Evoluzione legislativa della politica turistica in Italia

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italiano può integrarsi in modo efficiente e competitivo nel processo di globalizzazione, agendo 
simultaneamente sul piano del contenimento dei costi (e quindi dei prezzi), su quello della 
differenziazione del prodotto, nonché su quello della comunicazione (eliminando situazioni di 
informazione imperfetta o incompleta). 
In questi casi l’integrazione deve puntare non certamente sulla omogeneizzazione dell’offerta 
ma sulla messa in rete delle diversità. In questa direzione l’obiettivo diventa duplice: 
 ξ  accrescere la visibilità delle aree oggi turisticamente marginali puntando sulla 
valorizzazione degli elementi di identità di ciascuna di esse (turismo proprio); 
 ξ  attivare flussi di mobilità interna che, utilizzando il richiamo al mercato delle zone a 
maggiore notorietà, forniscano motivazioni ed occasioni (organiche e programmate) di 
scoperta degli altri territori, con l’evidente risultato di delocalizzare i flussi ed 
incrementare la durata della permanenza media dei turisti nell’interno della destinazione 
(turismo indotto). 
Il tutto tenendo conto che la funzione turistica non è mai l’unica funzione di un territorio: da 
cui la necessità di una sua armonizzazione con le altre funzioni (ambientale, produttiva e sociale). 
Il perno della sistematicità è il coordinamento del Centro Servizi - che può variare da un 
convention bureau, ad un’agenzia di incoming, ad un Consorzio di promozione e 
commercializzazione ad una Strada dei vini o ad un percorso culturale - il cui ruolo più importante, 
oltre a quello di integrare i servizi dell’area turistica e generare le economie e le esternalità, che 
garantiscono il vantaggio economico complessivo per l’area, è di attivare gli appropriati 
meccanismi di trasmissione dei ritorni economici della rete sistemica agli operatori, creando quindi 
la motivazione principale del processo di aggregazione. Oltre a ciò, il coordinamento di un Centro 
Servizi costituisce anche uno strumento efficace per superare alcuni vincoli tipici della situazione 
italiana, in particolare la separazione tra le fase di promozione e di commercializzazione del 
prodotto, che competono, di norma, la prima agli operatori pubblici e la seconda a quelli privati. 
Proprio la possibilità di superare questo vincolo, tramite strumenti che creino le opportune modalità 
di cooperazione, fa dei Consorzi turistici un obiettivo prioritario di policy che, oltretutto, pare 
essere recepito anche dalle nuove normative attualmente in fase di definizione a livello nazionale e 
a livello europeo. 
Negli ultimi anni, si è passati da una situazione di mercato dove, per essere competitivi, era 
sufficiente disporre del vantaggio posizionale conferito dalle risorse, nonostante un’offerta dispersa 
e individualizzata, ad uno stato dove l’aggregazione del prodotto in una logica sistemica a livello di 
area costituisce il fulcro primario del successo. 
Il prodotto turistico di un’area, così come di una singola località, può essere, quindi sfruttato 
sistematicamente solo in termini di un processo di riorganizzazione, che a sua volta è la risultante 
da un lato di un processo di coordinamento delle decisioni e degli strumenti di intervento, dall’altro, 
dell’attivazione di una rete di sinergie. 
Di fronte alla necessità di riaggregazione sistemica del prodotto turistico così individuata, il 
nocciolo del problema che si è voluto mettere a fuoco consiste nella strategia di attivare un sistema 
di reti relazionali coordinata fra i diversi decisori e fra i diversi attori dell’area. È da rimarcare, 
però, come la realizzazione di tale genere di reti relazionali rappresenti un aspetto problematico 
dell’organizzazione sistemica di un’area. 
Dopo l’analisi delle novità della L. 135/01 in comparazione con l’abrogato TU L. 217/83 lo 
studio elenca le normative turistiche delle varie Regioni, dandone un maggiore approfondimento 
per alcune non mancando di evidenziare le particolarità delle altre, si passa, poi, in rassegna le 
strutture ricettive, “imprese” del settore turistico, le agenzie di viaggio (chiarendo attraverso il 
Codice del Consumo D.Lgs. 206/05 quali sono i diritti del turista e “come” e “cosa” deve 
pretendere dal professionista), l’agriturismo (nuovamente disciplinato dalla L. 96/06 in gran parte 
abrogata dalla sentenza della Corte Cost. 339/07) e le professioni turistiche, non mancando di 
evidenziare per ciascuna di essa gli aspetti di criticità. 
 8
Si conclude con i profili comunitari e le linee di tendenza, dei marchi di qualità, che 
rappresentano la risposta privata alla mancanza nella legislazione regionale della classificazione 
delle strutture extralberghiere, come chiesto da più parti nell’insegna di una maggiore tutela del 
consumatore. 
 9
INTRODUZIONE 
 
