EMAS come sistema di gestione del territorio - Il caso del settore estrattivo in Veneto

EMAS come Sistema di Gestione del Territorio: il caso del settore estrattivo in Veneto 
Riccardo Semenzato 
Matr. N°260812 
 
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Il valore di un’azienda aumenta se questa ha imparato a definire, catturare, gestire 
e rendicontare, utilizzando un numero crescente di efficaci indicatori di 
performance, che possano essere compresi e apprezzati dal più vasto numero di 
interlocutori dell’azienda stessa. Infatti, se i clienti, i dipendenti, gli investitori, le 
collettività di riferimento e i fornitori capiscono che tipo di business un’azienda 
sta effettivamente conducendo, quali intenzioni programmatiche e con quali effetti 
, è probabile che siano maggiormente disposti a supportarla, contribuendo, nel 
lungo periodo, alla sostenibilità delle scelte effettuate. 
La promozione di un approccio basato sulla responsabilità condivisa per la 
protezione dell’ambiente e l’ampliamento del ventaglio di strumenti da utilizzare 
è ad esempio alla base del sistema di gestione EMAS utilizzato dalle aziende e 
dalle amministrazioni pubbliche.  
Cosa significa gestire l’ambiente? Semplicemente organizzare le proprie attività 
aziendali in modo da contenere i rischi ambientali, gli impatti nocivi, garantendo 
la sicurezza del lavoro e preservando le risorse naturali. Qualsiasi attività ha un 
certo “impatto ambientale”: dall’utilizzo dell’acqua, alle risorse energetiche, alla 
fabbricazione dei prodotti, agli imballaggi, ai trasporti, alle forniture e prestazioni 
di servizi, ai rifiuti. 
EMAS, Eco-Management and Audit Scheme, è il mezzo idoneo per una corretta 
gestione ambientale, perché consiste in un sistema che indica azioni e strumenti, 
pianifica obiettivi e mezzi, attraverso i quali migliorare le prestazioni di 
un’organizzazione per la salvaguardia e la protezione dell’ambiente. Tale 
operazione consiste anche nel migliorare la qualità complessiva del mercato ed in 
generale del sistema produttivo. 
EMAS, istituito con il Regolamento dell’Unione Europea numero 1836 del 1993, 
aperto successivamente anche alle Autorità Locali con il Regolamento 
comunitario numero 761 del 2001, è uno strumento di politica ambientale, gestito 
dagli Stati Membri dell’Unione Europea e orientato ad incoraggiare qualsiasi 
organizzazione verso migliori prestazioni ambientali. 
EMAS rappresenta il riconoscimento ufficiale a livello europeo del 
raggiungimento di performance di eccellenza. Imprese pubbliche e private 
partecipano attraverso EMAS ad un Sistema di Gestione Ambientale, atto a 
sviluppare un programma ambientale, in base a regole precise, sottoposto a 
verifica costante e reso pubblico. 
Questo strumento non solo è compatibile con il modello di gestione ambientale 
internazionale ISO 14001, ma va dei quegli stessi requisiti di miglioramento per 
quanto attiene al coinvolgimento attivo dei dipendenti, alle conformità legali e alla 
comunicazione con gli stakeholders. Ad esempio, EMAS richiede che si produca 
puntualmente una dichiarazione indipendente attraverso un report di verifica. La 
verifica delle richiamate prestazioni avviene attraverso un esperto accreditato, 
definito “Verificatore Ambientale”. Solo dopo aver verificato il corretto 
adempimento di tutte le condizioni preliminari necessarie, l’organizzazione sarà 
iscritta in un apposito registro comunitario e la registrazione avrà immediato 
valore per tutti gli Stati attuali e futuri dell’Unione Europea, secondo criteri di 
reciprocità. 
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Il miglioramento delle prestazioni ambientali e dei rapporti con il pubblico e le 
istituzioni, le maggiori garanzie in termini di sicurezza, la razionalizzazione dei 
processi di produzione e dell’intero sistema di gestione dell’azienda legati 
all’EMAS, aumentano il vantaggio competitivo delle imprese che aderiscono e la 
visibilità della pubblica amministrazione. 
Il logo EMAS viene concesso per sancire l’impegno di salvaguardia ambientale, e 
l’attenzione, pianificata e sistematica, alle performance ambientali. È la 
testimonianza che l’organizzazione ha in atto un sistema di gestione ambientale di 
elevato livello. Questo marchio diventa anche un vero e proprio strumento di 
marketing, un mezzo promozionale, di eccellenza, garanzia di qualità e di 
affidabilità. Il logo permette il riconoscimento immediato e aumenta la visibilità 
dello schema nei confronti del pubblico, delle parti interessate e delle altre 
organizzazioni. Non informa sulla qualità del prodotto ma conferma all’istante la 
veridicità delle informazioni fornite e la partecipazione della organizzazione al 
sistema europeo. 
Le ragioni per cui le diverse imprese dovrebbero scegliere EMAS tra i vari 
strumenti volontari sono legate al fatto che è sinonimo di credibilità, è uno 
strumento chiaro, verificabile, efficace internamente, trasparente, ed è la strada 
migliore per dimostrare l’impegno continuo al rispetto dell’ambiente. I principi e 
la cultura EMAS appartengono ormai all’intero nostro modo di vivere: per questo 
oggi sono registrati EMAS alberghi, banche, imprese, supermercati, ospedali, 
servizi pubblici, aziende di trasporto, amministrazioni pubbliche, barche, aree 
protette, oltre, ovviamente, alle aziende in generale. 
