Einführung und Überblick
17
Einführung und Überblick
Das Gebiet der heutigen Republik Italien war Jahrhunderte lang in viele kleine Staaten aufgeteilt.
Im Jahre 1861 wurden die größten Teile der Halbinsel und die beiden großen Inseln, Sizilien und
Sardinien, unter dem König von Sardinien-Piemont, Viktor Emanuel II. von Savoyen geeinigt. Der
Einigungsprozess vervollständigte sich erst 1870 mit der Eroberung der Stadt Rom. Die
Verfassungsgrundlage für das neue Königreich Italien bildete das Albertinesche Statut, das Carlo
Alberto von Savoyen, der König von Sardinien-Piemont, am 4. März 1848 erlassen hatte und das
vom Königreich Italien übernommen wurde.
1
Das Albertinesche Statut inspirierte sich an der französischen Verfassung von 1830 und der
belgischen Verfassung von 1831. Trotz der gemäßigten Übernahme der Grundsätze, die sich nach
der Französischen Revolution durchgesetzt hatten, blieb die zentrale Rolle dem König vorbehalten,
der das Statut gewährt hatte.
2
Auch das Wahlgesetz wurde übernommen.
3
Das Wahlrecht war sehr
eingeschränkt und galt nur für eine gewisse Personen, die über 25 Jahre alt sein mussten, lesen und
schreiben konnten, einen Beitrag zahlten sowie - auch ohne Beitrag – für Richter, Professoren und
hohe Offiziere. Ausgeschlossen blieben die Frauen bis zum Jahr 1946. Bei den ersten Wahlen im
Jänner 1861 waren nur 1,8% der damaligen italienischen Bevölkerung zu den Urnen zugelassen.
Das Albertinesche Statut hatte ein Zwei-Kammernsystem vorgesehen. Es bestand aus einer
Abgeordnetenkammer und einem Senat. Die Kammer wurde schon damals gewählt, allerdings von
einem beschränkten Wahlkörper, weil nur wenige das Wahlrecht genossen. Die Mitglieder des
Senates wurden hingegen vom König ernannt.
4
Das Abgeordnetenhaus zählte 204 Abgeordnete, die
in ebenso vielen Einer-Wahlkreisen (Einmann-Wahlkreisen) von den jeweiligen Wahlberechtigten
gewählt wurden. Der Senat war zahlenmäßig nicht beschränkt, weil der König die Senatoren
ernennen konnte. Ihm gehörten im Laufe der Geschichte neben wichtigen Amtsträgern des Staates
auch große Persönlichkeiten der italienischen Kultur an, wie beispielsweise Alessandro Manzoni,
Giuseppe Verdi, GiosuØ Carducci, Benedetto Croce, Guglielmo Marconi und Giovanni Gentile.
Das Statut galt praktisch – wenn auch teilweise abgeändert und zeitweise nicht angewandt – bis zur
neuen republikanischen Verfassung von 1948.
Nach zwei Weltkriegen, 20 Jahren Faschismus und zwei Jahren Fremdbesetzung, schaffte das
italienische Volk mit Referendum am 2. Juni 1946 die Monarchie ab. Gleichzeitig wählten die
1
Falcon, G.(2008) (2001 S 145 ff.
2
Carretti, P./ De Siervo, U. (2004) S 49-50.
3
Gesetz vom 2. August 1848 des Regno Subalpino. Es führt nach dem französischen Vorbild den Rat (Consiglio) als
repräsentative Versammlung ein.
4
La storia del Senato, www.senato.it/istituzione/29374/29387/genpagina.htm, abgerufen am 28.9.2008.
Einführung und Überblick
18
Wähler, und erstmals in der Geschichte Italiens auch die Wählerinnen, eine eigene
Verfassungsgebende Versammlung. Nur die Gebiete Südtirol, Triest und Julisch Venetien konnten
nicht wählen, da die Souveränität Italiens völkerrechtlich noch nicht geklärt war. Die
Verfassungsgebende Versammlung tagte in den Jahren 1946 und 1947.
5
Sie schuf eine moderne
demokratische Verfassung und besiegelte die freiheitlichen Grundrechte, die eine solche
auszeichnen. Sie verankerte die demokratische Willensbildung und die Trennung der Gewalten.
Den Staatsaufbau allerdings gestaltete sie mit einer klaren zentralistischen Ausrichtung. Sie sah
zwar Regionen vor, aber ohne eigene, ausschließliche Zuständigkeiten. Die Verfassungsväter waren
beseelt von ihrem Auftrag, die Einigkeit Italiens zu stärken und ein Auseinanderbröckeln in die
vergangenen Kleinstaaten zu vermeiden.