Per capire l’evoluzione legislativa della politica turistica in Italia, avendo come “focus” la 
legislazione del fenomeno in ambito regionale, è necessario prendere atto delle peculiarità che la 
caratterizza, nonché dei profondi mutamenti che tuttora continuano.  
Ruolo rilevante, da porre come presupposto, è la complessità ambientale che modifica i 
confini del mercato turistico, provocando così, all’interno degli operatori del settore, la necessità 
di dover andare alla ricerca di nuove strategie che soddisfino il consumatore turista. 
Prendendo coscienza di questa volubilità, “l’organizzazione turistica” modifica la propria 
funzione, alla luce dell’avvertita incapacità di non saper rispondere alle dinamiche di mercato; ciò 
confermato dalle perdite subite dal nostro Paese nei confronti dei più diretti competitori, Spagna in 
primis. 
“Il turismo costituisce, quindi, un particolarissimo “cocktail” caratterizzato dalla 
combinazione di diversi fattori che, interagendo fra loro, lo inseriscono fra quei settori 
dell’economia molto particolari e degni di non esser sottovalutati”
1
. 
Considerando i profili di complessità, trasversalità e intangibilità, quali attributi che 
caratterizzano il fenomeno in esame, occorre “acquisire il fondamento giuridico – normativo, oltre 
che socio-economico, per poter organizzare un buon prodotto turistico con caratteristiche di 
imprenditorialità strategica ed innovativa”
2
. 
È da questi presupposti, visto, inoltre, il patrimonio paesaggistico – culturale di cui la nostra 
“terra” può vantarsi , che si cerca di capire quali potrebbero essere le direzioni che il legislatore 
deve imporre alla società, al fine di governare lo sviluppo turistico in modo trasversale rispetto alla 
tradizionale azione di politica di settore. 
La storia dell’Italia, infatti, è alquanto particolare e profonda: le sue terre forniscono 
testimonianze di grandi periodi storici del passato, di importanti personaggi, di culture differenti 
che l’hanno caratterizzata in determinati momenti. Qualsiasi luogo venga visitato in Italia lascia il 
viaggiatore, soprattutto quello straniero, stupito e affascinato, in quanto ogni posto è portatore di 
tracce di un passato invidiabile e da molti mai conosciuto. 
La valorizzazione delle identità è un obiettivo imposto da un lato da una sempre più diffusa – 
e specifica – esigenza della domanda, dall’altro dalla assoluta necessità di differenziare la propria 
offerta rispetto alle centinaia di offerte simili. Se non si toglie il proprio prodotto dallo spazio dei 
prodotti sostituibili, per crearsi un proprio ambito di mercato e di visibilità, allora non si dà al 
turista nessuna valida motivazione per una scelta a proprio favore. Questo significa creare un 
proprio prodotto-destinazione che sia al contempo condiviso all’interno e facilmente identificabile 
all’esterno. 
Un effetto collaterale di questo processo, che esula dal campo strettamente turistico, per 
investire l’intero territorio, è quello che porta automaticamente ad una crescita, in ogni residente, 
del senso di appartenenza ad una comunità ed ai suoi valori, ed al conseguente impegno collettivo 
nel farli conoscere ed apprezzare dai visitatori/turisti, in un processo di interscambio fra culture 
differenti. È questa una connotazione specifica, e fondamentale, del turismo, indicata spesso dalla 
UE come “importantissimo strumento per la diffusione della conoscenza e delle relazioni 
amichevoli fra i popoli”
3
. 
Ciò che contraddistingue un’area rispetto a qualsiasi altra, anche all’interno dello stesso 
segmento di offerta turistica è l’insieme degli elementi di identità del proprio territorio e della gente 
che vi abita. Sono questi elementi che rendono un’area in qualche modo “unica”, e quindi la sua 
offerta differenziata nel panorama della concorrenza. Il contesto di vita della comunità locale 
                                                          
1
 Franceschelli – Morandi, Manuale di diritto del turismo, Torino, 2003, p. 87. 
2
 A. Trentini, La Riforma del Turismo, Rimini, 2002, p. 9. 3 Op. cit. Franceschelli – Morandi, p. 99 
3
 Mottironi C.,Viganò G – Linee guida per la programmazione di una area turistica - Univ. Bocconi – 2003. 
 10
diventa allora il riferimento primario del contesto di vacanza, il modo principale per un turista per 
trasformare la sua vacanza in un’esperienza di vita da ricordare e da raccontare. 
Tutti questi elementi di identità finiscono allora per diventare le componenti del proprio 
prodotto turistico: ciò che si propone al mercato e alla domanda non è più quindi un soggiorno, ma 
un percorso di scoperta di un territorio, da fare insieme con la comunità locale. 
Nel primo capitolo viene esposta l’evoluzione storica in materia di turismo, evoluzione che 
legittima il sistema Regione come punto “nodale” della gestione periferica del fenomeno. 
Dal secondo al quarto si passano in rassegna i vari aspetti della L. 135/01 (i dubbi sulla sua 
applicazione, l’organizzazione pubblica – cosa cambia con la legge di riforma e quali sono i suoi 
aspetti fondamentali - e i principi comunitari). 
Dal quinto al settimo capitolo, si passa quindi allo studio del sistema delle fonti - con ampia 
disamina del riparto costituzionale delle competenze normative tra i vari livelli di governo e la 
centralità di quello comunale nella nuova disciplina dei STL - le istituzioni di governo e della 
struttura amministrativa della Regione, evidenziandone l’operatività sia dal lato legislativo che 
amministrativo. 
Nel settimo capitolo dopo aver esposto in concreto gli assetti organizzativi implementati dalle 
Regioni italiane, alla luce della legislazione vigente, si passano in rassegna gli organi e gli 
strumenti di cui le Regioni stesse dispongono per porre in essere politiche settoriali incisive e 
strategiche con il coinvolgimento, ove richiesto o dove possibile, degli enti locali. 
Tutto ciò al fine di chiarire e comprendere quali “istituti” possono essere utilizzati per 
produrre gli effetti desiderati. 
Particolare attenzione è rivolta agli “strumenti” innovativi, di cui gli Enti possono avvalersi 
per caratterizzare una sinergica azione di politica regionale. 
Nella tab. 3 viene riportato il quadro normativo dell’organizzazione turistica regionale. 
In conclusione, l’aver affrontato un tema così rilevante che pone in risalto congiuntamente, 
tanto l’aspetto giuridico quanto quello economico, di una materia che sempre più funge da 
“catalizzatore” dell’intera economia italiana e non solo, delinea l’esigenza di buone leggi per avere 
un buon turismo. La certezza del diritto costituisce un canone imprescindibile, in un settore quale 
quello in esame, per attrarre l’imprenditorialità privata ad investire considerevolmente nello stesso; 
in mancanza, infatti, di norme certe, chiare, univoche, chi mai potrebbe impiegare i propri capitali 
per sviluppare un settore retto da incertezza endemica e strutturale? 
Tuttavia, le scelte rapide ed efficaci, affinché il settore possa svilupparsi, passano attraverso 
leggi ben fatte, che non possono però dipendere da corpi normativi calati dall’alto, poiché, i tempi 
del legislatore centrale sono generalmente più lunghi di quelli attraverso cui si modifica la 
società”
4
. 
É a questo punto che si va alla ricerca di un trade-off tra le due suddette esigenze; ritrovando 
quale punto di congiunzione, la possibilità di sviluppare l’organizzazione amministrativa sui 
principi manageriali. Non cercando cioè di sconvolgere ulteriormente il quadro normativo, ma 
studiando a fondo le leggi di cui si dispone in modo professionale e non in superficie, così da 
anticipare gli interventi legislativi e restare al passo con i tempi, stimolando la produzione 
legislativa in modo coerente. 
Nel capitolo ottavo si analizza l’interazione pubblico-privato che si affaccia verso la nuova 
ottica di flessibilità richiesta dall’odierna globalizzazione, di cui il legislatore, sapientemente, tiene 
conto nel disegno della riforma turistica del “2001”. Dalla cui analisi e dalle recenti modifiche sulla 
normativa turistica, si può notare come l’ordinamento pubblico e nello specifico le amministrazioni 
pubbliche, stiano aprendosi all’impostazione aziendale, ricercandone i caratteri tipici 
dell’imprenditorialità. 
                                                          