L’adesione allo schema EMAS permette alle imprese di ridurre gli impatti 
ambientali, prevenire l’inquinamento e abbattere i costi. Il ritorno economico 
deriva dall’aumento dell’efficienza nell’utilizzo dei consumi e delle risorse e 
nell’adozione di tecnologie più pulite. Razionalizza i costi ed individua altre 
possibilità di risparmio. È stato dimostrato che, nella maggior parte dei casi, 
l’adozione di EMAS comporta un reale risparmio in termini di costi e risorse per 
le aziende (APAT, 2005). 
Il Regolamento EMAS invita gli Stati membri ad adottare misure di sostegno e di 
incentivazione, anche economiche, a favore delle piccole e medie imprese e di 
quelle artigiane, per processi di certificazione. La Commissione Europea, per 
promuovere al massimo la partecipazione delle stesse, ha predisposto una linea 
guida per facilitare l’accesso all’informazione, ai fondi ed alla possibilità di 
ottenere un’assistenza tecnica. 
Nel presentare la Dichiarazione Ambientale, e quindi seguendo la struttura 
sistemica fornita da EMAS, si fissano obiettivi di performance ambientale, che 
volontariamente le imprese si impegnano a perseguire, si stabiliscono programmi 
che consentiranno di raggiungere gli obiettivi prefissati ed infine si precisano i 
provvedimenti che verranno adottati per realizzare i programmi stessi. Attraverso 
una valutazione obiettiva, periodica e sistemica (Audit), l’efficacia di tali sistemi 
verrà continuamente monitorata. La trasparenza è così assicurata mediante un 
dialogo aperto e costante con le parti interessate e gli impegni sono 
immediatamente visibili nei report. 
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Un’organizzazione attenta ai propri impatti ambientali è sempre giudicata 
favorevolmente, anche per il progressivo aumento dell’attenzione alle tematiche 
ambientali, sia da parte degli stakeholder che gravitano intorno all’impresa, sia da 
parte dei consumatori finali. Ad esempio, gli istituti di credito e assicurativi sono 
sollecitati a ridurre i tassi d’interesse o effettuare prestiti, tenendo conto della 
minore esposizione ai rischi ambientali per le organizzazioni registrate. La 
registrazione EMAS, soprattutto in particolari settori come quello del turismo, è 
un simbolo di eccellenza per l’organizzazione ed è di forte richiamo per la 
generalità dei cittadini dell’intera area comunitaria. D’altro canto, sempre più 
spesso i consumatori adottano un atteggiamento consapevolmente attento alla 
protezione ambientale, optando preferibilmente per servizi e prodotti derivati da 
prestazioni ambientali accertate e credibili durante il loro ciclo di vita. Mercati di 
questo tipo sono in continua crescita ed EMAS, per questa ragione, può diventare 
quindi un marchio di garanzia. 
La certificazione delle aziende e dei siti produttivi contribuisce a creare un clima 
di coesione e collaborazione anche all’interno dell’azienda, favorendo un miglior 
ambiente di lavoro. Un sistema di gestione ambientale che operi sul principio del 
coinvolgimento attivo di tutti può essere stimolante e valorizzante per i 
dipendenti. La motivazione del personale e il morale dei dipendenti sono fra i 
benefici più frequentemente messi in evidenza dall’espansione europea di EMAS. 
Le organizzazioni aderenti ad EMAS vengono facilitate nelle procedure di 
autorizzazione. Le autorità sono chiamate a riconoscere l’eccellenza ambientale 
volontaria e ad alleggerire il peso amministrativo delle imprese. 
Un numero sempre maggiore di Enti istituzionali (in Italia e soprattutto negli altri 
paesi dell’Unione Europea) chiede le prove delle credenziali “verdi” delle aziende 
che devono risultare “ambientalmente efficienti”, per avere accesso ai futuri 
mercati pubblici. Si vanno progressivamente diffondendo, anche in Italia, 
situazioni nelle quali (in caso di gare pubbliche) viene riconosciuto un bonus 
aggiuntivo alle aziende registrate EMAS. Le recenti direttive comunitarie sul 
Green Public Procurement vanno nella stessa direzione. 
Sulla base di importanti esempi, maturati in Italia ed in altri paesi dell’area 
comunitaria, si andrà estendendo sempre più la corresponsione di premi 
assicurativi ridotti da parte delle aziende che, avendo acquisito la registrazione 
EMAS, presentino oggettivamente un grado di rischio ambientale ridotto rispetto 
ad altre aziende omogenee. 
Al sistema EMAS aderiscono gli Stati membri dell’Unione Europea, quelli dello 
spazio economico europeo e quelli candidati all’adesione. In questi paesi, EMAS 
è aperto a qualsiasi organizzazione del settore pubblico e privato che intende 
migliorare la propria efficacia ambientale. 
Val la pena ricordare che la registrazione EMAS risponde alla logica del 
“miglioramento continuo delle prestazioni ambientali”, ha validità per tre anni e 
decade se non viene presentato un programma di ulteriore miglioramento. 
