle 
esigenze della protezione dei consumatori . Con il Trattato di 
Amsterdam viene poi introdotta una "clausola orizzontale" 
con la quale per la prima si esprime l'esigenza di considerare 
la tutela dei consumatori in tutte le politiche e le attività della 
Comunità. Tale clausola fa esplicito riferimento agli aspetti 
della promozione dei diritti individuali all'informazione, 
all'istruzione e alla rappresentanza. Gli interessi dei 
consumatori vanno tenuti in debita considerazione anche 
nella definizione e nell'applicazione delle altre politiche 
comunitarie. 
Il ruolo principale dell'UE consiste nel fissare un livello 
minimo di tutela dei consumatori nell'ambito del mercato 
unico. Essa ha emanato direttive nei settori della pubblicità 
ingannevole, del credito al consumo, della sicurezza dei 
prodotti e delle condizioni generali dei contratti stipulati con 
i consumatori.  
L'UE sostiene e completa con delle azioni specifiche la 
politica degli Stati membri in materia di protezione della 
salute e di sicurezza dei consumatori, di difesa dei loro 
interessi economici e di promozione dei diritti individuali 
all'informazione, al risarcimento dei danni subiti, all'accesso 
alla giustizia, alla rappresentanza degli interessi collettivi e 
all'istruzione. 
  
 7
Le direttive emanate dalla UE sono state il vero motore per la 
realizzazione di un diritto dei consumatori negli ordinamenti 
nazionali in cui questa branca non era sviluppata o era 
appena agli inizi. Per il nostro paese è stata determinante 
l’adesione al mercato comune che ha consentito il decollare 
di questa branca del diritto; infatti il diritto comunitario si è 
esteso in modo straordinario, entrando in ambiti prima 
considerati inattingibili, perché riservati al legislatore statale, 
e comunque alle prerogative degli Stati membri. Le direttive 
emanate dalla UE e le loro relative attuazioni hanno creato 
una miriade di leggi disseminate in modo confuso nel nostro 
ordinamento che il legislatore ha voluto riordinare attraverso 
la Legge 29 luglio 2003, n. 229 che ha delegato il governo 
“ad adottare uno o più decreti legislativi, per il riassetto delle 
disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori.”.  
La necessità di riordinare e armonizzare la normativa in tema 
di tutela dei consumatori e degli utenti rappresenta la finalità 
perseguita con l’attività di compilazione concretizzatasi nel 
Codice del Consumo. 
 Con l’entrata in vigore del Codice del Consumo (D. Lgs. 6 
settembre 2005, n. 206) l’ordinamento giuridico italiano 
saluta la realizzazione di un impianto di tutela dei diritti dei 
consumatori organico e strutturato. 
Da queste considerazioni nasce il desiderio di un 
approfondimento dell’evoluzione della tutela del 
consumatore attraverso l’analisi del Codice del Consumo e 
dei diritti fondamentali del consumatore. 
 
  
 8
Questa tesi si compone di cinque capitoli: 
Il primo capitolo riguarda la nascita dell’esigenza di tutela 
del consumatore, attraverso l’analisi del fenomeno del 
“consumerismo”, negli USA, in Europa ed in Italia. 
Il secondo capitolo analizza gli interventi dell’Unione 
Europea e le sue le direttive volte ad armonizzare la tutela 
minima all’interno della comunità. 
Il terzo capitolo tratta dell’attuazione delle direttive 
comunitarie all’interno dell’ordinamento Italiano e il 
successivo riordino con il Codice del consumo.   
Il quarto capitolo propone un’analisi strutturale del Codice 
del consumo e un approfondimento dei caratteri più 
significativi.  
Il quinto capitolo analizza, uno dopo l’altro, i diritti 
fondamentali del consumatori e degli utenti del consumatore, 
così come elencati nell’art. 2 del Codice del consumo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 9
1. LA NASCITA DELL’ESIGENZA DI 
TUTELA DEL CONSUMATORE: IL 
“CONSUMERISMO” 
  