Die neue italienische Verfassung trat am 1. Januar 1948 in Kraft. Sie sah zwar Regionen, Provinzen
und Gemeinden vor, erkennt aber in ihnen weniger die Träger des Staates im subsidiären Sinne,
sondern mehr eine Gliederung desselben. Die wenigen Zuständigkeiten wurden kaum umgesetzt.
Die Angst, der Staat könnte in seine Gliedstaaten zerfallen, verhinderte im Ansatz einen echten
bundesstaatlichen Anspruch.
Eine Ausnahme bilden die Regionen mit Sonderstatut. Sie wurden aus verschiedenen historischen,
politischen und kulturellen Gründen errichtet, zunächst (1948) vier und später (1963) eine weitere.
Sie wurden in einem eigenen Verfassungsartikel, dem Artikel 116 der Verfassung verankert. Diesen
fünf Regionen wurden "besondere Formen und Arten der Autonomie gemäß Sonderstatuten
verliehen, die mit Verfassungsgesetz genehmigt werden” (Art 116 aVerf). Ihre weitreichenden
Zuständigkeiten in Gesetzgebung und Verwaltung bilden eine absolute Ausnahme in der
Staatsorganisation Italiens. Es handelt sich um die beiden großen Inseln Sizilien und Sardinien und
die Grenzregionen Trentino-Südtirol, Friaul-Julisch Venetien und das Aostatal.
Die Befugnisse dieser autonomen Regionen und im Besonderen der autonomen Provinzen Bozen
und Trient stehen (seit dem neuen Autonomiestatut von 1972) den Zuständigkeiten beispielsweise
eines österreichischen Bundeslandes bei weitem nicht nach und reichen in manchen Bereichen
darüber hinaus.
6
Bundesländer sind aber in ein föderatives Umfeld eingebettet und organischer Teil
des Bundesstaates. Die Regionen mit Sonderstatut in Italien hingegen kollidieren mit den
zentralistischen Prinzipien eines Staates, in dem sie nicht die Regel, sondern die Ausnahme
darstellen. Das jahrzehntelange Ringen um die Umsetzung und Realisierung der Südtirol
Autonomie zeugt von diesem Spannungsfeld. Ähnliches gilt für die autonome Region Sizilien, die
vor der italienischen Verfassung ausgearbeitet worden war und auf dem Papier viel umfangreichere
5
Carretti, P./ De Siervo, U. (2004) S 63-67.
6
Morscher, S. (1981) vergleicht beispielsweise die Befugnisse der autonomen Provinzen Bozen und Trient mit den
Einführung und Überblick
19
Zuständigkeiten als beispielsweise jene Südtirols inne hat. In Wirklichkeit hat Sizilien aber einen
wesentlich geringeren Gestaltungsrahmen ausgeschöpft und im Spannungsfeld mit dem Staat, zwar
formal mehr Autonomie, aber in Wirklichkeit weniger als in Südtirol umgesetzt.
Seit Beginn der 90er Jahre hat nun in Italien ein schrittweises Bemühen zu einer Umgestaltung der
Republik im bundesstaatlichen Sinne eingesetzt. Nach verschiedenen gescheiterten Anläufen gab
sich Italien im Jahre 2001 tatsächlich eine neue Verfassungsordnung. Italien wurde damit zwar noch
lange kein Bundesstaat nach österreichischem, deutschen oder Schweizer Muster, aber wesentliche
Merkmale des bundesstaatlichen Prinzips wurden eingeführt und teilweise umgesetzt. Die Regionen
und Lokalkörperschaften sind nicht mehr eine Gliederung des Staates, wie es in der alten
Verfassung von 1948 hieß („La Repubblica si riparte in…“, Art 114 aVerf), sondern "bilden die
Republik" („La Repubblica è costituita dai..“, Art 114 Verf 2001). Ein neuer Steuerföderalismus,
der sich in der Phase der Umsetzung befindet, soll all diesen Körperschaften eine finanzielle
Autonomie gewährleisten und einen Solidaritätsfonds für den Süden einführen.
7
Kompetenzen der österreichischen Bundesländer.
7
Gesetz Nr 42 vom 5. Mai 2009.
Einführung und Überblick
20
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
21
1 Die Verfassungsdiskussion um neue Formen
demokratischer Teilhabe
1.1 Die Suche nach neuen Formen der demokratischen
Beteiligung
Die Herausforderung dieser Arbeit besteht darin, die Auswirkungen der föderalistischen
Entwicklung auf die Sonderautonomien in Italien und speziell auf Südtirol zu untersuchen. Diese
Entwicklung in Italien stellt allerdings nicht ein isoliertes Phänomen dar, sondern bettet sich in eine
europäische Gesamtentwicklung ein, die wir auch in anderen Ländern verzeichnen. Begleitet wird
diese Entwicklung von einer Verfassungsdiskussion auf wissenschaftlicher und politischer Ebene,
die sich bemüht, neue Modelle der demokratischen Beteiligung zu entwickeln.