Per quanto riguarda la situazione del nostro paese, l’impegno del Ministero 
dell’Ambiente è quello di portare l’Italia ad essere leader in Europa nell’adozione 
del sistema EMAS di qualità ambientale: in altre parole, creare un “Modello 
Italia” di certificazione in qualità ambientale, che possa rappresentare un punto di 
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riferimento per gli altri Paesi europei, soprattutto per quelli di recente o prossima 
adesione all’Unione. 
Il Ministero intende supportare con grande decisione l’azione di promozione del 
Comitato EMAS ed ha grande attenzione alle esigenze specifiche del nostro paese 
(ad esempio per quanto riguarda il tema della cosiddetta “Certificazione di 
distretto”) ed ai processi in corso a livello Comunitario per il nuovo Regolamento 
EMAS III. 
È sulla base della stessa sensibilità e della necessità di favorire le organizzazioni 
italiane certificate che il Ministero ha inserito il tema della certificazione in 
generale e della certificazione EMAS in particolare tra i principi fondanti del 
disegno di legge di delega, per il riordino della legislazione ambientale, approvato 
dal Parlamento italiano con i D. Lgss. n. 152 del 2006 e n. 4 del 2008. 
Accanto ad esempi d’eccellenza di politica ambientale, ci sono alcuni settori 
dell’economia italiana e comunitaria ancor oggi poco attratti dall’adozione della 
certificazione di tipo EMAS. Le cause sono differenti da settore a settore, da 
ricercare nella natura della stessa attività economica e nelle caratteristiche 
strutturali. 
Per incentivare l’adozione EMAS anche in quei settori poco stimolati da azioni di 
questo tipo, sarebbe utile esaltare gli esempi virtuosi, quelli in cui le 
organizzazioni registrate hanno sviluppato processi di sviluppo aziendale 
sostenibile e risultati di eccellenza, non solo in Italia ma anche in Europa. 
Per quanto riguarda l’Italia, e distinguendo tra settori pubblici e privati, si può 
rilevare che nel settore pubblico, dove il numero delle organizzazioni registrate 
EMAS segue un trend positivo dal 2002 ad oggi, è fondamentale affiancare ad 
EMAS il processo di Agenda 21 Locale, strumento di gestione sostenibile degli 
enti pubblici. Per quanto riguarda invece il settore privato, è possibile creare dei 
macro-contesti pilota, pensati a scala regionale, come esempio per le 
organizzazioni operanti nello stesso settore produttivo anche nelle altre regioni. 
Questo approccio è possibile grazie alla realizzazione di uno studio preliminare di 
un determinato contesto economico, dal quale scaturisca una proposta di 
registrazione EMAS applicabile per le organizzazioni appartenenti allo stesso 
ambito produttivo. Tale approccio potrà essere ripetuto per gli altri settori 
economici, dove la certificazione EMAS registra maggiori difficoltà applicative. 
Proprio da considerazioni di questo tipo, è nata l’ipotesi che è alla base di questa 
tesi: individuare un importante settore di attività che potesse rappresentare, anche 
in termini economici, una parte sostanziale della redditività del nostro paese e 
potesse fungere da volano per la diffusione di EMAS in Italia. 
Considerato il volume d’affari che ogni anno genera, sia per le numerose attività e 
aziende legate all’indotto, sia per la tipologia invasiva dei siti produttivi e 
altamente impattanti per l’ambiente, abbiamo scelto come esempio 
rappresentativo l’attività d’estrazione dei minerali.  
Il settore registra una costante crescita annua dei ricavi e del numero di aree 
destinate a cava, si tratta quindi di un’attività economicamente vantaggiosa ed in 
salute. Le organizzazioni che operano in questo ambito produttivo, però, sono 
ancor oggi poco propense alla certificazione ambientale dei siti e delle aziende di 
produzione. Per quanto ci riguarda, si profila la necessità di registrare questi siti 
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estrattivi proprio per la natura invasiva dell’attività di cava, impattante per 
l’ambiente naturale e per la salute del cittadino. Nelle venti regioni italiane sono, 
infatti, presenti più di 7000 siti di estrazione mineraria, dei quali solo 136 
risultano certificati con procedura ISO 14001, mentre solamente 10 
organizzazioni con 16 siti produttivi sono registrati EMAS. E’ utile rilevare che le 
cause non sono di natura economica, ma sono soprattutto legate ad una scarsa 
informazione ed incentivazione dello strumento nei confronti degli imprenditori e 
dei dirigenti del settore, oltre ad una mancata richiesta da parte della società e 
della pubblica amministrazione. 
L’Agenzia Regionale per la Prevenzione e la protezione Ambientale del Veneto 
ipotizzò già alla fine del 2007 l’inizio di uno studio dedicato alla certificazione 
ambientale delle organizzazioni dedite alla coltivazione di minerali.  
La prima parte della ricerca è iniziata nel gennaio del 2008 ed è terminata sei mesi 
più tardi, con lo studio delle realtà estrattive situate all’interno dei confini 
regionali, proponendo il Regolamento EMAS come il principale strumento di 
certificazione ambientale per tutte le organizzazioni venete impegnate nella 
coltivazione dei minerali. Tale proposta riguarda non solo le cave all’interno dei 
confini regionali di competenza dell’ARPAV, ma la prospettiva è di carattere 
interregionale, proponendo indicazioni ed indicatori applicabili alle differenti 
realtà, presenti su tutto il territorio nazionale.  