4
 Op. cit. Franceschelli – Morandi, p. 160 
 11
La difficoltà principale degli assetti organizzativi, di cui sopra, è costituita dall’indispensabile 
e reciproca conoscenza dei diversi attori, pubblici e privati, talvolta operanti nello stesso ramo del 
campo turistico, in un’ottica del cooperare per competere. 
Questa problematica, a mio parere, è aggravata soprattutto nel sud d’Italia, a causa della 
regressa mentalità imprenditoriale. 
Nel capitolo nono vengono esposte alcune problematiche recenti come per esempio il flop del 
portale www.italia.it. 
Dal capitolo decimo al tredicesimo vengono esposte alcuni aspetti del turismo (le strutture 
ricettive, le agenzie di viaggio, l’agriturismo e le professioni turistiche con le relative criticità come 
per esempio la delega alla Regioni dell’onere di accertare la non identicità o similarità di una nuova 
denominazione di agenzia viaggio, seguendo la corrente del federalismo che in questo caso, forse, 
sarebbe stato meglio mantenere accentrato nel Ministero delle attività produttive). 
Nel capitolo quattordicesimo si espongono i poteri ispettivi riconosciuti all’INPS e all’INAIL 
e alcuni elementi di criticità come per esempio l’abuso del cd. “lavoro nero” nel turismo ad opera 
dei titolari di imprese che gravitano nel settore turistico nel tentativo di ridurre i costi del personale, 
come annuali ispezioni hanno rilevato. 
Nel capitolo quindicesimo si passano in rassegna i profili comunitari dell’Agenda 21, dello 
sviluppo sostenibile un concetto che si è evoluto nel tempo e che nel 2001, l'UNESCO ha ampliato 
indicando che "la diversità culturale è necessaria per l'umanità quanto la biodiversità per la 
natura (...) la diversità culturale è una delle radici dello sviluppo inteso non solo come crescita 
economica, ma anche come un mezzo per condurre una esistenza più soddisfacente sul piano 
intellettuale, emozionale, morale e spirituale". (Art 1 e 3, Dichiarazione Universale sulla Diversità 
Culturale, UNESCO, 2001). 
L’opera si conclude con il sedicesimo capitolo evidenziando alcune best practices e alcune 
tendenze legislative recenti. 
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CAPITOLO I - L'EVOLUZIONE STORICA DELLA NORMATIVA 
IN MATERIA DI TURISMO 
 
I.1 - L’evoluzione legislativa in favore del turismo: dai primi interventi normativi alla fine del 
secondo conflitto mondiale 
 
Generalmente l’origine del turismo viene fatta risalire al XVII secolo in Inghilterra. Esso si 
distinse subito come fenomeno d’élite; si trattava, infatti, di una pratica che coinvolgeva 
esclusivamente i giovani maschi delle famiglie aristocratiche. Il “Grand Tour”, era così 
denominato, implicava compiere lunghi viaggi in giro per le capitali europee. Naturalmente i 
giovani nobili non viaggiavano mai da soli, ma venivano sempre accompagnati da un numeroso 
seguito di persone: un maresciallo, dei camerieri e dei cocchieri, un precettore e un tutore. 
A un discepolo che chiedeva consiglio per intrapendere un viaggio in Italia, Justus Lipsius 
inviava nel 1578 una espistola rimasta famosa nella cultura dei Paesi Bassi: “Epistola de fructu 
peregrinandi et praesertim in Italia”, dove il celebre umanista raccomandava il viaggio come 
occasione preziosa e unica di conoscenza e di formazione intellettuale e morale. È così che 
immagineranno l’Italia quanti, nei secoli successivi, dalla metà del ‘600 alla fine del ‘700, si 
prepareranno al “Grand Tour” avendo in animo una straordinaria esperienza di iniziazione. 
Il termine “Grand Tour” appare per la prima volta nel “Voyage of Italy or Complete Journey 
through Italy” di Richard Lassels, pubblicato del 1670 come guida per studiosi, artisti e 
collezionisti d’arte in visita all’Italia. Il percorso, suggertito alle classi erudite europee per la 
scoperta dell’Antico, aveva come tappe principali Venezia, Firenze, Roma e Napoli. 
Se nel ‘600 il “Grand Tour” era un privilegio riservato ai principi tedeschi, svedesi, russi e 
polocchi, e ai giovani aristocratici inglesi, nel ‘700 diventò una vera e propria istituzione 
nell’educazione delle buona borghesia di tutta Europa
5
. 
L’obiettivo fondamentale di questa pratica esclusiva era quello di istruire e formare il 
comportamento del giovane in previsione della sua futura vita di relazione negli ambienti 
aristocratici. 
Nella seconda metà del XVIII secolo la pratica del “Grand Tour” cominciò a declinare e fece 
spazio ad altre forme di turismo molto diverse fra loro sia per le modalità con cui si svolgevano, sia 
per le motivazioni con cui i turisti di allora le sceglievano.  
In primo luogo troviamo l’itinerario culturale, fatto soprattutto dagli artisti e dagli 
aristocratici che, sulla scia della corrente letteraria dell’epoca, il romanticismo, erano spinti dal 
desiderio di conoscenza delle città classiche e motivati da un nuovo interesse per l’archeologia e 
l’architettura monumentale antica. 
In secondo luogo troviamo i soggiorni ai bagni termali scelti solo marginalmente per la cura 
del corpo. Le terme divennero dei luoghi di vacanza alla moda, scelti soprattutto per il divertimento 
che queste strutture potevano offrire. L’etica puritana che dominava la vita quotidiana della classe 
borghese lasciava spazio, in questi luoghi, ad una morale più trasgressiva. 
Infine assistiamo alla nascita di una nuova forma di turismo: l’alpinismo dilettantistico. Le 
montagne, in primo luogo le Alpi, divennero meta di molti turisti che ricercavano in questo modo 
un nuovo contatto con la natura, più romantico e mistico. Per questo motivo, parallelamente, si 
assiste allo sviluppo di un’organizzazione ricettiva di alto livello: accanto agli hotels di lusso che 
sorgevano in montagna cominciano a sorgere le prime ferrovie e funivie. 
Il turismo può essere definito come l'insieme di attività e servizi inerenti al trasferimento 
temporaneo di individui da una località ad un'altra per fini di svago. 
Esso, quindi, comprende e coinvolge una serie di attività (sportive, culturali, ricreative, ecc.), 
di soggetti (imprenditori, operatori turistici, imprese turistiche, ecc,), di professioni 
                                                          