Die Suche nach einer breiteren Form der Beteiligung aller gesellschaftlichen Kräfte mittels einer
neuen, sogenannten Governance, das Ringen um Autonomie, um Regionalismus und Föderalismus,
sie alle stellen unterschiedliche Organisationsmodelle dar. Sie verfolgen aber alle – jedes auf seine
Art - ein gemeinsames Ziel: Die Bürger wollen sich mit ihrem Gemeinwesen besser identifizieren
können, sie wollen in einer immer größeren, globalisierten Welt, eine neue Identität und
Entfaltungsmöglichkeit auf regionaler Ebene finden, mitwirken und mitentscheiden können, oder -
um es mit einem gefühlsbeladenen Ausdruck zu verdeutlichen - eine neue Heimat finden.
In dieser Entwicklung wurden viele traditionelle Konzepte der Politik in Frage gestellt, so die
Souveränität, die Staatsbürgerschaft und die demokratische Vertretung, die von gleichwertigen
Mitgliedern eines relativ homogenen Nationalstaates ausgehen. Um die Ordnung des
Gemeinwesens wieder ins Gleichgewicht zu bringen und die Grundlagen einer demokratischen
Mitbestimmung wiederherzustellen, wurde der Ruf nach Verfassungsänderungen laut. Diese sollten
sei es innerhalb der jeweiligen Staaten, als auch durch einen Verfassungsrahmen für die EU
umgesetzt werden.
1
Zwei entgegen gesetzte Trends üben ihren Druck auf die traditionellen, staatlichen
Organisationsformen aus.
2
Zum einen erleben wir in Europa ein engeres Zusammenrücken auf
europäischer und internationaler Ebene und die Schaffung von übernationalen Organismen. Zum
anderen haben gerade diese übernationalen, vom Bürger weit entfernten Körperschaften, die Suche
nach einer überschaubaren, territorialen Dimension ausgelöst. Damit setzte eine Rückkehr zur
lokalen und regionalen Ebene ein, in der die demokratische Teilhabe direkt gelebt und ausgeübt
1
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S x.
2
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S x.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
22
werden kann. Die Politik wird entstaatlicht, der Nationalstaat stellt nicht mehr den
Hauptschwerpunkt politischer Aktivitäten oder den privilegierten Raum politischen Lebens dar.
3
3
Scott, A. (2008) S 1-2.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
23
1.2 Europa und das Ringen um eine neue Demokratie
1.2.1 Das große Erbe der europäischen Einigung
Europa bildete Jahrtausende lang ein Schlachtfeld, dessen Geschichte durch unzählige Kriege der
europäischen Völker untereinander, durch Blut und Tränen geprägt war. Die zwei Weltkriege, die
Millionen von Menschen das Leben kosteten, waren der Höhepunkt dieser Entwicklung und eine
Lehre, wie sie sonst selten aus der Geschichte gezogen wird. Seit über 60 Jahren erleben wir eine
Friedenszeit, die wir der europäischen Integration zu verdanken haben. Der Beitrag zur Sicherung
des Friedens ist wohl das größte Geschenk, das die Gründerväter Europas den künftigen
Generationen übergeben haben.
Die EU hat einen gemeinsamen Markt und einen institutionellen Rahmen geschaffen, innerhalb
dessen sich der Handel entfalten konnte. Dank auch des europäischen Einigungsprozesses haben
sich europäische Staaten, die bis in die 70er Jahre unter Militärdiktaturen standen, wie
Griechenland, Portugal und Spanien, in stabile Demokratien umwandeln können. In ähnlicher Form
verwandelten sich auch die früheren Satellitenstaaten der Sowjetunion. Das schwere Erbe des
Zweiten Weltkrieges, dessen deutlichste Ausprägungen der Eiserne Vorhang mitten durch
Deutschland bildete, wurde überwunden. Die Kluft zwischen den armen peripheren Gebieten und
den reichen Regionen Europas konnte verkleinert werden.
Historisch war Europa als kulturelle und religiöse Einheit (in seiner Vielfalt) verstanden worden,
die mehr durch Eroberungen als durch Zusammenarbeit angestrebt wurde. Seit den Römischen
Verträgen zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft von 1957 wurde Europa
zunehmend als politische Einheit konzipiert, die sich durch freiwilligen Zusammenschluss einzelner
Nationalstaaten bildete. Die EU entspricht dem Modell des Staatenbundes, obwohl sie von starken
Elementen der Integration zwischen der Ordnung der Union und der Mitgliedsstaaten
gekennzeichnet ist. In dieser Integration lassen sich für Giuseppe de Vergottini die Voraussetzungen
für die eventuelle Umwandlung in einen Bundesstaat erkennen.