La scoperta del “consumatore” è piuttosto recente; essa è un 
dato tipico della società opulente, e avviene gradualmente in 
tutti i paesi occidentali, mano mano che si raggiungono gli 
stadi del capitalismo avanzato. All’emergere della figura del 
consumatore non fa seguito un’adozione immediata di 
interventi legislativi a sua difesa.  
La considerazione del problema della consumer protection 
si ha, infatti, con molta lentezza da parte dei legislatori, sui 
quali si fa sempre più incalzante la pressione esercitata dalle 
organizzazioni spontanee di consumatori che, prendendo 
coscienza del problema, iniziano campagne stampa per 
segnalare l’esistenza, all’interno del mercato, di un difetto di 
informazione a danno del consumatore, il quale è sottoposto 
ad una pressione sempre più aggressiva da parte delle 
imprese, che con ogni mezzo tentano di influenzare le sue 
scelte allontanandolo dalla razionalità. 
E’ proprio dall’esigenza di tutelare questo soggetto 
economico che nasce il «consumerismo
1
», ossia «la 
tendenza dei consumatori  a organizzarsi in associazioni, 
allo scopo di essere tutelati negli acquisti e di sensibilizzare 
le autorità sui problemi dei consumi»
2
. 
                                                 
1
  ZINGARELLI,  vd consumerismo, in Vocabolario della lingua italiana, 1998, 443. 
2
 G. ALPA, Tutela del consumatore e controlli sull’impresa, , Bologna, 1977, 25 ss. 
 
  
 10
 
 1.1   IL CONSUMERISMO NEGLI USA 
 
Il fenomeno sociale del consumerismo nasce negli Stati 
Uniti d’America agli inizi del XX secolo, ed è il frutto di 
una vasta protesta degli strati più poveri della popolazione, 
contro i continui abusi dei grandi monopolisti ed oligopolisti 
che imponevano alti prezzi e qualità scadente sui generi di 
prima necessità. 
A tal proposito, nel 1890 viene varato lo Sherman Act
3
, il 
cui obiettivo era quello di frenare lo strapotere economico e 
l’espansione dei grandi monopoli, introducendo il principio 
della libera concorrenza
4
.  
L’effettiva difesa del consumatore negli USA trova origine, 
all’inizio del 1900, nella nascita del primo movimento 
ispirato al consumerismo, determinata dalle proteste di 
massa contro l’aumento dei prezzi e gli scandali del settore 
farmaceutico.  
L’attenzione del legislatore a tali proteste portò 
all’approvazione  nel 1906, del Pure Food and Drug Act 
(legge sulla qualità delle sostanze alimentari e 
farmaceutiche) e del Meat Inspection Act (legge 
                                                 
3
 WIKIPEDIA , Enciclopedia on-line: “Lo Sherman Antitrust Act (1890), detto 
anche Sherman Act, è la più antica legge antitrust degli Stati Uniti e rappresenta la 
prima azione del governo degli Stati Uniti per limitare i monopoli e i trusts.Lo 
Sherman Act fu firmato dal Presidente Benjamin Harrison nel 1890 e prende il nome 
dal suo autore, il senatore repubblicano John Sherman dell’Ohio”. 
4
 La disciplina in questione, in realtà, era finalizzata a tutelare il diritto delle piccole 
imprese e solo indirettamente il diritto dei consumatori. La concorrenza tra  i 
produttori, infatti, stimola ciascuno di essi a migliorare continuamente la qualità dei 
suoi prodotti e a ridurre i costi; ciò rende possibile il perseguimento di benefici per i 
destinatari finali della produzione, che si  traducono nella disponibilità di prodotti di 
buona qualità a prezzi più bassi. 
  