La proposta ha, inoltre, come secondo fine quello di generare un esempio di 
diffusione, a supporto tecnico ed informativo, non solo per il settore direttamente 
interessato, ma per tutti quegli ambiti economici che ancor oggi faticano ad 
avvicinarsi allo strumento EMAS.  
Proprio l’ARPAV si è fatta carico di analizzare gli aspetti salienti dell’attività 
estrattiva e delle sue differenti sfaccettature intra-regionali, con un progetto 
formativo e la realizzazione della presente tesi di laurea, attraverso un percorso di 
ricerca, analisi dei dati1 e sintesi propositive, presso il “Settore per la Prevenzione 
e la Comunicazione Ambientale, Servizio Valutazioni Ambientali e degli Impatti 
sulla Salute”, dedicando codesto studio preliminare alla certificazione ambientale 
per le cave estrattive in Veneto, sviluppata durante i primi sei mesi del 2008. 
Il principale obiettivo della proposta è quello di favorire l’impegno consapevole e 
continuativo delle imprese del comparto estrattivo al rispetto delle normative 
ambientali e allo sviluppo di sistemi di autocontrollo dei processi produttivi, 
nell’ottica della prevenzione ambientale, della tutela del territorio e del 
miglioramento continuo. A questo si affianca il tentativo di valorizzare i materiali 
derivati da attività di cava, qualora queste siano condotte nel pieno rispetto della 
normativa e di criteri di sostenibilità ambientale definiti e riconosciuti, favorendo, 
nell’organizzazione che svolge attività estrattiva, la trasparenza e la 
comunicazione verso i diversi portatori d’interessi che insistono sul territorio. 
Importante sarà inoltre supportare un approccio di tipo preventivo anche da parte 
degli organi di Polizia Mineraria e d’altri soggetti preposti alle attività di controllo 
e vigilanza. 
                                                 
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 L’APAT ha reso disponibili i dati relativi allo strumento, in qualità di Focal Point Nazionale 
della Rete EMAS. 
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La promozione della registrazione EMAS, in considerazione del tipo d’attività, 
dell’importanza economica delle numerose organizzazioni che vi operano nel 
contesto territoriale di riferimento e numerose implicazioni sociali, occupazionali 
e ambientali direttamente connesse, potrebbe essere l’opportuno inizio di un 
programma di certificazione ambientale rivolto non solo al settore estrattivo del 
Veneto, ma anche l’origine di un processo di certificazione su base volontaria 
pensato a scala nazionale. 
L’idea di iniziare questo processo di promozione dello strumento EMAS è 
giustificata dal fatto che, rispetto alla certificazione ISO 14001, assicura maggiori 
garanzie di conformità legislativa e l’obbligo di redigere una dichiarazione 
ambientale. Quest’ultima, infatti, essendo pubblica, impegna l’impresa a 
mantenere gli obiettivi prefissati, assicurando la trasparenza e il flusso di 
comunicazioni verso il territorio. 
Con questa certificazione volontaria gli operatori del settore potranno fornire 
prova dell’attenzione per le risorse naturali e per il territorio, in particolare della 
volontà di instaurare un nuovo rapporto di collaborazione con le amministrazioni 
locali, gli altri enti territoriali, i cittadini e gli organi di vigilanza. 
La promozione del marchio europeo di qualità ecologica EcoLabel, che premia i 
prodotti e i servizi migliori dal punto di vista ambientale, potrebbe essere un 
successivo passaggio, ambito e rivolto ad alcune tipologie di prodotti, con 
particolare riferimento ai materiali per l’edilizia.  
Seguendo il percorso che è stato delineato nelle pagine precedenti, questa ricerca 
è divisa in due parti, la prima di carattere accademico e di analisi dello strumento, 
la seconda, di natura applicativa, descrive il caso studio realizzato in ARPAV e ne 
mette in luce le peculiarità e le criticità. 
La prima parte dell’elaborato riguarda “la registrazione EMAS come strumento di 
eccellenza della politica di certificazione ambientale comunitaria”, orientata ad 
uno studio diacronico e descrittivo del Regolamento EMAS. Partendo dalla 
relazione sulle tre differenti generazioni di strumenti di politica per l'ambiente (1° 
capitolo), l'interesse della tesi sviluppa un primo approfondimento per gli 
strumenti volontari di certificazione, descrivendo (2° capitolo) le differenze e le 
fasi dei certificati riferiti al prodotto e quelli riferiti invece alle organizzazioni e al 
sito produttivo. 
Il 3° capitolo sviluppa la disamina dell'oggetto di tesi: il Regolamento EMAS, 
considerato dall'Unione Europea come lo strumento ambientale per eccellenza ed 
indicato per una crescita della cultura di sviluppo sostenibile all'interno dei 
differenti settori dell'economia e della pubblica amministrazione. Sono spiegati i 
punti sinergici e le differenze con l’altro strumento di certificazione ambientale 
per le aziende, l’ISO 14001, le finalità, la cronologia applicativa ed i vantaggi di 
EMAS. 
Nel quarto capitolo è analizzata la realtà nazionale dello strumento, i settori dove 
è maggiormente applicato e gli ambiti economici dove la registrazione EMAS ha 
generato contesti di eccellenza su scala continentale. Segue uno studio sulla realtà 
europea ed internazionale dello strumento e le prospettive di utilizzo con le novità 
di “EMAS III”. 
