Comunicazione di crisi delle pubbliche amministrazioni. Quale influenza sul voto?

INTRODUZIONE
L'idea alla base di questo progetto è accendere i riflettori sulla relazione di tre 
dimensioni, che ultimamente concorrono spesso intrecciandosi tra loro: un 
disastro naturale, la comunicazione pubblica e il comportamento elettorale. 
L'ipotesi è che la comunicazione pubblica, in un contesto di crisi come la 
gestione di un'emergenza naturale, sia elemento in grado di influenzare il 
comportamento di voto degli elettori. La tesi è stata sostenuta facendo ricorso 
sia a fondamenti teorici sia ad una ricerca di tipo qualitativo sviluppata su due 
canali. Si è ritenuto utile analizzare tre casi di crisi derivanti da recenti disastri 
naturali, ai quali le amministrazioni locali italiane hanno dovuto fronteggiare. I 
tre casi di studio sono: Il terremoto a L'Aquila nell'aprile 2009, l'alluvione a 
Genova nel novembre 2011 e il terremoto in Emilia-Romagna nel maggio 2012. 
In ognuna di queste emergenze è stata analizzata la comunicazione pubblica 
da una prospettiva interna e una esterna e si è ipotizzato l'impatto di questa 
comunicazione di crisi sulle prime elezioni locali utili post-disastro. Ciò che 
viene ipotizzato è un suggerimento e una proposta per ulteriori ricerche sul 
campo; non ha dunque nessuna pretesa di oggettività. L'originalità 
contraddistingue l'idea, in quanto difficilmente tra i fattori che vengono ricercati 
per determinare le intenzioni di voto emerge la comunicazione di crisi. Non è 
usuale inoltre, considerare la comunicazione in contesto di emergenza come 
fattore negativo oppure come opportunità capace di avere un impatto sul 
comportamento elettorale; solitamente in relazione a un disastro naturale si 
parla in modo esclusivo di impatti sociali ed economici. Inoltre, spesso si 
dimentica che un fatto pubblico come un disastro naturale non può mai 
esimersi dall'essere anche un fatto di tipo "politico". La prima parte, composta 
da tre capitoli, ripercorre i fondamenti teorici utilizzati per definire la 
comunicazione pubblica, la cui differenza con la comunicazione politica è 
spesso impercettibile; le teorie e le pratiche utilizzate nella gestione e 
comunicazione di crisi e infine lo sviluppo delle determinanti relative al 
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comportamento elettorale. La seconda parte lascia la teoria per abbracciare la 
pratica e la ricerca qualitativa, analizzando la tematizzazione operata dai media 
nei tre casi di emergenza citati. In questo capitolo, anch'esso composto da tre 
capitoli, oltre alla descrizione dei vari contesti, viene definito il punto di vista dei 
mezzi di informazione riguardo le emergenze oggetto di analisi. Le cornici che 
forniscono i media concorrono in maniera fondamentale a plasmare la realtà 
che i cittadini osservano e dunque la tematizzazione mediatica risulta molto 
influente sulle decisioni prese dall'elettore. Nella terza parte, sempre di tre 
capitoli, l'analisi di ricerca qualitativa verte invece sulla prospettiva interna; 
viene delineata l'emergenza dal punto di vista di osservatori privilegiati, i quali 
meglio di altri possono chiarire le pratiche gestionali e comunicative messe in 
atto dalle pubbliche amministrazioni interessate. Questo punto di vista, dato il 
profilo di prossimità all'emergenza degli intervistati, risulta utile per evidenziare 
l'intreccio tra la gestione di una situazione di crisi e il contesto elettorale. 
Il primo capitolo fornisce un chiarimento teorico sullo sviluppo del concetto di 
comunicazione pubblica e cerca di definirne i confini in relazione alla contigua 
comunicazione politica. Per comunicazione pubblica si intende dunque la 
comunicazione fornita dalle varie articolazioni dello Stato, ad esempio comuni 
e province, riguardo temi di interesse generale. In Italia soprattutto, la 
distinzione con la comunicazione politica, la quale tende ad agire soprattutto 
con finalità simbolica piuttosto che relazionali, è molto sfumata. Pur 
differenziando i pubblici a cui la comunicazione si rivolge - il cittadino/utente 
per la comunicazione pubblica e il cittadino/elettore per la comunicazione 
politica - nella fase elettorale e in caso di situazione di crisi queste differenze si 
diradano fino ad annullarsi. La stessa legge 150 del 2000, che pone la 
comunicazione pubblica come pivotale in un processo relazionale e informativo 
della pubblica amministrazione, nella forma distingue le due tipologie di 
comunicazione, ma nella sostanza è consapevole che il confine tra 
comunicazione politica e comunicazione pubblica è poco chiaro, in quanto 
l'identità politica è una presenza costante e ingombrante all'interno delle 
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strategie di un'amministrazione dello Stato. Il crinale scivoloso e la 
sovrapposizione tra comunicazione pubblica e politica emerge in modo più 
chiaro quando si è in situazioni di crisi. 
Il secondo capitolo delinea proprio la comunicazione di crisi, tipologia che si 
attiva nella maggior parte dei casi a seguito di un'emergenza, cioè di uno 
sconvolgimento inaspettato nell'ordinarietà di un sistema. Si cercano di 
contestualizzare nel mondo della pubblica amministrazione strumenti e 
tecniche nati per l’impresa privata, dai quali emerge come il momento di 
maggior importanza sia la fase di gestione e comunicazione, fase nella quale la 
crisi raggiunge il suo apice di gravità. Per uscirne, e addirittura trasformare la 
crisi in opportunità, è fondamentale, sia per l'impresa sia per l'amministrazione, 
coinvolgere il pubblico, fornire informazioni in modo trasparente e gestire un 
rapporto con i media adeguato. In questo processo è evidente che la credibilità 
acquisita in precedenza, la chiarezza e l'attivismo, sono elementi che, se 
presenti, garantiscono un'uscita dalla crisi senza particolari conseguenze 
negative e portando in dote autorevolezza e reputazione. 