5
 Franschelli – Morandi, op. cit. 2007 – p. 198; 
 13
(accompagnatori di gruppo e animatori) che nel complesso creano un fenomeno di grande interesse 
per il nostro Paese, sia da un punto di vista sociale, sia culturale che economico e, quindi, 
necessariamente politico. 
Ciò porta facilmente a capire anche l'importanza e l'attenzione che il legislatore italiano ha 
riconosciuto a questo settore. Copiosi sono stati infatti gli interventi legislativi in materia, volti a 
regolare ed "organizzare" il turismo in tutte le sue molteplici forme. 
Dal fenomeno del viaggio all’affermazione del turismo, è stata avvertita l’esigenza di 
delineare norme giuridiche idonee a disciplinare le attività che man mano si sono affermate nel 
comparto in esame. 
L’organizzazione pubblica del turismo in Italia ha attraversato alcune significative fasi 
storiche ben identificabili. 
Tuttavia, è sul finire del 1800 che le prime iniziative nel campo dell’organizzazione turistica 
furono prese dagli stessi viaggiatori, i quali avvertirono la necessità di associarsi per curare la 
soddisfazione dei propri spostamenti. 
Da qui nacquero i primi sodalizi privati tra cui un ruolo di notevole rilevanza è stato svolto 
dalle associazioni private Pro loco, volte a perseguire lo sviluppo del turismo fondandolo su una 
valorizzazione delle caratteristiche e delle risorse locali, così come private sono state le prime 
organizzazioni nazionali per la diffusione delle pratiche turistiche tra la popolazione tra cui il Club 
alpino italiano (CAI), nato nel 1863 per promuovere l’alpinismo e il Touring Club ciclistico 
italiano (ex Unione velocipedisti italiani) nel 1894, trasformatosi poi in Touring club italiano nel 
1926, che sin dalla fondazione intraprese chiare finalità turistiche, fornendo, servizi specifici, 
iniziando da un’editoria specializzata (“Guida itineraria delle strade italiane”) e concedendo delle 
agevolazioni per i viaggi. 
Nel 1898 anche il Touring Club si legò ad altri clubs europei, dando luogo alla prima 
organizzazione turistica internazionale, la Ligue Intérnationale des Associations Touristiques 
(LIAT)
6
. 
L’evoluzione dei mezzi di trasporto, affiancata dalla possibilità di raggiungere mete sempre 
più lontane, creò la necessità di una nuova figura professionale: quella dell’organizzatore di viaggi. 
L’agenzia “Cook & Son”, che ancora oggi costituisce una delle più importanti agenzie di viaggio a 
livello internazionale con il nome “Thomas Cook Group plc”, iniziò a lavorare in Inghilterra nel 
1841 e organizzò la prima comitiva di turisti diretti in Italia del 1864. 
In questo periodo, le norme giuridiche in materia erano quasi inesistenti e il fenomeno era 
circoscritto alle classi più abbienti che potevano usufruire dei pochi mezzi di trasporto a 
disposizione. 
L’interessamento dello Stato nei riguardi del turismo si fa risalire agli inizi del ‘900 e in 
particolare alla L. 863/10, in base alla quale i Comuni c.d. a vocazione turistica potevano applicare 
un’imposta di soggiorno nei confronti di coloro che vi dimoravano per almeno 5 giorni. 
“Si trattava di una controprestazione per i servizi turistici che non poteva essere distolta per 
altre finalità dai Comuni”
7
. 
Negli anni precedenti al primo conflitto mondiale si manifestò la necessità di attuare una 
propaganda dell’immagine turistica dell’Italia all’estero. 
Lo scoppio del conflitto arrestò, però, l’esigenza avvertita di istituire un organismo centrale 
avente come funzione l’espansione dei flussi turistici nella nazione. 
La guerra ebbe forti ripercussioni sul movimento turistico, ma non cambiò il forte desiderio di 
fondare un Ente destinato esclusivamente alla cura degli interessi del settore. 
                                                          