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Nel quinto capitolo abbiamo svolto una valutazione dello strumento, partendo dal 
confronto con la sanzione, le tasse ambientali, le assicurazioni ambientali ed i 
permessi negoziabili. EMAS è stato valutato, per efficacia ambientale ed 
efficienza economica, per equità, trasparenza e per altri parametri socio-
economici, lo strumento che presenta le performance più elevate ed una 
flessibilità che gli permette di essere applicato in qualsiasi contesto economico. 
La prima parte si chiude con la proposta di incentivare l’utilizzo del Regolamento 
EMAS nel settore pubblico, attraverso l’integrazione dello strumento con i 
processi di Agenda 21 Locale. Abbiamo evidenziato le sinergie tra le due 
applicazioni e le iniziative già in atto presso alcune aziende ed enti pubblici.  
La seconda parte della tesi è quindi dedicata alla “proposta di un Regolamento 
EMAS per il settore delle cave d’estrazione minerali in Veneto”. Il progetto nasce 
da una proposta di ARPA Veneto, con l’obiettivo di attuare una promozione della 
registrazione EMAS per le organizzazioni regionali, partendo da un settore che è 
importante per l’economia regionale e nello stesso tempo rilevante per gli impatti 
ambientali e sociali che determina. 
Abbiamo realizzato quindi uno studio delle linee guida e delle possibili 
prescrizioni e prevenzioni, applicabili nell'ambito di un Regolamento EMAS 
specifico per il settore cave, possibile progetto pilota esportabile da parte del 
Ministero dell'Ambiente in tutte le regioni italiane, nonché possibile modello per 
la realizzazione di linee guida di registrazioni EMAS riferite ad altri settori 
economici. 
Il lavoro, durato oltre sei mesi, è iniziato con lo studio della realtà estrattiva in 
Veneto, attraverso una lettura dei dati riguardanti l’attività, le strutture presenti, i 
tipi di materiale estratto e l’indotto produttivo. Abbiamo poi verificato la presenza 
di altri contesti minerari già certificati con lo strumento ISO 14001 ed EMAS, le 
peculiarità ed i caratteri comuni. 
La ricerca è quindi proseguita investigando il contesto normativo della proposta, 
l’evoluzione storica e legislativa riguardante questo specifico settore e l’analisi del 
diritto ambientale ed urbanistico per la coltivazione dei minerali. Abbiamo inoltre 
eseguito una lettura critica delle direttive e dei regolamenti comunitari, del Testo 
Unico sull’Ambiente, del Piano Regionale sulle Attività di Cava, di alcune 
Valutazioni d’Impatto Ambientale e delle altre leggi e norme nazionali e regionali 
che potessero interessare questo genere di attività. 
Il caso studio si è concluso con la concreta proposta di realizzazione di linee guida 
per le prime fasi di registrazione, applicabili da tutte quelle organizzazioni che 
operano nel settore. Partendo da una lettura critica di sedici progetti e cinque 
Delibere di Giunta Regionali, sono stati messi in evidenza gli aspetti progettuali 
ed i possibili impatti sulla salute e sull’ambiente. Dagli impatti abbiamo segnalato 
i possibili indicatori utili per l’Analisi Ambientale Iniziale, gli aspetti del territorio 
maggiormente sensibili ed i potenziali rischi dovuti alla presenza di una cava. 
Ipotizzando la realizzazione di un Sistema di Gestione Ambientale e la redazione 
di una Dichiarazione Ambientale, abbiamo considerato le fasi e gli obiettivi 
perseguibili, a seconda del tipo di estrazione eseguita. 
Per concludere, sono riportate tre appendici, dove sono inclusi un glossario dei 
termini utilizzati dal Regolamento EMAS e l’elenco dei sedici progetti considerati 
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durante il lavoro di ricerca. L’ultima appendice riporta gli indicatori ambientali, le 
mitigazioni e le compensazioni possibili, elaborate durante il periodo di ricerca e 
raggruppate nelle tre fasi di preparazione del cantiere, esercizio dell’attività 
estrattiva e fase di recupero ambientale. 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PARTE PRIMA:  
 
LA REGISTRAZIONE EMAS COME STRUMENTO DI ECCELLENZA 
DELLA POLITICA DI CERTIFICAZIONE AMBIENTALE 
COMUNITARIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. POLITICHE E STRUMENTI PER L AMBIENTE 
 
L’esigenza di integrare le politiche ambientali con la pianificazione del territorio 
può trovare un’efficace sintesi nella cosiddetta “territorializzazione” delle stesse 
politiche per l’ambiente, invocata sia dagli ambientalisti, sia dal dibattito a livello 
internazionale, ad esempio nelle dichiarazioni della conferenza di Rio del 1992. 
Una prassi che si preoccupi di contenere le pressioni sull’ambiente (naturale e 
antropico) attraverso interventi che minimizzino gli impatti, attraverso modelli 
insediativi (delle residenze, delle attività produttive, delle infrastrutture, etc.) che 
siano di per sé produttivi di qualità territoriale e ambientale e non richiedano 
interventi riparatori ex-post (Magnaghi, 1995). 