4
Diese Vision bewegt sich in der Diskussion immer mehr zu noch engeren Banden, in Richtung
eines Super-Nationalstaates, meinen Bellamy, Bufacchi und Castiglione schon 1995. Eine solche
Umwandlung ist zwar umstritten und noch lang nicht sicher, hätte aber – wenn es dazu kommt –
tiefgreifende Umwandlungen politischer Autorität und Identität zur Folge.
5
4
De Vergottini, G. (1998) S 32-33.
5
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S x.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
24
Trotz mancher Vorteile der Europäischen Einigung, wächst die Skepsis und die Kritik an der Art,
wie Europa regiert wird, fasst Alan Scott (2008) die Vorwürfe zusammen. In der weitverbreiteten
Meinung, in den Medien und in politischen Diskursen, sowie in den Augen von
Globalisierungsgegnern, ist die EU eine Macht für den Neo-Liberalismus. Für Ausländerfeindliche
ist sie eine Bedrohung der nationalen Identität, für Euroskeptiker, besonders in Großbritannien, der
Weg zu einem Superstaat und ein Rückzug zu kontinentaler Bevormundung und zu Rheinischem
Kapitalismus (Le capitalisme rhØnan nach Michel Albert),
6
einer sozialstaatlichen Marktwirtschaft.
7
1.2.2 Die Europäisierung und die Krise des Staates
Der Einfluss der EU auf die staatliche Politik aber auch umgekehrt, der Einfluss der Staaten auf
Europa wird immer stärker. In diesem Sinne ist die Europäisierung ein Prozess in zwei Richtungen.
Mit dem Begriff Europäisierung erklärt Sergio Fabbrini den Qualitätssprung, den die EU im
Prozess der europäischen Einigung, besonders nach den Verträgen von Maastricht von 1992
unternommen hat. Die EU ist nicht mit einem Nationalstaat vergleichbar, aber sie ist sicherlich
mehr als eine internationale Organisation. Es gibt keinen Bereich in der öffentlichen internen
Politik, der nicht von den Entscheidungen der EU mit beeinflusst oder sogar konditioniert wird.
8
Die Folgen bezeichnet Paolo Graziano als signifikante Änderung der Policy, der eine signifikante
institutionelle Änderung folgte.
9
1.2.3 Die europäischen Verfassungsdebatten
In den Verfassungsdebatten in Deutschland, Frankreich und Großbritannien ragen besonders zwei
Spannungsfelder hervor:
o Die sich ändernden Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft, und
o die Verbindungen und Spannungen zwischen der liberalen und der republikanischen
Weltauffassung und Tradition.
1.2.3.1 Die liberale Sicht der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft
Der Liberalismus ist eine philosophische, ökonomische und politische Strömung, die die
individuelle Freiheit als normative Grundlage der Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung anstrebt.
Die liberale Auffassung des Rechtsstaates beruht auf der Achtung der Menschenrechte, die der Staat
6
Albert, M. (1991).
7
Scott, A. (2008) S 1- 2.
8
Fabbrini, S. (Hg) (2003) S 3 und V. Zum Thema Europäisierung vgl Fabbrini, S. (Hg) (2003), darin besonders auch
Graziano, P. (2003) S 80-106.
9
Graziano, P. (2003) S 106.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
25
garantieren muss. Als ein wichtiger Begründer des Liberalismus gilt John Locke. In seinem Werk
Two Treatises of Government (1689) postuliert er Leben, Freiheit und Eigentum als unveräußerliche
Rechte des Bürgers.
10
Zweck des Staates sei, diese Rechte zu schützen. Diese Rechte bilden zusammen mit den Werten
der Ethik und der Freiheit von Immanuel Kant (1724-1804), sowie dem Grundsatz der
Gewaltentrennung, die Grundlagen der liberalen Verfassung. Von neu-rechten und von sozial-
demokratischen Denkern und Politikern werden derzeit verschiedene Versionen von Liberalismus
vertreten. Die derzeitige rechtliche und politische Philosophie tendiert auch dazu, liberale
Verfassungsideen zu bevorzugen.
In der traditionellen, liberalen Sicht beschränkte sich der Staat darauf, Regeln für die Aktivität der
Gesellschaft aufzustellen. Eine besonders signifikante Beschreibung von Liberalismus finden wir in
Adams Smith’s Werk „The Wealth of Nations“ (1776). Smith bezeichnet als das Ziel der politischen
Ökonomie, „beide zu bereichern, sei es das Volk als auch den Souverän“. Die beste Voraussetzung
hierfür sei, die freie Aktivität der wirtschaftlichen Vertreter zu fördern.