6
 Tesi di Laurea: “Ricchi di Turismo. Uno studio sull’indotto economico del turismo sulla città di Vicenza” di Marco 
Franceschini – anno accademico 1999-2000, p. 61; 
7
 Paloscia, Il turismo nell’economia italiana, Agra, Roma, 2004, p. 40. 
 14
In questa prospettiva, nel settembre del 1919 una Commissione, sotto la presidenza dell’on. 
Ruini, presentò al governo uno schema di DL che venne approvato e pubblicato nella G.U. del 
22/11/1919 n. 2099. 
Il decreto conteneva, oltre a disposizioni in favore dell’industria alberghiera, l’istituzione 
dell’Ente Nazionale per le industrie turistiche (ENIT) che dal prioritario obiettivo post bellico 
dell’incremento delle industrie turistiche divenne organismo pubblico avente lo scopo di: 
ƒ propagandare l’Italia nel Paese e all'estero per incrementare il turismo; 
ƒ studio e raccolta ed elaborazione statistica dei dati relativi ai movimenti turistici; 
ƒ esercizio di uffici di informazione; 
ƒ di promozione delle industrie di tipo turistico-alberghiere; 
ƒ controllo e vigilanza sulle attività turistiche; 
ƒ istituzione di scuole turistiche. 
L’ENIT costituiva la prima forma d’intervento organico dello Stato nel campo delle attività 
turistiche. 
Finalmente si cominciava a percepire così, anche a livello parlamentare, l’importanza 
rivestita dalla materia turistica per l’economia italiana. 
Ciononostante, l’attenzione del legislatore venne distolta quasi per un decennio: infatti, fu 
solo con il RDL 765/26 conv. dalla  L. 1380/26, la quale istitutiva le aziende autonome di cura, 
soggiorno e turismo (A.A.C.S.T.), riordinato con D.Lgs. 1042/62, che riprese l’attività legislativa 
verso la promozione e l’accoglienza turistica, coadiuvate dal 1935 dagli Enti provinciali del turismo 
(E.P.T.), affermando, da una parte, la priorità degli interventi locali assistiti e a far valere 
comunque, dall’altra, la priorità dell’intervento statale a dimensione nazionale perseguito 
dall’ENIT per la cura dell’interesse pubblico alla promozione, alla tutela e al controllo dell’intero 
settore turistico che ha caratterizzato tutto il periodo degli anni ’30. 
Riprendendo gli sviluppi che hanno interessato l’Ente centrale di promozione turistica, 
occorre evidenziare come le delegazioni dell’ENIT hanno avuto una notevole evoluzione, passando 
dal “Consorzio italiano per gli uffici di viaggio e turismo” formato con il concorso delle Ferrovie 
dello Stato nel 1920, all’istituzione della “Compagnia italiana per il turismo” (CIT) nel 1927. 
La trasformazione in parola fu dettata dal malcontento avvertito dalle agenzie di viaggio 
italiane ed estere, nel dover affrontare la concorrenza di un organismo, quale era appunto il 
“Consorzio italiano per gli uffici di viaggio e turismo” che poteva contare su sovvenzioni statali. 
Soluzione ideale a questa problematica fu trovata nella scissione nell’ENIT della sua parte 
commerciale, fuori quindi da ogni azione di concorrenza, che comportava appunto l’istituzione 
della “Compagnia italiana per il turismo”. 
Ripercorrendo l’iter legislativo sotto il profilo storico, si arriva dunque al 1929, dove la crisi 
avvertita dall’economia mondiale ebbe forti ripercussioni anche sul fronte del turismo. 
È in questo clima, sotto il governo fascista, che in Italia si intraprese la strada della 
valorizzazione della risorsa turistica. 
Si giunge per tali versi, all’intervento del Governo con il R.d.l. 371/31 che al fine di 
sistematizzare il controllo sulle attività turistiche, porta alla nascita dell’organo centrale del 
“Commissariato per il turismo” preposto alla direzione e al coordinamento di tutte le attività 
nazionali concernenti il turismo precisando che al Commissariato spettava l’azione di governo in 
materia. 
Mentre inizialmente l’ENIT, quale ente nazione era sotto la vigilanza del Ministero 
dell’Industria, commercio e lavoro, con l’istituzione del Consiglio centrale del turismo, che 
affiancava il Commissario per il turismo, venne posto in stretto rapporto con il nuovo organismo 
governativo per il settore turistico. 
Con R.d.l. 1851/34 il nuovo organismo governativo viene soppresso e tutte le sue funzioni 
vennero attribuite al Sottosegretario di Stato per la stampa e la propaganda, organo della Presidenza 
che, l’anno successivo con R.d.l. 1009/35 , assunse la veste di Ministero per la stampa e la 
propaganda e nel 1937 Ministero della cultura popolare. 
 15
Venne, inoltre, istituita la Direzione generale per il turismo: il turismo lasciava la 
Presidenza del Consiglio per essere gestito dall’Amministrazione più importante, probabilmente, 
fra tutte quelle dell’epoca poiché aveva l’incarico della promozione dell’Italia e del regime fascista 
di fronte al mondo intero. 
Così facendo, fu creata una struttura frammentata dell’organizzazione del comparto, dal 
momento che stampa, propaganda, teatro, cinema e turismo confluivano nell’istituto unitario del 
dicastero suddetto. 
In aggiunta, lo stesso assetto organizzativo a livello periferico, era contenuto nei limiti 
provinciali, dal momento che proprio nel 1935 furono creati gli E.P.T. con R.d.l. 1425/35, riordinati 
con D.Lgs. 1044/60, aventi il compito di coordinare e promuovere a livello provinciale il turismo 
che modificò la struttura organizzativa preesistente su scala locale e vennero attivati enti pubblici 
con capacità economica propria a favore di un congegno amministrativo sottoposto ai Ministeri 
degli Interni, delle Finanze e della Propaganda. 
Le A.A.C.S.T. sono sostanzialmente differenti dagli gli Enti provinciali di promozione 
turistica E.P.T.Mentre quest’ultimi risultavano legati ai territori amministrativi e territoriali delle 
Province dello Stato, le aziende autonome, per essere costituite e perché un comune venisse 
ricondotto a “stazione” di cura, soggiorno e turismo, era necessario rilevarne la valenza turistica, 
nonché l’influsso positivo che l’economia locale doveva trarre dalla stessa. 
Si noti, infatti, che requisiti e parametri indagati a tal fine erano: caratteristiche climatiche e 
sanitarie, comodità ed attrattive, quantità, qualità e importanza degli alberghi e delle pensioni, e, 
per le stazioni termali, degli stabilimenti di cura. Nel rispetto di quanto affermato, il riconoscimento 
dei requisiti richiamati spettava al Ministero per l’Interno. 
All’epoca furono istituite le Stazioni di cura, gli Enti provinciali, l’imposta di soggiorno, 
l’obbligo di denuncia per tutti loro che alloggiavano nelle strutture ricettive, il contributo 
speciale di cura e fu imposto un prelievo sulle arti, professioni ed esercizi, che operavano nelle 
località dichiarate stazioni di cura, soggiorno e turismo onde finanziare gli enti che dovevano 
provvedere allo sviluppo del settore. 
Si assiste, in seguito, con la L. 1021/39 alla riorganizzazione dell’ENIT e si può notare come 
siano proprio gli anni ’30 a caratterizzare l’affermazione del turismo e la proliferazione degli 
interventi legislativi nel settore. 
Ciò nonostante, con il secondo conflitto mondiale, la produzione normativa subì una brusca 
interruzione. 
Nel 1943, con la scomparsa del Ministero della cultura popolare, le competenze turistiche 
furono demandate al Sottosegretariato di Stato per l’Interno
8
 mentre nel 1944 fu istituito, alle 
dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri, un Sottosegretariato della stampa e le 
informazioni
9
 che doveva occuparsi della materia, successivamente denominato Sottosegretariato 
di Stato per la stampa, spettacolo e turismo. 
Alla fine del conflitto l’amministrazione periferica del turismo, ancora esistente, era fondata 
su E.P.T. e A.A.C.S.T., mentre l’amministrazione centrale, in seguito alla soppressione del 
Ministero della Cultura popolare, era di nuovo alle prese con la definizione di un vertice che in quel 
momento veniva ricondotto ad un semplice “servizio” dipendente dalla Presidenza del Consiglio 
dei Ministri. 
In queste circostanze, si avvertì l’esigenza di un assetto amministrativo maggiormente 
flessibile (si rifiutavano le iniziative di un rigido accentramento e si tendeva ad una maggiore 
operatività nell’ottica del decentramento verso gli organi periferici) attraverso la ricerca di 
maggiore funzionalità conferita alle Regioni o ad ambiti identificati da una vocazione turistica 
distintiva ed omogenea. 
                                                          