L’affermarsi di un’economia post-industriale e una sempre più marcata tendenza 
alla dematerializzazione delle produzioni, ha generato nel corso degli ultimi 
vent’anni il mutare dei termini della questione ambientale. I nuovi problemi sul 
tappeto – e le vecchie e sempre attuali emergenze – richiedono politiche e 
strumenti innovativi, molto spesso recepiti e voluti anche dalle politiche 
ambientali nazionali e comunitarie. 
Il sostanziale fallimento della tradizionale politica di “comando e controllo” ha 
spinto verso nuovi approcci che interessano tanto gli interventi dall’alto quanto 
quelli – molto spesso volontari – dal basso. Le aziende, in particolare, possono 
trovare attraverso queste ultime, nuove opportunità di mercato e nuovi elementi di 
vantaggio competitivo (Amato, 1998). 
Il rapporto tra l’economia e l’ambiente si è modificato nel corso degli ultimi 
decenni, grazie alle nuove esigenze di sviluppo e di benessere della società, in 
grado di generare un nuovo corso nel rapporto tra queste due materie. 
 
 
1.1 Le nuove correnti di pensiero economico  
 
L’economia dell’ambiente nacque dopo la metà del XX secolo, stimolata dalla 
crescente evidenza delle numerose esternalità negative generate dal modello di 
crescita economica incondizionata, che fin dalla prima rivoluzione industriale ha 
caratterizzato le economie di buona parte del pianeta. 
Detto modello di crescita, stereotipo delle economie occidentali di quel periodo 
storico, considerava solamente l’aumento quantitativo del benessere sociale, non 
verificando se la quantità fosse affiancata dalla qualità delle migliorie, riferite alla 
sfera sociale ed a tutti gli aspetti di natura ambientale, come l’inquinamento, il 
consumo smisurato e crescente d’energia, la produzione incontrollata di rifiuti, 
quindi a temi d’equità. 
La questione ambientale fu presa in considerazione inizialmente alla scala locale, 
negli anni settanta fu evidente l’interrelazione delle problematiche ambientali al 
livello sovra-regionale e globale. 
Kenneth Boulding nel 1966 sviluppò un’idea vincente riferita all’economia 
ambientale. Egli sostituì il concetto dell’approvvigionamento illimitato e 
incontrollato delle risorse presenti in natura, paragonato all’economia pionieristica 
del cowboy di frontiera protagonista dell’epopea western, con la necessità di 
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risparmiare e preservare le risorse disponibili, portando come esempio l’economia 
all’interno di una navicella in navigazione nello spazio, dove nulla è inesauribile 
se consumato senza moderazione. Nello stesso periodo una serie di saggi misero 
in discussione il “mito della crescita infinita”, spiegandolo anche attraverso la 
prima e la seconda legge della termodinamica2, come i testi di Barry Commoner 
(Commoner, 1972). 
Si contrappose la nuova idea di uno “stato stazionario e crescita zero” e cambiò 
l’approccio della stessa economia nei confronti dell’ambiente, accreditato in 
seguito come un bene, una risorsa per la società. 
Per tutte quelle risorse considerate rinnovabili (a loro volta differenziate in 
rinnovabili biologiche oppure rinnovabili fisiche, come le foreste per il primo 
gruppo ed il terreno per il secondo) è importante stabilire il tasso di prelievo tale 
da non depauperare ed esaurire le risorse stesse, mentre per quelle stimate non 
rinnovabili risulta fondamentale l’individuazione del sentiero temporale. 
Durante gli anni settanta le società occidentali iniziarono a considerate l’ambiente 
e le risorse naturali come beni economici, scarsi e di limitata disponibilità in 
natura. Questi, essendo un bene pubblico, quindi privo di prezzo e di mercato, 
richiedono un controllo da parte di uno o più controllori che, coadiuvati da 
differenti strumenti, siano in grado di verificarne e distribuire la disponibilità dello 
stesso bene. 
Le risposte alle numerose questioni affrontate dalla politica e dall’economia 
differiscono a seconda del tipo di approccio correlato alla corrente di pensiero 
preponderante: neoclassica oppure interdisciplinare (Turner, 2003).  
Il pensiero neoclassico genera un accostamento denominato “economia 
dell’ambiente”, sviluppando il concetto odierno di scarsità come il criterio di 
valutazione economica degli stessi fattori di domanda e d’offerta del mercato. 
L’ottimo per la collettività è considerato quello stato dove una miglioria per alcuni 
individui può generare una peggiore condizione per altri soggetti. Nella teoria 
neoclassica l’allocazione delle risorse avviene sempre in base all’efficienza 
                                                 
2
In particolare il secondo principio della Termodinamica, una delle fondamentali leggi della 
natura, indica le strade da evitare perché la vita sulla Terra possa continuare ad esistere. In 
particolare evidenzia la tendenza universale ineluttabile verso il disordine (in termodinamica, la 
tendenza verso la massima entropia), che è anche perdita dell’informazione e della disponibilità di 
energia utile. Questa tendenza, chiamata da Clausius (1850) la «morte termica», porta al cosiddetto 
«equilibrio termodinamico», che è appunto la morte dei sistemi biologici e degli ecosistemi, 
attraverso la distruzione delle diversità. 
Due sono le strade che possono portare a questa situazione: 
a) quando, scambiando energia sotto forma di calore, le differenze di temperatura vengono meno, 
portando alla livellizzazione delle energie e all’impossibilità pratica di fare qualsiasi cosa, perché 
lo scambio di energia utile è impedita; 
b) quando un sistema rimane isolato e, consumando le proprie risorse, porta a un grande aumento 
di entropia interna e, in ultima analisi, alla propria auto-distruzione. 
