Governo locale e politiche sociali: analisi di un caso

L'analisi da me condotta si avvale dell'utilizzo e studio del modello "fasico" o "del ciclo". 
Gli studiosi delle politiche pubbliche, riprendendo quanto proposto da Lasswell2 , di 
ordinare funzionalmente le attività che si manifestano nel corso dei processi di policy, 
sono andati perfezionando una modellistica finalizzata ad ordinare, scomponendola, la 
costitutiva complessità dei processi decisionali. 
Le proposte dei vari studiosi, come Anderson3 , May, Wildasky4 , Ripley5 , suddividono 
le dinamiche processuali delle policies in un determinato numero di fasi: 
 
1) La formazione dell'agenda (che comprende l'emergere del problema, la sua 
definizione e il suo inserimento nell'agenda); 
2) La formulazione del programma di policy (ovvero la fase in cui, dopo aver 
considerato le alternative possibili, la decisione viene presa); 
3) L'implementazione del programma statuito; 
4) La valutazione; 
5) L'estinzione della politica stessa. 
 
Tramite il modello fasico si è in grado di ordinare la complessità dei processi di 
produzione e attuazione delle politiche scomponendo l'oggetto di studio in elementi più 
semplici senza perdere con questo la visione d'assieme, essendo in grado di cogliere 
le caratteristiche generali e complessive del processo stesso. 
Infine il modello fasico focalizza l'attenzione su attori, fenomeni, dinamiche e tematiche 
che sono, solitamente, collocati al di fuori delle prospettive di ricerca tradizionali che si 
concentrano sul funzionamento di specifiche istituzioni o sul ruolo di singoli attori per 
rendere ragione del decorso delle politiche. 
 
 
 
 
 DINAMICHE PROCESSUALI DELLE POLITICHE 
 
Prima di passare ad analizzare le dinamiche processuali delle policies è opportuno 
sottolineare, come la successione delle fasi non segua una logica lineare (vedi 
numerazione data) né che queste fasi si sviluppano rispettando una specifica sequenza 
istituzionale. 
Quindi in riferimento agli studi condotti da Capano6, il processo di politica pubblica 
trova nello schema fasico uno strumento utile per maneggiare, disaggregandola e 
destrutturandola, la sua natura magmatica. 
 
 
FORMAZIONE DELL'AGENDA 
 
La fase di formazione dell'agenda politica costituisce il momento iniziale di un 
processo di politica pubblica, assumendo un ruolo fondamentale per il decorso stesso 
della politica. 
Quando parliamo di agenda identifichiamo un insieme di cose da fare oppure di 
questioni ritenute rilevanti sulle quali s'intende discutere. 
Si possono distinguere due tipi di agenda: 1) l'agenda politica, in cui sono collocate 
tutte le questioni che in un dato momento sono ritenute di rilevanza collettiva dai 
membri della comunità politica; 2) l'agenda decisionale o istituzionale, che raccoglie le 
questioni sulle quali s'intende procedere fattivamente ad una decisione (Cobb, Elder, 
17927; Kingdon, 19848). 
Dall'analisi dei due processi decisionali esaminati, possiamo in primis notare come nel 
primo processo decisionale, (il centro sportivo ricreativo polifunzionale), il passaggio 
dall'agenda politica all'agenda decisionale, avviene nell'arco di due anni e 
precisamente dal momento in cui nel 1992 l'amministrazione di centro-sinistra decise 
di bandire il concorso di idee, allo scopo di valutare più proposte in merito alla 
realizzazione della struttura e, demandare l'effettiva realizzazione e in essere l'iter 
burocratico dopo le elezioni amministrative del 1994. 
 
Nel secondo processo decisionale, (residenza sanitaria assistenziale), il passaggio 
dall'agenda politica a quella istituzionale è impercettibile in quanto, l'amministrazione di 
centro-destra, già nel novembre del 1998 si era  adoperata nell'acquistare l'area sulla 
quale costruire fattivamente la struttura. 
 
Con l'intento di ordinare la complessità della fase di formazione dell'agenda, si possono 
suddividere le attività che in esse hanno luogo nei seguenti elementi: la percezione e la 
definizione del problema e la mobilitazione delle risorse necessarie e all'inclusione 
nell'agenda politica e a quella istituzionale. 
La percezione di un evento politico in quanto problema  è strutturalmente correlata 
all'esistenza di una sua definizione e secondo alcuni teorici (Wildavsky, 19929 ; Elder, 
Cobb, 198410) l'interpretazione di un evento o di un problema sociale implica che 
preesistano delle soluzioni ad esso, il che non significa, però, che tali soluzioni vengano 
applicate. 
 