8
 RDL 28/1943; 
9
 D.LGT. 163/44. 
 16
Questo tentativo di reazione fu placato con l’istituzione del nuovo Commissariato per il 
turismo alle dirette dipendenze della Presidenza con R.d.l. del Capo provvisorio dello Stato 
941/47, affiancato dal Consiglio Centrale del turismo a composizione burocratico-
rappresentativo, organi di certo più attenti alle tematiche d’interesse del settore, con funzioni 
consultive, tuttavia, inesistenti furono le iniziative in favore dell’assetto amministrativo periferico. 
 
I.2 - L’epoca della ripresa economica nel secondo dopoguerra: il riordinamento 
dell’amministrazione statale 
 
L’epoca fascista lasciava in eredità all’ordinamento repubblicano, fondato sulla costituzione 
del 1948, la legislazione del settore turistico, questa naturalmente soggetta a vaglio di legittimità da 
parte della Corte Cost. 
Le conseguenze del secondo conflitto mondiale (danni alle infrastrutture ricettive e alle 
ricchezze del Paese) resero evidente l’urgenza di una rinascita del settore e fu in questo periodo che 
ci si rese conto della potenzialità turistica del nostro Paese derivante non solo dal patrimonio 
paesaggistico-culturale, ma soprattutto dalla qualità dei servizi, dall’organizzazione dell’ospitalità, 
dallo sviluppo della viabilità, dalle comunicazioni, quali elementi in grado di richiamare flussi 
turistici rilevanti. 
Agli inizi degli anni ’50 il turismo aveva incominciato ad assumere rilevanza economica di 
dimensioni sempre crescenti a causa dell’incremento dei mezzi di trasporto e del mutato quadro 
politico-economico. Si avvertiva la necessità di una politica del turismo da inserire nella generale 
programmazione economica nazionale. 
Nasce il turismo di massa che sviluppatosi nell’età industriale ha cancellato le vecchie forme 
di vacanza. Assistiamo, innanzitutto, all’accesso alla pratica turistica da parte di un grande insieme 
di persone; questa apertura è dovuta soprattutto alle trasformazioni sociali messe in atto in quel 
determinato periodo storico. I servizi turistici divengono più economici in modo da venir incontro 
alle esigenze delle fasce sociali meno vantaggiate. Si ampliano le infrastrutture e le agenzie di 
viaggio, nate nel XIX secolo, divengono produttrici di soluzioni di viaggio “tutto compreso”. Il 
turista non è uno spettatore attivo; al contrario desidera non essere disturbato né incappare in 
imprevedibili problemi. Nasce la figura dell’accompagnatore che si occupa di evitare al turista 
qualsiasi imprevisto di ogni natura. L’accompagnatore deve, inoltre, soddisfare i bisogni, inclusi 
quelli della sicurezza, del turista in modo da creare un legame di fidelizzazione tra il turista e la 
stessa agenzia: il cliente soddisfatto dall’esito della vacanza si rivolgerà in futuro sempre alla stessa 
agenzia. Il turista della società industriale si caratterizza soprattutto dalla passività con cui affronta 
la vacanza, una passività consapevole e voluta; egli non lascia nulla al caso né ha l’interesse di 
organizzare da sé la vacanza. Il viaggio, oltre alla funzione di riposarsi, è un modo per dimostrare 
la capacità economica di una famiglia; è un’esperienza che non viene fatta per un percorso 
interiore personale del turista, ma serve esclusivamente per dimostrare al resto della società il suo 
status sociale. L’apparenza domina anche nei rapporti che i turisti hanno nei confronti del luogo di 
vacanza. 
Il turismo di massa è considerato una grande fase che ha influito fortemente sulla storia di 
questo settore, se non altro per via della sua durata che viene, in genere, fatta partire dagli anni ’50 
fino a raggiungere gli anni ’70 e che molti studiosi definiscono “trente glorieuse”
10
. 
Con la L 617/59 nasce il Ministero del Turismo, a cui vengono affidate anche competenze 
relative a sport e spettacolo, appropriandosi dei compiti del soppresso Commissariato ed ereditando 
anche le funzioni relative alle stazioni di cura e soggiorno facenti capo dal 1926 al Ministero 
dell’Interno e segna il riconoscimento da parte del Governo della rilevanza del fenomeno turistico. 
                                                          