Per questa ragione i sistemi viventi cercano di evitare la situazione di “equilibrio termodinamico”, 
mantenendosi il più lontano possibile da questo, auto-organizzandosi grazie ai flussi di materia e di 
energia, che ricevono dall’esterno e da sistemi in condizioni di temperatura e di energia diverse 
dalle loro. La Termodinamica porta, storicamente, un punto di vista completamente nuovo sulla 
gestione di risorse e di energia. 
 
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Riccardo Semenzato 
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allocativa, definita “efficienza paretiana” dalla teoria di Pareto del 18963, 
considerando una allocazione efficiente se non è possibile migliorare la 
condizione di una parte della collettività senza peggiorare lo stato di altri 
individui. Si verrà così a formare una situazione d’efficienza allocativa, 
un’efficienza in altre parole senza sprechi. Questa situazione si verifica solamente 
nel caso di una condizione di concorrenza perfetta, rara nei contesti attuali di 
mercato. Inoltre nella condizione d’efficienza allocativa spesso non viene 
considerato il criterio dell’equità della distribuzione delle risorse. 
Un tentativo di soluzione del problema sopra esposto fu quello elaborato da 
Kaldor e Hicks nel 19394, introducendo nella visione paretiana il livello di 
soddisfazione, prevedendo così degli strumenti di compensazione dell’efficienza 
in grado di sanare in parte il problema dell’equità (Turner, 2003). 
L’approccio impartito dalla scuola neoclassica al tema dell’ambiente è quindi un 
metodo definito “debole”, sviluppando una sezione della materia economica 
chiamata “economia ambientale”, dove l’ambito disciplinare è solamente quello 
dell’ambiente. La scuola neoclassica considera l’uomo come un individuo 
razionale, il progresso tecnologico genera una sostituibilità delle risorse e la 
concezione della crescita è considerata illimitata o comunque non pregiudicante 
per lo sviluppo futuro. Il contesto di studio è fisso, le condizioni del lavoro sono 
di eterna incertezza e il sistema cui fare riferimento è quello statico, privo cioè 
dell’approccio evoluzionistico. 
La scuola istituzionalista, invece, sviluppa durante gli stessi anni un differente 
approccio, considerato di “forte sostenibilità” e chiamato “Ecological 
Economics . L’ambito di detta scuola è transdisciplinare e varia dall’ambiente 
all’ecologia, l’uomo è considerato come una componete del sistema di riferimento 
e la sostituibilità riguarda solo alcune risorse. La crescita è vincolata dal limite 
della disponibilità delle stesse risorse e l’approccio è di tipo evoluzionistico, dove 
le questioni vengono affrontate spesso in condizioni di assoluta incertezza. Il 
contesto è considerato dinamico ed inter-relazionale con le connesse questioni 
ecologiche, attribuendo una maggiore attenzione per i bisogni degli individui, 
considerati non come esseri innati (concetto neoclassico) ma bensì sviluppati nel 
corso dei secoli (concetto istituzionalista) (Pannella, 2002). 
 
È diversa anche l’idea della stessa sostenibilità, una dicotomia tra la 
massimizzazione delle funzioni sociali, considerate come la somma delle funzioni 
individuali per l’Economia Ambientale, oppure una massimizzazione della 
funzione ambientale per la Ecology Economics. Dalle differenze sui modelli di 
                                                 
3
 Nel 1896 Pareto, studiando la distribuzione dei redditi, dimostrò che in una data regione solo 
pochi individui possedevano la maggior parte della ricchezza. Questa osservazione ispirò la 
cosiddetta "legge 80/20", una legge empirica che fu formulata da Joseph M. Juran, ma che è nota 
anche con il nome di principio di Pareto, e che è sintetizzabile nell'affermazione: la maggior parte 
degli effetti è dovuta ad un numero ristretto di cause. 
4
 Il noto criterio di "compensazione" detto Kaldor-Hicks per confronti in termini di benessere 
sociale, presentato nel 1939. 
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sostenibilità adottati scaturiscono diversi approcci nei confronti dello stesso 
ambiente, con politiche e strumenti di dissimile grado d’incisività. 
 
 
1.2 Le politiche ambientali 
 
La nascita delle politiche ambientali può essere fatta risalire, pressoché in tutti gli 
stati industrializzati, agli anni sessanta. Ciò non significa che nelle normative dei 
vari stati non fossero già presenti degli elementi regolativi in campo ambientale, 
ma in genere si tratta di norme volte alla tutela della salute pubblica (nel caso 
italiano il Testo unico delle leggi sanitarie del 1934) o di specifici interessi 
economici (navigazione, pesca, etc.). E’ significativo notare come, 
nell’ordinamento italiano, il termine “inquinamento” compaia per la prima volta 
nella normativa nella L. n. 963 del 1965, relativa alla pesca marittima (Segre, 
1996). 
A partire dagli anni sessanta si riscontra invece una crescita quasi esponenziale 
della normativa ambientale, focalizzata soprattutto sui processi di produzione, 
sulle emissioni e sui rischi derivanti da questi processi, che influirà in modo 
crescente sugli aspetti più disparati della vita d’impresa: l’ambiente di lavoro, la 
sicurezza, i trasporti, lo smaltimento dei rifiuti, i finanziamenti, le caratteristiche 
dei prodotti, etc. 