11
Der Staat hatte im
Wesentlichen eine negative Rolle. Er sollte ungerechtfertigte, gegenseitige Eingriffe von Akteuren
der Gesellschaft verhindern. Die zentrale Aufgabe der Verfassung bestand darin, zu garantieren,
dass der Staat sich innerhalb dieser beschränkten Rolle bewege und sich an seine Grenzen halte
Bellamy, Bufacchi und Castiglione (1995) zeigen aber, wie sich in den modernen Gesellschaften
diese beiden Sphären, Staat und Gesellschaft, gegenseitig kolonialisiert haben. Viele Akteure der
Gesellschaft haben Eigenschaften staatlicher Organisationen übernommen, indem sie sich zu
Organen mit bürokratischer und autoritärer Kontrolle entwickelt haben. Andererseits hat auch der
Staat eine wichtigere Rolle in der Stärkung und in der Regelung der sozialen Akteure übernommen.
Bestimmte Institutionen der Gesellschaft, so beispielsweise multinationale Körperschaften, üben
eine viel größere Macht über die Individuen aus, als dies der Staat tut. Sie sind vielfach stärker als
der Staat. Dem einzelnen Bürger hat allerdings diese Entwicklung nicht geholfen, ein Gegengewicht
zur Macht der staatlichen Agenturen zu finden. Der Bürger fühlt sich vielmehr hilflos der
steigenden Zahl von Institutionen ausgeliefert, auf die er kaum einen Einfluss ausüben kann.
12
Dieses Problem der mangelnden Einflussnahme ist mit dem Spannungsfeld zwischen liberaler und
republikanischer Auffassung eng verbunden.
10
Zum liberalen Verfassungsmodell vgl auch De Vergottini, G. (1998) S 63-100, sowie 157 ff.
11
Hindnes, B. (2004) S 43.
12
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S x.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
26
1.2.3.2 Die Spannung zwischen Liberalismus und republikanischer Auffassung
Es hat auch immer schon dem Liberalismus widersprechende Traditionen gegeben, von welchen
viele das liberale Denken genährt und bereichert haben.
13
Die republikanische Auffassung
(Republikanismus) ist als politische und soziale Bewegung aus der Staatstheorie hervorgegangen.
Sie will die Souveränität des Volkes durch demokratische Teilhabe, teils auch mittels einer
Verfassung sichern. Diese Staatsauffassung teilt den Bürgern eine aktive Rolle zu und verpflichtet
sie, an den Entscheidungsprozessen teilzunehmen. Sie inspiriert sich an der Willens- und
Meinungsfreiheit. Sie misst den materiellen und moralischen Lebensbedingungen in einer
Gemeinschaft große Bedeutung bei. Sie verbindet in signifikanter Weise politische Macht mit einer
sozialen Dimension und liefert damit eine alternative Rechtfertigung für ein pluralistisches und
föderales System zum Liberalismus. Die republikanische Staatsauffassung entwickelt sich aus der
Sorge gegen die Alleinherrschaft und geht auf Aristoteles, Platon, Cicero und viele Nachfolger
zurück, von frühen Humanisten bis zu Machiavelli und Harrington.
14
Zentrale Merkmale sind die
Herrschaft der Vielen und das Streben nach dem Wohl aller. Aus republikanischer Sicht haben die
Organisationen und Gruppen der Gesellschaft wichtige Rollen im Prozess der Verfassungspolitik zu
spielen. Der Staat wird nicht als komplett getrennt von der Gesellschaft betrachtet, sondern als eine
Form von bürgerlicher Vereinigung, die von sozialen Akteuren und Vertretern zum einen gespeist
wird, zum anderen aus diesen besteht.
15
1.2.3.3 Die Debatte in Deutschland
Howard Caygill und Alan Scott (1995) untersuchen die verschiedenen Sichtweisen an Hand der
Entwicklung in Deutschland nach dem Fall der Berliner Mauer.
16
Die liberale und die sozialistische
Weltanschauung trafen aufeinander. Die Bürger des vereinigten Deutschlands verkörpern beide
Erfahrungen, sei es die liberale als auch die sozialistische Verfassungskultur. Ein Staat, die
Bundesrepublik, beruft sich auf das Grundgesetz von 1949, der andere Staat, die Deutsche
Demokratische Republik (DDR) berief sich zwar ursprünglich auch auf das gleiche Grundgesetz,
das aber 1968 und 1974 wesentlich geändert wurde. Die Revolution von 1989 verschmolz
verschiedene Aspekte von beiden Verfassungen mit den Erfahrungen der Bürgerbewegung.
Caygill und Scott diskutieren zwei Projekte, welche Aspekte von liberalen und sozialistischen
Verfassungskulturen von West- und Ostdeutschland zu integrieren versuchen. Sie stellen zwei
wesentliche Elemente dieser Debatte heraus.