10
 Savelli A. Turismo, territorio, identità. 200;. 
 17
Questa istituzione è però in contraddizione con il modello proposto dalla Costituzione del 1948 che 
invece affida le competenze della materia turismo e industria alberghiera
11
 alle Regioni (art 117). 
Con l’avvento delle Regioni ordinarie, l'amministrazione statale viene spogliata delle sue 
funzioni amministrative, allo Stato restano solo poteri di indirizzo e coordinamento delle attività 
regionali e competenze in campo internazionale. 
Il tentativo di dare, per questa via, una sistemazione organica e completa della materia deriva 
altresì da altre cause, quali la sottrazione al Ministero degli interni delle attribuzioni in termini di 
riconoscimento, vigilanza e regime tributario delle stazioni di cura termali e turismo. 
Si cercò di ovviare al carattere accentratore del Ministero del Turismo con la disciplina 
successiva relativa al riordino delle strutture periferiche, che si basò su prescrizioni delle stessa 
legge istitutiva (DPR 1041/60). Da questa operazione legislativa scaturì un profilo del Ministero 
orientato a essere il riferimento politico–amministrativo di tutto il settore. Questa formula 
organizzativa si caratterizzava per una struttura interna “rigida” e una articolazione periferica 
“elastica” che tracciava alcuni percorsi obbligati per il Ministero: 
 ξ  promozione di attività turistiche; 
 ξ  coordinamento di tutte le ramificazioni dell’amministrazione statale e degli enti pubblici e 
privati di carattere turistico; 
 ξ  controllo dell’osservanza da parte di questi ultimi della legislazione vigente. 
Questo DPR oltre a mutate la denominazione dell’ENIT in Ente nazionale italiano per il 
turismo gli viene affidato il compito di promuovere ed incrementare il movimento turistico 
dall’esterno verso l’Italia; compito che dovrà assolvere in “esecuzione delle direttive generali del 
Ministero del Turismo e dello Spettacolo”. 
Dal punto di vista locale non ci sono dei veri e propri organi periferici bensì enti operanti sul 
territorio, autonomi e dotati di personalità giuridica. 
Fu questa fase di transizione che la staticità delle Regioni di diritto comune (nate solo nel 
1970, ma che sarebbero dovute sorgere entro il 1949), diede vita ad un rafforzamento, anziché un 
ridimensionamento dell’amministrazione centrale dello Stato. 
Si noti, infatti, come per la ripresa del turismo si ricercava un organismo in grado di 
raccogliere tutte le forze del settore, capace di coordinarle e potenziarle nella loro multiforme 
attività. In tal modo, come già detto, il generico Ministero della Cultura popolare fu soppresso e a 
questo venne sostituto il nuovo Commissariato per il turismo. 
Dal 1960 al 1968 si assiste a una nuova operazione di riordino che si concentra su tre 
fondamentali obiettivi:  
 ξ  garantire la funzione primaria dello Stato nell’organizzazione turistica; 
 ξ  attuare dei programmi globali sotto il diretto controllo e la promozione del Ministero del 
Turismo; 
 ξ  riportare a unità le varie componenti settoriali; 
Fra gli interventi volti allo sviluppo dei rapporti e degli scambi turistici internazionali vanno 
segnalati l’abolizione dei visti consolari sui passaporti con decine di Paesi, l’elaborazione e 
l’applicazione di speciali facilitazioni doganali e l’emissione di buoni carburante a prezzo ridotto 
per gli automobilisti stranieri. 
Tale fermento fa sì che, “il fenomeno turistico s’imponga progressivamente nel dopoguerra 
come elemento non integratore ma primario della nostra economia. Le dimensioni raggiunte sul 
piano economico, la mole delle esigenze che si determinavano nel campo dell’organizzazione 
pubblica e privata del settore, e le prospettive di una presenza sempre più viva del nostro Paese 
                                                          
11
 “la dizione dell’art. 117 Cost. turismo e industria alberghiera non può essere interpretata nel senso che essa opera 
una distinzione tra due momenti autonomi, ma in quello, invece, secondo cui la specificazione determina una migliore 
individuazione dell’intero fenomeno, senza che le due componenti vadano trattate separatamente se non nell’ambito di 
una distinzione interna alla materia”, così Chiti M.P., Profilo pubblico del turismo, Giuffrè, Milano, 1970, pag. 19. 
 18
nell’ambito del turismo internazionale, rendevano manifesta la necessità di dare al turismo il posto 
che ormai gli spettava sotto il profilo politico ed economico”
12
. 
Fu così che, in contrasto con le esigenze avvertite di decentramento e flessibilità con cui, 
si cercava di impostare l’organizzazione turistica pubblica e con forma differente da quanto 
prescritto dal testo costituzionale, si ritenne opportuno governare in modo centralizzato il 
comparto turistico. Quest’ultimo rischiava, infatti, di appesantire troppo la Presidenza del 
Consiglio dei Ministri, nel cui seno era posto il Commissariato per il turismo. 
Tra i numerosi e di diversi strumenti utilizzati nel corso degli anni quello che ha sicuramente 
rivestito un ruolo di particolare rilievo è stato il decentramento di funzioni dallo Stato alle Regioni 
e successivamente agli enti locali. 
È, infatti, quando viene diminuendo l’attività centrale, poiché si afferma l’autonomia 
regionale, che il legislatore ha dato riconoscimento al disposto dell'art. 117 della Cost., avviando 
quel processo di "alleggerimento" dell'apparato statale a favore delle Regioni e trasferimento agli 
enti locali delle funzioni in materia turistica nel 1972, perfezionato nel 1977 (D.P.R. 6/72 e 
616/77). 
In particolare, in materia di turismo, ad esse sono stati trasferiti dapprima funzioni e compiti 
amministrativi, poi, successivamente, anche tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche inerenti 
all'organizzazione e allo sviluppo del turismo regionale nonché gli aspetti ricreativi collegati. 
Con il DPR 6/72 il legislatore ha provveduto ad individuare le specifiche funzioni 
amministrative attribuite alle Regioni in materia di: 
 ξ  promozione e incentivazione; 
 ξ  organizzazioni di manifestazioni; 
 ξ  enti provinciali del turismo; 
 ξ  aziende autonome di cura, soggiorno e turismo; 
 ξ  organizzazione di viaggi; 
 ξ  classificazione alberghiera e vincolo di destinazione. 
Pur rappresentando una novità rispetto al passato il decreto è stato considerato dalla dottrina 
lacunoso, in quanto non ha sancito un passaggio dallo Stato alle Regioni dell’effettivo governo del 
settore ma un mero decentramento burocratico
13
. 
Ovviamente ciò non ha impedito alle Regioni di legiferare. Infatti, in tale periodo, la 
produzione legislativa regionale è notevole, ma qualitativamente lacunosa e disorganica. 
Le leggi regionali disciplinano quasi esclusivamente l’incentivazione allo sviluppo delle 
strutture ricettive e l’attività di promozione turistica, ricalcando spesso i criteri della legislazione 
statale. 
Con il D.P.R. 616/77 veniva completato il quadro delle competenze istituzionali. 
Anche in questo caso si ebbero riflessi sulla struttura del Ministero: infatti il D.P.R. 616/77 
cancellò la Direzione Generale del turismo, assegnando le funzioni non trasferite alle Regioni alla 
direzione Generale degli affari generali, del turismo e dello sport. Riordinata con D.M. Min. 
Turismo del 1978, la Direzione Generale del turismo si affiancava alla Direzione Generale dello 
Spettacolo. 
La materia del turismo veniva inserita nel titolo IV di tale decreto, ossia nel settore dello 
“sviluppo economico”. Con tale provvedimento il legislatore assegnava alle Regioni servizi, 
strutture e attività, sia pubbliche che private, relative all’organizzazione e allo sviluppo del turismo 
regionale. In particolare l’art. 109 del citato DPR 616/77 sanciva la competenza delle Regioni per la 
concessine di credito agevolato nelle materie oggetto di trasferimento, compreso il turismo. 
All’azione dello Stato venivano riservate funzioni di indirizzo e di coordinamento e competenze 
relative al rilascio del nulla osta per l’apertura di agenzie di viaggio da parte di stranieri, all’attività 
di rappresentanza e di promozione all’estero e alla vigilanza sugli enti turistici nazionali. Il D.P.R. 
                                                          