Una volta che un problema è stato definito, per essere iscritto nell'agenda politica o 
istituzionale, ha bisogno della mobilitazione delle risorse necessarie, in quanto 
dev'essere supportato da un'aggregazione d'interessi rilevanti, una limitata resistenza 
da parte di altri attori politici, un'attenzione dei mass media e una continua pressione 
sulle sedi istituzionali della politica. 
 
Per concludere l'analisi sulla formazione dell'agenda, voglio riprendere ciò che gli 
studiosi, Cobb,Ross11 andarono confermando attraverso la tipologia "dell'agenda 
setting". Individuarono tre modelli di formazione dell'agenda, concentrando la loro 
attenzione sugli attori che promuovono l'accesso di una questione nelle agende. 
Dall'analisi dei due processi decisionali, qui riportati, si può evidenziare, riprendendo il 
modello, delineato dai due studiosi, "Mobilization Model", come gli attori politico-
amministrativi decidano su una data questione e si adoperano per inserirla nell'agenda 
mirando a suscitare l'interesse popolare al fine di costruire il supporto ed il consenso 
necessario alla decisione. 
Il tutto è confermato, dal momento che non vi è mai stato da nessun attore collettivo la 
reale richiesta in merito alla realizzazione di tali strutture, ma invece vi è sempre stato 
da parte degli attori politici la necessità di ottenerne il consenso, anche se il più delle 
volte simbolico, per giustificare in parte le decisioni prese in merito a problemi sociali 
che vengono percepiti diversamente dagli attori collettivi. 
 FORMULAZIONE DEL PROGRAMMA DI POLICY 
 
Per formulazione delle politiche pubbliche s'intende "il processo in cui da problemi, 
proposte e richieste articolate derivano programmi di azione statale o 
regolamentazioni giuridiche per l'ambito non statale, entrambi vincolanti"12. 
Classificando la fase formulativa nelle seguenti fasi: 1) l'analisi; 2) la selezione delle 
alternative; 3) la scelta decisionale; si possono analizzare i due processi decisionali nel 
modo seguente. 
 
 
1) Nel primo processo decisionale, la fase di raccolta delle informazioni e 
individuazione delle alternative possibili avviene in tre momenti: 1) quando 
l'amministrazione di centro - sinistra agli inizi del 1994 si pose come obiettivo quello di 
creare un centro di ritrovo e di aggregazione sociale e sportivo; 2) attraverso la 
procedura del concorso di idee a livello provinciale, con lo scopo di elaborare un idea 
progettuale e con la convinzione che la procedura concorsuale permettesse di 
raggiungere livelli qualitativi avanzati; 3) la raccolta delle informazioni necessarie per 
inquadrare l'area interessata alla realizzazione del Centro Sportivo-Ricreativo 
Polifunzionale. 
 
 
Nel secondo processo decisionale la fase di analisi si sviluppa in due momenti: 1) 
l'elaborazione da parte dell'amministrazione di centro-destra dei dati statistici relativi 
alla popolazione goitese e all'analisi della  situazione  provinciale delle emergenze 
sociali, attraverso lo studio dei dati forniti dall'A.S.L. di Mantova; 2) quale tipo di natura 
giuridica doveva avere la R.S.A., considerando l'elevato investimento di risorse 
finanziarie, circa 15 miliardi di lire, per la completa realizzazione dell'opera. 
 
2) Nella fase della selezione delle alternative e con ciò l'individuazione delle scelte 
plausibili, nel processo decisionale (Bocciodromo), l'amministrazione al termine del 
concorso di idee andò pubblicando in un catalogo i progetti che meglio avrebbero 
risposto in modo razionale alle esigenze della Comunità goitese; mentre nel processo 
decisionale (R.S.A.), l'amministrazione andò perfezionando il progetto, optando per 
una struttura che si avvallasse della collaborazione pubblico-privato attraverso la 
stesura di una convenzione e delineando, con l'A.S.L. il numero di posti letto che la 
nuova struttura dovrà  ospitare al proprio interno. 
3) Infine, la fase della decisione formalizzata, vede nel primo processo decisionale la 
seguente scelta: a) approvazione del progetto esecutivo relativo alla realizzazione del 
primo lotto (bocciodromo) del Centro Sportivo Polifunzionale, redatto dallo studio 
architetti Cisi e Gorni Silvestrini di Mantova (primo classificato al concorso di idee), 
modificato dall'amministrazione, rispetto al progetto originale,  comportante una spesa 
di lire 1.000.000.000; 
b) Finanziamento dell'intero importo con mutuo da contrarre con la Cassa Depositi e 
Prestiti; c) individuazione dell'area, situata all'interno del Parco del Mincio, giunta nella 
piena disponibilità del Comune, quale standard relativo a due piani di lottizzazione 
adiacenti; d) appalto dei lavori mediante licitazione privata con l'applicazione del 
criterio del massimo ribasso. 
 