 11
sull’ispezione delle carni)
5
, e alla creazione della Federal 
Trade Commission (1914), un’agenzia amministrativa, 
destinata ad operare controlli sulla concorrenza e sulle 
attività produttive. Si trattò di un successo parziale, e il 
malcontento, per gli stessi motivi, tornò ad imporsi negli 
anni della Grande Depressione.  
Questa seconda ondata di protesta, verso il 1930, contro gli 
aumenti indiscriminati dei prezzi e la commercializzazione 
di farmaci nocivi, fu attuata da una popolazione più 
consapevole che riuscì ad ottenere un rafforzamento delle 
precedenti leggi e l’ampliamento dei poteri normativi della 
Federal Trade Commission per combattere le pratiche 
illecite e fraudolente delle imprese
6
.  
Proprio in quegli anni, ebbe origine la prima esperienza 
organizzata riguardante il consumerismo che portò alla 
fondazione della rivista Consumer Research Bulletin, il cui 
scopo era quello di testare i prodotti di largo consumo. A 
questa iniziativa fece seguito la nascita nel 1936 della prima 
associazione dei consumatori, ancora oggi operante in USA 
e Canada: la Consumers Union
7
. 
In seguito, negli anni Sessanta, si ebbe negli USA il 
momento di maggiore sviluppo del sistema protezionistico 
che prende avvio da una diversa interpretazione del concetto 
                                                 
5
 P. KOTLER, Il movimento dei consumatori in USA, in Americana, anno I n. 3, 1973 
luglio/agosto, 3 ss. 
6
 P. KOTLER, , Il movimento dei consumatori in USA, in Americana, anno I n. 3, 
1973 luglio/agosto, 3 ss. 
7
 N.C. SMITH e J.A. QUELCH, Ethics in marketing, Boston, 1992, 25 e 217. 
  
 12
di responsabilità per colpa del produttore
8
: si sviluppa il 
criterio di responsabilità oggettiva, secondo il quale, il 
produttore ha l’onere di dimostrare che i danni provocati 
dall’uso del suo prodotto non dipendono dal suo operato. 
Tutto questo offre finalmente un buon margine di sicurezza 
al consumatore.  
L’insieme di interessi e valori di cui il consumerismo in 
questa sua terza fase si fa portatore è stato codificato nel 
1962 dal Presidente Kennedy
9
 nella sua celebre 
dichiarazione, con la quale sancì in maniera sistematica i 
diritti fondamentali dei consumatori nell’ordinamento 
americano; il c.d. Bill of rights che comprendeva:  
  
 1. The right to safety – to be protected against the 
marketing of goods which are hazardous to health or 
life. 
 2. The right to be informed – to be protected against 
fraudulent, deceitful, or grossly misleading 
information, advertising, labelling, or other practices, 
and to be given the facts he needs to make an 
informed choice. 
3. The right to choose – to be assured, wherever 
possible, access to a variety of products and services 
at competitive prices; and in those industries in 
which competition is not workable and Government 
                                                 
8
 F. SILVA e A. CAVALIERE, I diritti dei consumatori e l’efficienza economica, in 
AA. VV., La tutela del consumatore tra mercato e regolamentazione, a cura di F. 
SILVA, Roma, 1996, 16. 
9
 KENNEDY J. F., Special message on Protecting the Consumer Interest, 15 marzo 
1962 
 
  
 13
regulation is substituted, an assurance of 
satisfactory quality and services at fair prices. 
4. The right to be heard – to be assured that 
consumer interests will receive full and sympathetic 
consideration in the formulation of Government 
policy, and fair and expeditious treatment in its 
administrative tribunals […]”. 
 
Diritto alla sicurezza, diritto all’informazione, diritto alla 
scelta fra prodotti e servizi a prezzi competitivi, diritto delle 
istanze consumeriste di essere ascoltate con equità dal 
governo.  
In relazione al quarto diritto – quello di essere ascoltati – il 
Presidente Kennedy sottolineò in quell’occasione la 
necessità di nuovi strumenti di partecipazione dei 
consumatori nelle scelte governative. 
Nel luglio dello stesso anno venne quindi indetto il primo 
Consumer Advisory Council, “to examine and provide 
advice to the Governament on issues of broad economic 
policy, on governmental programs protecting consumer 
needs, and on needed improvements in the flow of consumer 
research material to the public (per esaminare e fornire 
consiglio al Governo su temi di politica economia generale, 
sui programmi governativi di protezione dei bisogni dei 
consumatori, e sui necessari miglioramenti nel flusso del 
materiale di ricerca in tema di consumatori al pubblico)”
10
.  
                                                 