Una fondamentale direttrice lungo la quale si è snodata l’evoluzione delle 
politiche ambientali deriva da quello che si è proposto come un dilemma per 
l’avvio delle politiche ambientali, e che conserva per molti versi tuttora una sua 
validità: il disinquinamento oppure la prevenzione. 
Altra questione cruciale nel campo delle politiche ambientali è quella dei tempi 
sui quali si articolano le politiche stesse. È possibile operare una distinzione tra 
politiche di carattere tattico e politiche di carattere strategico, andando da azioni di 
breve periodo ad azioni di periodo medio-lungo (Mutu, 2000). Nel primo caso 
abbiamo un insieme piuttosto variegato d’azioni urgenti di recupero, volte a 
riportare le condizioni ambientali entro il livello di tolleranza massima, e di 
ripristino degli equilibri preesistenti o di un nuovo equilibrio. Esse si rendono 
necessarie in quelle situazioni di emergenza in cui gravi rischi di morte biologica 
dei recettori (acqua, aria, suolo, etc.) e la salute stessa della popolazione 
richiedono degli interventi rapidi. 
È poi possibile individuare azioni che si collocano in una prospettiva di medio-
lungo periodo, volte a ricercare situazioni di equilibrio dinamico: le interazioni tra 
sistemi socioeconomici e sistemi ambientali sono infatti in continua evoluzione, 
coerenti con lo stato dei quadri produttivi e territoriali. Si tratta in questo caso di 
andare al di là di interventi emergenziali per incidere in profondità sui meccanismi 
produttori di degrado ambientale e territoriale. In un’ottica di lungo periodo si 
tratta cioè di innescare meccanismi virtuosi nei processi produttivi, nel consumo 
di beni e servizi, nelle modalità di appropriazione e utilizzo delle risorse 
territoriali, che siano intrinsecamente coerenti con gli obiettivi di sostenibilità 
adottati dalla comunità internazionale per quanto riguarda la progressiva riduzione 
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dei carichi ambientali, il risanamento o il recupero del degrado, la conservazione 
delle risorse. 
Il dilemma profondo delle politiche ambientali si è dunque collocato storicamente 
tra i due estremi opposti del disinquinamento e della prevenzione. Un’altra 
formula molto efficace per esprimere questa apparente dicotomia è la distinzione 
tra interventi “a valle” (end of pine) e interventi “a monte” dei processi di 
inquinamento e di degrado ambientale e territoriale (Segre, 1996). 
In teoria si tratta di una contrapposizione solo apparente poiché, come si è visto, 
corrisponde a due diversi tempi d’attuazione delle politiche ambientali, dal 
tamponamento dell’emergenza, all’innesco di processi virtuosi di prevenzione del 
degrado se non di produzione di qualità ambientale. Nell’applicazione pratica dei 
principi delle politiche ambientali, tuttavia, la contrapposizione si è rivelata non di 
rado effettiva, ponendosi come problema di scelta tra due diversi approcci, dai 
costi e dai tempi assai differenti, a fronte di limitate risorse destinate all’ambiente 
(sia di tipo finanziario, che politico e culturale). 
Essa costituisce dunque una direttrice lungo la quale si sono evolute le politiche 
ambientali, così come emerge dall’esperienza di paesi come gli Stati Uniti, la 
Germania e in diverse politiche comunitarie dell’Unione Europea. In questi 
contesti si è già in buona parte realizzata la transizione dalle cosiddette politiche 
di prima generazione, orientate alla depurazione a valle dei processi e 
caratterizzate da approcci settoriali, per singoli media ambientali, a quelle di 
seconda e terza generazione, orientate al recupero, al ripristino e alla prevenzione, 
e caratterizzate dallo sforzo di realizzare una forte integrazione delle diverse 
politiche settoriali per l’ambiente nelle politiche economico-territoriali (Daly, 
2001). 
Soprattutto in un paese come l’Italia, dove la suddetta transizione stenta tuttora a 
imporsi, la contrapposizione si presenta molto forte. Non solo nel campo 
ambientale, ma in tutto ciò che attiene il governo del territorio, la logica 
dell’emergenza si è imposta come dato strutturale, quasi una filosofia complessiva 
d’intervento con un forte peso inerziale sul piano amministrativo e speculativo. 
Sono così apparsi in tutta evidenza i limiti di un approccio che conserva 
soprattutto una sua validità di breve e medio periodo, essendo altresì del tutto 
evidente che “prevenire è meglio che curare”. 
 
Tenendo presente questa prima direttrice d’analisi (dal disinquinamento alla 
prevenzione), ai fini analitici ed espositivi si può prendere in considerazione 
un’altra distinzione, a questa trasversale, tra politiche di risanamento e di 
ripristino della qualità dei diversi ricettori e quelle che sono definibili come 
politiche territoriali ambientali (cioè di intervento sul degrado territoriale e 
paesaggistico). Si tratta di una distinzione che presenta degli indubbi margini di 
artificialità, date le strette interrelazioni che legano tutte queste politiche. Ad esse 
occorre affiancare le politiche relative all’istituzione, alla formazione e 
all’informazione ambientale (Pannella, 2002).