12
 Op. cit. Paloscia p. 72 
13
 Delfino F. “L’organizzazione del turismo nella dimensione regionale” in Foro amm. 1977, II, 804 
 19
616/77 ha avuto il grande merito di rendere esplicito l’oggetto del trasferimento alle Regioni e 
dirimere ogni dubbio sulla competenza regionale in materia di riorganizzazione 
dell’amministrazione locale del turismo. 
L'avvento delle Regioni nel 1970 ha implicato, anche, uno sviluppo dell'ordinamento 
dell'ENIT, infatti l'assunzione delle competenze amministrative in materia turistica in capo alle 
Regioni non ha comportato di per sé lo svuotamento delle attribuzioni dell'ENIT chiamato ad 
operare nel campo della promozione turistica all'estero. I decreti di trasferimento delle funzioni 
amministrative alle Regioni affermano, che per la propaganda all'estero delle iniziative ed attività 
turistico alberghiere le Regioni si devono avvalere dell'ENIT. 
Gli anni ’80 portano con sé i primi sintomi di una crisi che darà modo di far emergere nuove 
forme di turismo fino ad allora poco frequentate o totalmente sconosciute al grande flusso turistico. 
Assistiamo a notevoli mutamenti nella domanda turistica che derivano da nuovi 
comportamenti messi in atto dagli stessi turisti e dall’affermarsi di una diversa società che 
caratterizzerà l’ultima parte del secolo e l’inizio del nuovo millennio: la società postindustriale. 
In questa fase il turismo riscopre una dimensione più dinamica e creativa. Il turista post-
moderno è una figura più consapevole e attenta; le aspettative che lui ha sono maggiori: pretende 
qualcosa di più di un semplice viaggio e di una massiccia dose di relax. La vacanza diviene, 
dunque, un’esperienza da vivere intensamente per arricchire il proprio patrimonio personale; si è 
alla continua ricerca di nuove emozioni e nuove realtà: la cultura locale e suoi abitanti riacquistano 
un ruolo centrale che era stato perso durante l’era industriale. Il turismo di massa, infatti, aveva 
appiattito le differenze specifiche delle comunità locali per estendere a tutte le zone modelli turistici 
predefiniti. 
Con la società post-moderna emerge un sincero interesse da parte dei turisti di scoprire e 
penetrare nella realtà della vita sociale dei membri delle comunità locali. Questa e altre motivazioni 
hanno portato il settore turistico a diversificare estremamente la propria offerta e a creare nuovi e 
originali pacchetti di viaggio. Accanto alla classica soluzione “sole-mare” assistiamo all’emergere 
di altre forme di viaggio, ad esempio citiamo il fenomeno dei camperisti o il “turismo del sacco a 
pelo”, come lo definisce Savelli
14
. 
In questi anni, l’esigenza di garantire a livello nazionale dei principi generali e un indirizzo 
per l’organizzazione unitario cui dovevano conformarsi le iniziative legislative delle Regioni, aveva 
condotto all’adozione delle leggi quadro sul turismo L. 217/83
15
 con la quale si provvedeva ad 
un’ulteriore e più ampia definizione delle competenze legislative regionali in materia di turismo 
che, peraltro, ha dovuto accusare una sconfitta o meglio l'inadeguatezza della riforma nel settore. 
Tuttavia non poche sono state le osservazioni critiche che hanno investito la riforma del 1983, 
sia con riferimento alla mancata delineazione della natura e delle funzioni delle strutture 
promozionali locali
16
. 
In nuovo sistema di intervento pubblico del settore turistico si fondava sulla funzione di 
indirizzo e coordinamento che l’art. 1 della L. 217/83 riconosceva al governo. La predetta 
funzione si articolava infatti su 2 organismi collegiali: 
- Il comitato di coordinamento per la programmazione turistica
17
; 
                                                          
14
 Savelli. A, Sociologia del Turismo, 1992. 
15
 È stata dichiarata costituzionalmente legittima con sent. Corte Cost. 195/86 emessa a seguito del ricorso delle 
Regioni a statuto speciale Sardegna e Friuli Venezia-Giulia e dalla province autonome di Trento e Bolzano, nonché 
dalla Regione Emilia-Romagna. Qust’ultima in particolare lamentava il fatto che, dettando, la L. 217/83, una minuziosa 
disciplina di taluni settori della materia, aveva assunto come principi fondamentali e, pertanto, inderogabili, alcune 
specifiche norme, andando così oltre, secondo i ricorrenti, la competenza fissata dalla Costituzione ed invadendo la 
sfera legislativa e amministrativa della Regione. 
16
 AA.VV. La legislazione turistica nella L. 217/83 (atti del convegno di Jesolo del 28-31/5/1987), Padova, 1988 
17
 Il comitato di coordinamento, organo di raccordo tra Stato e Regioni e di coordinamento tra le Regioni stesse, non è 
mai entrato in funzione ed è stato successivamente sostituito, per quanto riguarda l’erogazione di finanziamenti previsti 
da disposizioni di incentivazione turistica, dalla “Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni”, istituita dalla L. 
400/88.