13
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S x.
14
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S x.
15
Zum sozialistischen Verfassungsmodell vgl auch De Vergottini, G. (1998) S 101-126.
16
Caygill, H. / Scott, A. (1995) S 3-19.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
27
o Einmal vermerken sie ein erneutes Interesse an der alten Frage, nach der Rolle der
Verfassungen: Drücken Verfassungen die politischen Forderungen von sozialen Identitäten
aus oder stellen sie selbst diese Identitäten dar?
o Zum Zweiten befassen sie sich mit der fundamentalen Frage, wie man die Demokratie in
modernen Gesellschaften unterstützen kann, in denen die Bürokratie überhandgenommen
hat.
Wofür werden Verfassungen gemacht? Den Zweck fassen Caygill und Scott in vier Punkten
zusammenfassen. Verfassungen regulieren die Beziehungen:
- zwischen dem Staat und anderen Staaten;
- zwischen Teilen des Staates untereinander;
- zwischen dem Staat und den Bürgern und
- zwischen den Bürgern untereinander.
Der letzte Punkt wird normalerweise zum Privatrecht gerechnet. Dagegen wenden die Autoren
allerdings ein, dass sogar liberale Verfassungen die Beziehungen zwischen den Bürgern regeln,
indem sie das Recht auf Eigentum verankern. Diese Beziehungen ausdrücklich anzuführen und zu
gestalten, ermöglicht es, die Herrschaft der Bürokratie anzugehen. Wir können erkennen, wie
bürokratische Herrschaftsformen den Bürgern auferlegt wurden und wo diese gegenüber dem
Anspruch nach demokratischer Verantwortlichkeit anfällig sind. So beispielsweise üben EU-
Institutionen Herrschaftsformen gegenüber den Staaten und zwischen den Staaten und deren
Bürgern aus. Aber auch die Beziehungen zwischen Teilen des Staates untereinander und zwischen
dem Staat und den Bürgern wurden mit starken bürokratischen Apparaten belastet, um das
Gesundheitswesen, die Sozialvorsorge, die Ordnung und die Gesetze zu verwalten. Die erwähnten
Beziehungen zwischen den Bürgern, die die bürgerliche Gesellschaft darstellen, bieten eine kleine
Möglichkeit für deren Autonomie, die aber auch nicht überschätzt werden dürfe
17
.
Nach dem Wofür, stellen Caygill und Scott die Frage, für wen Verfassungen gemacht werden. Die
eben aufgezeigten Beziehungen scheinen vorauszusetzen, dass es sich um diese oder um schon
konstituierte Identitäten, wie Staaten, Teilen von Staaten und Bürgern handelt. Die Autoren stellen
dies in Frage. Bei näherer Betrachtung sollten wir erkennen, dass diese Subjekte nicht als gegeben
angesehen sind, und auch nicht jene Interessen verkörpern, welche eine Verfassung ausdrückt.
Noch stellen sie nur die fromme Hoffnung auf den Charakter der zukünftigen Bürger dar, obgleich
sozialistische Verfassungen sich dem nähern. Eher trägt die Verfassung dazu bei, dass diese
Subjekte entstehen und sich selbst darin identifizieren.
18
17
Caygill, H. / Scott, A. (1995) S 6.
18
Caygill, H. / Scott, A. (1995) S 6.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
28
Aus der Verfassungsdiskussion in Deutschland und den Entwürfen des Runden Tisches und des
Kuratoriums schlagen Caygill und Scott eine neue Form einer post-liberalen Verfassung vor. Sie
fügen ein neues, herausragendes Subjekt der Verfassung bei. Es handelt sich um die informierten
und verantwortlichen Bürger, die in einer post-liberalen Verfassung zu Subjekten derselben werden.
Diese Entwürfe heben die sozialen Gruppierungen und Vereinigungen, wie die
Bürgerrechtsbewegungen und öffentlichen Interessengruppen, die eine zivile Gesellschaft
ausmachen, auf Verfassungsrang und geben ihnen verfassungsrechtliche Anerkennung. Schließlich
haben gerade diese in Deutschland zum Fall der Berliner Mauer und zur Wiedervereinigung
beigetragen. Demzufolge werden das Parlament und die politischen Parteien nicht mehr als einzige
und geeignete Ausdrucksformen des Volkswillens angesehen. Die liberale Sicht der Verfassung
wird durch ein Element der republikanischen Anschauung ergänzt.