10
D.  AACKER, Consumerism: Search for the consumer interest, New York, 1971. 
  
 14
Il Consumer Advisory Council identificò dieci campi di 
interesse predominante per i consumatori, tra i quali vale la 
pena ricordare la definizione di standards di qualità, 
un’informazione a due vie tra il governo e i consumatori, e 
soprattutto un’efficace rappresentanza di questi ultimi in 
sede legislativa.  
A partire dal 1966 le tematiche legate ai diritti dei 
consumatori conobbero un incredibile sviluppo e popolarità, 
grazie anche all’emergere di una figura di leadership come 
quella di Ralph Nader
11
, che ha dato vita ad un movimento 
di costume: il «naderismo», usato per indicare la presa di 
posizione di interessi da tutelare e difendere dalla politica 
commerciale e aggressiva delle grandi lobby industriali. 
  
 
                                                 
11
 Voce Nader Ralph, in MICROSOFT ENCARTA 2006 [DVD]. Microsoft 
Corporation, 2005. “Ralph Nader a metà degli anni Sessanta promosse una campagna 
contro l'industria automobilistica con la pubblicazione dell'opera Unsafe at Any Speed 
(“Insicuri a qualsiasi velocità”), con la quale, denunciando la pericolosità di un 
modello di auto prodotto dalla General Motors, provocò un subitaneo crollo delle 
vendite della società automobilistica.”. 
  
 15
1.2 IL CONSUMERISMO IN EUROPA 
 
Negli anni Sessanta e soprattutto negli anni Settanta del 
Novecento il movimento dei consumatori si estende anche 
in Europa. In particolare uno dei primi paesi in cui esso si 
afferma, grazie anche alla “vicinanza” culturale con gli Stati 
Uniti, è la Gran Bretagna, dove nel 1955 viene istituito il 
Consumer Advisory Council
12
, sostituito in seguito dal 
Consumer Council Governativo. Nel 1957 appare la prima 
rivista – “Shopper’s Guide” - che contiene informazioni sui 
prodotti presenti in commercio, e test comparativi 
all’interno delle varie categorie merceologiche. Nello stesso 
anno viene istituita la Consumer’s Association, con la sua 
rivista di test comparativi “Which?”, che forniva ai 
consumatori informazioni critiche sui diversi prodotti, 
comparandoli tra loro mediante test rigorosamente 
collaudati e per la prima volta, anche un servizio per 
ottenere il risarcimento. Entrambe riscuotono un immediato 
e vasto successo di pubblico, con un elevato numero di 
iscrizioni ed abbonamenti. L’associazione ottiene fin dagli 
inizi la simpatia e l’appoggio dei media, ponendo così il 
tema della difesa dei consumatori all’attenzione 
dell’opinione pubblica, tanto che il governo promuove 
nuove leggi a tutela del consumatore – quale ad esempio il 
Trade Description Act nel 1968, che proibisce ai 
                                                 
12
 Il compito di tale organo era quello di assicurare anche ai consumatori la possibilità 
di esprimersi su materie che fino ad allora erano state riservate esclusivamente ai 
commercianti e ai produttori. 
G.J. BORRIE e A.L. DIAMOND, The consumer, Society and Law, London, 1973, 33 
ss. 
 
  
 16
commercianti di diffondere informazioni false o 
ingannevoli, e il Consumer Protection Act nel 1987, che 
vieta la vendita di merci pericolose. 
Negli stessi anni, seguendo l'esempio del Regno Unito, 
anche la Svezia, il Belgio, l'Olanda, la Francia, la Germania, 
con l'unica eccezione dell'Italia, riconoscono l'importanza 
sociale del problema e istituiscono i primi organismi 
amministrativi di controllo in favore dei consumatori, che 
formarono il substrato per lo sviluppo di successive e più 
ampie legislazioni. 
 In Germania ad esempio in ogni land esiste un 
Verbrauchen-Zentralen (centro consumatori), con il 
compito di assisterli gratuitamente i caso di controversie e 
dare informazioni sui diritti dei consumatori e sulle vie per 
tutelarli
13
.  
Un modello di controllo diverso da quello proprio delle 
esperienze pubblicistiche continentali è offerto 
dall’ordinamento svedese, dove nel 1971 è stato istituito 
l’Ombudsman dei consumatori
14
. 
La sua attività principale è costituita dalle “ispezioni negli 
uffici amministrativi e nei tribunali”. Queste competenze 
delineano la figura dell’Ombudsman (che comprende, oggi, 
tre commissari) della giustizia; ad esso se ne affiancano poi 
altri: l’Ombudsman dell’antitrust (NO), l’Ombudsman dei 
consumatori (KO), l’Ombudsman per la stampa 
(PO).L’aspetto più interessante di questo istituto è di 
“evitare un contenzioso inutile, favorendo un corretto 
                                                 