Nel secondo procedimento l'amministrazione di centro-destra andò formalizzando la 
seguente scelta: a) l'Assessore all'urbanistica, fece presente che con deliberazione 
consigliare era stata acquistata un'area, di quasi 50.000 mq, destinata alla 
realizzazione della struttura sanitaria e per tanto venne incaricato l'Ufficio Tecnico 
comunale di redigere apposita variante per adeguare la destinazione urbanistica 
dell'area; b) l'acquisto dell'area venne motivato in merito alla collaborazione pubblico-
privato che l'amministrazione intendeva attuare attraverso una gara d'appalto mediante 
il metodo delle offerte segrete in aumento da confrontarsi con il canone mensile, quale 
corrispettivo per l'assegnazione dell'area in diritto di superficie; c) l'amministrazione 
andò stipulando un mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti di lire 2 miliardi per 
l'acquisto dell'area; d) il soggetto privato riceverà in diritto di superficie per 90 anni 
l'area destinata e si adopererà alla realizzazione, della Residenza Sanitaria 
Assistenziale, al Centro Diurno Integrato, ai mini alloggi protetti e agli alloggi per 
anziani autosufficienti, alla gestione dell'intera struttura, il tutto pagando un canone 
annuo al Comune di Goito. 
 
 
 IMPLEMENTAZIONE 
 
Riportando di seguito alcune definizioni d'implementazione, cercherò di analizzare in 
che modo sono stati ottenuti i risultati conseguiti nel corso della fase di attuazione, delle 
difficoltà incontrate, delle cause dei successi o dei fallimenti delle due politiche 
pubbliche esaminate. 
 
L'implementazione è stata definita come "azioni dirette al raggiungimento di obiettivi 
posti da precedenti decisioni di policy"13; "processi d'interazione tra la fissazione degli 
obiettivi di carattere generale e le azioni mirate a conseguirli"; "fase della politica 
pubblica in cui si producono atti ed effetti imputabili ad uno schema normativo di 
intenzioni"14. 
Gli studi d'implementation partono dunque dall'osservazione secondo cui, mentre i 
policy-makers (i responsabili della formulazione delle politiche) si preoccupano in 
genere solo dell'adozione della decisione assumendo che l'attuazione avvenga in 
modo automatico, le politiche pubbliche possono invece non ricevere attuazione, o 
possono non raggiungere gli obiettivi dichiarati, o infine, se ottengono dei risultati, ciò 
può avvenire proprio grazie agli scostamenti dell'attività d'implementation rispetto ai 
programmi. 
 
Riesaminando i due processi decisionali, si può vedere come nel primo processo, la 
politica pubblica non abbia raggiunto gli obiettivi dichiarati, rappresentando per 
l'amministrazione di centro-sinistra un fallimento totale. 
Nel corso del processo  di attuazione l'amministrazione comunale dovette affrontare 
una serie di problemi, sia di natura tecnica e politica, i quali causarono il fallimento 
della politica pubblica. 
 