19
Caygill und Scott erkennen aber auch das Dilemma, das daraus entsteht. Entweder haben
Bürgerbewegungen eine große Stärke, weil ihnen die Verfassung diese verleiht, oder sie haben
diese nicht. Im ersteren, positiven Falle stellt sich die Frage, was starke von der Verfassung
anerkannte Bürgerbewegungen von Parteien unterscheidet. Im zweiten, negativen Falle, ob sie nicht
zur Schwäche und zu einer negativen Politik verurteilt sind. Wie auch immer diese Frage
beantwortet wird, bleibt unbestritten, dass in der Verfassungsdebatte in Deutschland, die
bürokratischen Hindernisse des modernen Staates erkannt und entsprechende Kontrollen konzipiert
wurden. Die Verfassungsentwürfe stellen einen ernsthaften Anlauf und ein Konzept dafür dar,
demokratische Kontrolle über die Entscheidungen der Bürokratie auszuüben.
20
1.2.3.4 Die Entwicklung in Frankreich
Jeremy Jennings (1995) erinnert daran, dass Frankreich unter den kontinentalen Ländern die
reichste Verfassungsgeschichte hat. Sie begann mit der Französischen Revolution und hat seitdem
zu 15 Verfassungen (ohne die kleineren Änderungen zu rechnen), fünf Republiken, zwei Versionen
von Monarchie und zu zwei Napoleonischen Reichen geführt.
21
Dieser Enthusiasmus für
Verfassungen hatte auch die Gegenbewegungen ausgelöst. Jeremy Jennings (1995) behauptet, der
Versuch die liberale und die republikanische politische Tradition zusammenzufassen, sei eine
immer wiederkehrender Konstante der französischen Verfassungsgeschichte gewesen. In
Frankreich allerdings ist der Weg umgekehrt gegangen worden. In die vorherrschende
republikanische politische Kultur flossen Elemente des Liberalismus ein.
22
Sogar die Teilhabe der
zivilen Gesellschaft wurde mehr vom Liberalismus als von der republikanischen Weltanschauung
19
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S xi.
20
Caygill, H. / Scott, A. (1995) S 17.
21
Jennings, J. (1995) S 21.
22
Jennings, J. (1995) S 22-34.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
29
vertreten. Die Gesellschaft wurde als identisch mit der Nation betrachtet und die nationale Einheit
war kollektiv und undifferenziert.
23
Das wichtigste Thema, das die französische
Verfassungsgeschichte kennzeichnet, ist die Spannung zwischen Legislative und Exekutive und die
Frage, wer von beiden für die Nation sprechen dürfe.
Dabei wurden die Rechte des Individuums vernachlässigt, obwohl alle Verfassungen seit 1791
feierlich die Rechte der Menschen und der Bürger betonten. Auch das Thema der europäischen
Integration wurde in Frankreich als Gefahr für die nationale Identität empfunden. Als Beispiele
nennt Jennings die Stärkung der Front National und die Haltung der französischen Regierung bei
den GATT Verhandlungen, bei denen eine nationale Bevorzugung speziell im kulturellen und
künstlerischen Bereich gefordert wurde. Auch der Aufruf des Präsidenten François Mitterrand
beim Referendum zu den Verträgen von Maastricht war dafür bezeichnend. Mitterrand versuchte
die Franzosen nicht so sehr mit Argumenten für Europa zu gewinnen, als mit der Verteidigung
Frankreichs vor Amerika und Asien. Besonders bezeichnend war auch die Diskussion um die
Ratifizierung des Abkommens von Schengen (von 1985) und von Dublin (von 1990). Im
Vordergrund stand nicht die Freizügigkeit, sondern die Abwehr außereuropäischer Einwanderung.
Der französische Außenminister Charles Pasqua verfolgte das Ziel, Frankreich zu einem Land mit
Null Einwanderung zu machen (1993). Dies entspreche den drei Hauptanliegen der Franzosen,
nämlich deren Identität, deren Sicherheit und der Integration der dort lebenden Menschen. Das
letztere Anliegen bezeichnet Jennings (1995) als reine Rhetorik, die den Verdacht der
Ausländerfeindlichkeit verdecken sollte. Pasqua verlangte auch eine Verfassungsreform, um das
Asylrecht einzuschränken. Ministerpräsident Balladur machte sich das Anliegen im August 1993 zu
Eigen. Mit der Begründung, die französische Verfassung an das Prinzip der Freizügigkeit anpassen
zu müssen, wurde gefordert, das Asylrecht auf die Mitgliedsstaaten einzuschränken. Die Debatte
zeigt gleichzeitig einen anderen Aspekt der französischen Politik auf, nämlich die Schwäche des
Präsidenten gegenüber einem populären Ministerpräsidenten. Zunächst ließ Präsident Mitterrand
mitteilen, dass er die Forderung von Pasqua nach einem Referendum für die Ratifizierung der zwei
Abkommen nicht unterstütze. Er überzeugte den Ministerpräsidenten Balladur die Angelegenheit
vor den Conseil d’Etat zu bringen. Dieser befand, dass es zur Ratifizierung der Abkommen
tatsächlich einer Verfassungsreform bedürfe, die zur Einschränkung der Immigration benützt
wurde.