13
 “Bonn: diritti conquistati sul campo” in Il Sole 24 Ore, 1993. 
14
 TRECCANI, Vd.  Consumatore tutela del , in La grande Enciclopedia, 2000.  
  
 17
funzionamento dell’Amministrazione e della giustizia”; 
infatti, esso ha ampi poteri investigativi, potendo operare, ex 
officio, o su istanza dell’interessato, in ordine a 
procedimenti amministrativi già pervenuti a compimento o 
ancora in corso; apre indagini informandone costantemente 
gli interessati; può disporre ispezioni, interrogatori, esami. 
Ogni attività promossa dall’Ombudsman si svolge con 
rapidità e snellezza favorendo, quindi, l’accesso alla 
giustizia e, nel contempo, risparmiando costi di 
procedimenti amministrativi iniziati e non ancora conclusi, 
qualora si accerti l’esistenza di un diritto in capo all’istante. 
 In Francia esiste l’Istituto nazionale del consumo, costituito 
nel 1966, e nel 1983 è stata creata la Commission du 
Reglement des litiges, con il compito di “ideare soluzioni 
preventive del piccolo contenzioso”
15
. 
Il legislatore francese ha introdotto solo nel 1978 due 
provvedimenti di ordine generale sulla tutela del 
consumatore. 
Il primo (Legge 10 gennaio 1978, n. 78-22) disciplina la 
materia del credito al consumo. 
Il secondo (Legge 10 gennaio 1978, n. 78-23) tratta diversi 
settori dei rapporti di consumo, quali le frodi alimentari, la 
pubblicità commerciale, i contratti per adesione, la 
circolazione di prodotti difettosi. Rilevanti sono le 
disposizioni sulla fabbricazione dei prodotti. La Legge n. 
78-23 vieta la fabbricazione di tutti i prodotti che risultino 
pericolosi o presentino un rischio per la salute e la sicurezza 
                                                 
15
 ALPA, G., Diritto privato dei consumi, Bologna, 1986, 35. 
  
 18
dei consumatori nelle condizioni normali d’uso (artt. 1-3). I 
criteri di selezione individuati riguardano l’attitudine a 
danneggiare l’utente e l’uso normale del prodotto. 
L’innovazione più importante della Legge n. 78-23 riguarda 
la disciplina dei contratti per adesione, che sanziona le 
clausole abusive e propone la possibilità da parte del 
Governo di stabilire con decreti le clausole ritenute tali, e 
quindi non più riproducibili nei moduli e nei formulari in 
uso. 
Essa prevede (art. 35) una particolare procedura di tipo 
amministrativo, per la selezione e la soppressione di queste 
clausole. È una procedura che si articola in due fasi: la 
prima contempla l’attività di una Commissione speciale, la 
quale può esaminare tutti i tipi di contratto per adesione in 
uso nel mercato e può, quindi, formulare raccomandazioni 
perché il Ministro competente consideri l’esistenza di 
clausole abusive nei rapporti contrattuali correnti; la 
Commissione è tenuta ad emettere un parere tutte le volte 
che è richiesto dal Ministro per l’emanazione di un progetto 
di decreto relativo alla proibizione o alla regolazione di 
clausole negoziali di un determinato settore. 
La seconda fase riguarda l’attività del Governo. Spetta, 
infatti, al Governo “limitare, regolare, interdire”, con un 
semplice decreto, le clausole abusive; il parere preventivo 
della Commissione è obbligatorio, ma non vincolante