I problemi politici si manifestarono attraverso la mobilitazione pubblica di un comitato 
civico, appoggiato dalle forze politiche dell'opposizione, il quale si oppose con forza 
alla realizzazione della nuova struttura, considerando il progetto "faraonico" e non 
conforme alle reali richieste avanzate dalla cittadinanza. 
I problemi tecnici si manifestarono nel momento in cui a causa della scarsa consistenza 
geotecnica del terreno, sul quale costruire l'intero complesso, il Comune incominciò 
una vera e propria battaglia legale con la ditta appaltatrice la quale andò manifestando 
la reale intenzione di non portare a termine la struttura. 
Infine, l'amministrazione prendendo atto, forse tardivamente, che la situazione si 
sarebbe procrastinata per molto tempo e la legislatura stava per terminare, si arrivò 
alla rescissione del contratto di appalto con la ditta appaltatrice, con lo scopo di 
riconoscere la responsabilità dell'impresa convenuta, e tendente ad ottenere il 
risarcimento di lire 300.000.000 per i danni e le maggiori spese conseguite dal 
Comune. 
A seguito del mancato inizio dei lavori e dalla rescissione del contratto, 
l'amministrazione decise di procedere ad una nuova trattativa privata per assegnare  
ad una nuova impresa la realizzazione del primo lotto (Bocciodromo) del centro 
sportivo-ricreativo polifunzionale. Passati quasi quattro anni dalla consegna dei lavori 
alla prima ditta appaltatrice, l'amministrazione comunale assegnò i lavori alla nuova 
impresa in data 9 febbraio 1998, gli stessi dovevano concludersi entro il 7 agosto 
1998, quindi dopo la data prestabilita per le nuove elezioni amministrative del 24 
maggio 1998. 
Alle elezioni amministrative la coalizione di centro-sinistra risultò sconfitta e di 
conseguenza anche la struttura non ancora terminata venne destinata, ad un nuovo uso 
dall'Amministrazione di centro-destra. 
 
Per quanto riguarda il secondo processo decisionale, devo sottolineare che dopo 
l'espletamento del laborioso iter burocratico avvenuto in un solo anno, dal maggio 1998 
al maggio 1999, i lavori per la realizzazione della R.S.A. non hanno avuto tuttora inizio. 
La R.S.A. dovrà essere completata entro il 2001, ma con il sorgere in questi anni di vari 
problemi tecnici ed amministrativi, ritengo che la data prestabilita non verrà rispettata. 
 
I problemi tecnici che si sono manifestati, riguardano, da un lato, la scarsa propensione 
all'edificabilità del terreno acquistato, e dall'altro lato, la zona interessata è soggetta nel 
periodo estivo ad allagamenti, dovuti al deflusso di un corso d'acqua soggetto a 
straripamenti nei periodi di abbondanti piogge. 
Infine sono sorti dei problemi  amministrativi con la Regione Lombardia in merito al 
mancato accordo del riconoscimento dell'accreditamento regionale. 
Quindi l'amministrazione incappando in questa serie di problemi, ha di fatto bloccato 
l'effettiva realizzazione della R.S.A., con l'intento di  apportare le dovute correzioni in 
corso d'opera per cercare di risolvere i problemi e portare  a terminare la struttura. 
 
 
Bibliografia 
 
1/6 Capano G. (1995), Scienza Politica  Policy Studies: Un Rapporto Difficile,   
 Un'Integrazione Necessaria, in G. Regonini (a cura di), politiche pubbliche e   
 democrazia, edizioni scentifiche italiane, Napoli pp. 103-45; 
 
2 Lasswell H. (1956), The Decision Proces, University of Maryland, College   
 Park; 
 
3 Anderson J. (1975) Pubblic Policy Making, Praeger, New York; 
 
4 May J. , Wildasky A. (1978), The Policy Cycle in Politics and Pubblic Policy,   
 Sage, London; 
 
5 Ripley R. (1985), Policy Analysis in Political Science, Nelson Hall, Chicago; 
 
7 Cobb R. W., Elder C.D. (1972), Participation in American Politics. The    
 Dynamics of Agenda Building, Allyn & Bacon, Boston; 
 
8 Kingdon J. W. (1984) Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little Brown,   
 Boston; 
 
9 Wildavsky A. (1992), Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy   
 Analysis, Little Brown, Boston; 
 
10 Eder C.D., Cobb R.W. (1984), Agenda Building and The Politics of Aging, in   
 "Policy Studies Journal"; 
 
11 Cobb R.W., Ross J.K., Ross M.H. (1976), Agenda Building as a Comparative   
 Political Process, in "American Political Science Review"; 
 
12 Scharpf F. (1981), Formulazione delle politiche ed Implementazione.    
 Problemi ed Approcci, in C. Donolo, F. Fichera, Il Governo Debole, Laterza,   
 Roma - Bari; 
 
13 Van Meter D., Van Horn C. (1975), The Policy Implementation Process: A   
 Conceptual Framework, in "Administration and Society"; 
14 Meny Y. , Thoeing J.C. (1991), Le Politiche Pubbliche, Il Mulino, Bologna.