24
23
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S xi.
24
Jennings, J. (1995) S 32-34.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
30
1.2.3.5 Die Verfassungsdebatte in Großbritannien
Tony Prosser (1995) startet seine Analyse der Verfassungsdebatte in Großbritannien ebenfalls mit
den Beziehungen zwischen Staat und ziviler Gesellschaft.
25
Der Schule der „Neuen
Institutionalisten“ folgend, untersucht Prosser den Grad an Autonomie von Regierungsebenen
innerhalb des größeren Rahmens des Staates. Zu dem Zweck untersucht er die Rolle des
Verfassungsgesetzes als ein Element im Privatisierungsprozess. Der Staat spielt eine Schlüsselrolle
in Prosser’s Analyse. Er versteht den Staat als moralischen Einigungsfaktor, der über den
Konflikten der zivilen Gesellschaft steht.
Prosser erkennt einen wesentlichen Unterschied zwischen Ländern mit einer entwickelten
Staatsauffassung und solchen ohne eine solche. Zum Unterschied zu anderen Ländern vermisse
eben Großbritannien eine solche Staatsauffassung, wie sie beispielsweise Frankreich entwickelt hat.
In Ländern wie Frankreich ist Gesetz gleichgesetzt mit der Normierung von wesentlichen
Angelegenheiten, die die Rechtmäßigkeit der Regierungstätigkeit betreffen. Dasselbe könne nicht
für Großbritannien gesagt werden. Großbritannien vermisse eine Sprache zur Führung von
Verfassungsdebatten.
26
Das Gesetz werde fast ausschließlich instrumental benützt. Die Regierung
verwendet es als Mittel, um ihre Ziele umzusetzen.
Die Notwendigkeit formale Rechtsnormen zu beachten, hat zwar möglicherweise der Regierung
gewisse technische Beschränkungen auferlegt, hat aber keine bedeutende Rolle in der Berufung auf
höhere Werte gespielt. Es ging nur um die unmittelbaren Ziele der Regierung. In Frankreich nehme
das Gesetz natürlich auch diese instrumentale Rolle ein. Tatsächlich sind die technischen
Beschränkungen der Gesetze für die Regierung sehr begrenzt. Das Gesetz hat dort eine andere
Rolle. Es vertritt höhere Werte, die über den einzelnen Interessen der Regierung stehen. Dies hat
sich beispielsweise gezeigt in der Rolle des Verwaltungsgerichtes im Falle der öffentlichen
Verträge, aber besonders in der Rolle des „Conseil constitutionnel“, dem französischen
Verfassungsgericht, in seiner Beurteilung des Privatisierungs- und Liberalisierungsprojektes.
Die USA werden meist mit Großbritannien in den einen Topf der staatenlosen Gesellschaft
geworfen. In Wirklichkeit nimmt das Gesetz aber in den USA eine wichtige Rolle ein, in dem es der
Regierung klare Regeln und Beschränkungen für die Wirtschaftspolitik auferlegt. In Großbritannien
fehlt ein institutioneller Apparat für die Entwicklung von Verfassungs-Prinzipien, es fehlt ein
Verfassungsgericht. Prosser nennt drei Wege, aus dieser Leere herauszukommen, die in der
Verfassungsdebatte von verschiedenen Vertretern dargelegt wurden:
a. Der erste Weg ist, von den grundsätzlichen Werten auszugehen und diese vom Naturrecht
abzuleiten.
25
Prosser, T. (1995) S 37-43.
1 Verfassungsdiskussion um demokratische Teilhabe
31
b. Der zweite Weg ist, vom anderen Extrem auszugehen, nämlich von der normativen Praxis
und davon Grundsätze herauszuarbeiten.
c. Der dritte Weg ist, theoretische Ansätze mit der Prüfung von bestehenden Verfassungen
zu kombinieren.
Dabei sollen die verschiedenen Verfassungen verglichen werden, auf europäischer Ebene besonders
unter Einbezug der Konvention, worin Prosser die wichtigste Herausforderung für die Zukunft
erkennt.
27
Inwieweit eine internationale Institution, beispielsweise die Europäische Union eine immer
bedeutungsvollere Quelle von Rechtsgrundsätzen sein soll, beschäftigt die weitere
Verfassungsdiskussion. In unterschiedlicher Weise bekräftigen alle Autoren die Notwendigkeit von
neuen Formen von Verfassungspolitik, um diese neuen Institutionen zu legitimieren und zu
unterstützen.
28
26
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S xi-xii.
27
Prosser, T. (1995) S 38-43.
28
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) S xii.
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