Nel capitolo terzo si evidenzia la relazione tra la comunicazione in contesto di 
crisi e comportamento politico-elettorale, sottolineando l'importanza dei fattori 
cognitivi ed emozionali, che incidendo sulla credibilità, sulle paure e sulla 
fiducia dei cittadini verso l'amministrazione, possono determinare il successo o 
il fallimento degli attori politici. La comunicazione dell'emergenza, veicolata 
dalla politica e filtrata dal sistema mediatico,  risulta essere in un certo senso 
tra le determinanti del comportamento elettorale. I maggiori studi in materia 
ribadiscono che la spiegazione dell'intenzione di voto non è più attribuibile alle 
tradizionali fratture sociali utilizzate per decenni (classe, religione, territorio 
etc.) e risulta necessario sviluppare nuovi approcci e nuove variabili. La scelta 
di voto diventa pertanto sempre più "individuale" e tra gli approcci relativi alle 
intenzioni di voto si fa largo quello psicologico, che lega il comportamento 
elettorale all'emozione. Nel solco della teoria dell'intelligenza emotiva si crede 
che in una situazione non ordinaria, come un'emergenza, le persone risultino 
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essere maggiormente permeabili ad assorbire informazioni, e dunque a variare 
le loro credenze politico-elettorali. Insomma, nella scelta di voto di un cittadino 
assumono valore le dinamiche comunicative e cognitive e, a maggior ragione 
in una situazione di crisi, la comunicazione pubblica dei vertici politici deve 
essere adeguata per toccare le percezioni degli elettori.
Finita la disamina teorica si può affermare che sussiste una relazione tra 
comunicazione pubblica in contesto di crisi e comportamento elettorale; ciò che 
va esaminato è la qualità e la modalità di questa connessione. La seconda 
parte, utilizzando gli strumenti della ricerca sociale, cerca di fornire una 
controprova dell'ipotesi, attraverso l'analisi della tematizzazione fornita dai 
quotidiani nei tre casi di emergenza. È necessario sviluppare un lavoro di 
ricerca sociale di tipo qualitativo per arrivare a concludere che una 
comunicazione pubblica in contesto di crisi determina variazioni di 
comportamento elettorale e analizzarne le modalità. È stata quindi sviluppata 
un'analisi del discorso dei testi di alcuni quotidiani che forniscono una 
prospettiva esterna della gestione della crisi, facendo emergere le cornici 
dominanti che i media hanno sviluppato intorno alla situazione di emergenza, 
proponendo una determinata realtà all'opinione pubblica. Le situazioni di 
emergenze prese in esame sono relative a tre tragici eventi naturali 
manifestatisi nel nostro paese: si tratta dell'eventi sismico che ha distrutto 
L'Aquila nell' aprile 2009, dell'alluvione che ha colpito Genova nel novembre 
2011, e del più recente terremoto in Emilia-Romagna, che ha devastato 
soprattutto il modenese, nel maggio 2012. Per ognuna di queste situazioni di 
crisi si sono riepilogati gli avvenimenti, attraverso la descrizione del fatto, 
analizzando il contesto sociale, il clima d'opinione pubblica, le dinamiche 
politiche, le decisioni prese e la letteratura in materia. In seguito ci si è posti il 
problema della rappresentazione e costruzione mediatica della realtà, la quale 
soprattutto in situazione di emergenza, è capace di modificare opinioni e 
atteggiamenti del pubblico riguardo la percezione dei danni, delle 
responsabilità e dell'efficacia delle risposte. Si analizzerà dunque come i media 
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hanno informato i cittadini riguardo l'evento, nell'arco temporale che va dalla 
situazione di crisi al momento elettorale. L'analisi del discorso dei testi dei 
quotidiani è un lavoro prevalentemente interpretativo che permette di far 
emergere continuità e tendenze nei testi esaminati, ma senza presunzione di 
oggettività. La soggettività del ricercatore, oltre al filtri del browser utilizzato per 
la ricerca, si riscontra nei criteri per la campionatura del materiale, che è stato 
poi suddiviso e analizzato nella sua composizione lessicale e grammaticale alla 
ricerca di emblematicità e tipicità ricorrenti. I risultati sono stati tre frames forti 
con i quali i quotidiani hanno inquadrato ognuna delle situazioni di crisi. Per il 
caso de L'Aquila emerge forte la cornice dell'evento mediatico, tenuto in piedi 
soprattutto dal Governo nazionale; per l'alluvione a Genova il quadro si basa 
sulle responsabilità del Sindaco, e nel caso del terremoto in Emilia-Romagna i 
quotidiani danno molto spazio alle amministrazioni locali e inquadrano invece 
la situazione come un'opportunità di rilancio del territorio, senza lasciarsi 
andare a isterismi. 
Dopo questa prospettiva, nella terza parte l'analisi qualitativa si è concentrata 
sugli osservatori privilegiati, utilizzando lo strumento dell'intervista semi-
strutturata, attraverso la quale l'obiettivo è stato quello di fornire una 
prospettiva interna della comunicazione e della gestione di crisi da parte delle 
amministrazioni e i loro vertici. Per ogni caso in esame è stato intervistato una 
personalità che ha vissuto da involved la situazione di crisi. Per l'emergenza a 
L'Aquila è stata intervistata la Presidente della provincia all'epoca, Stefania 
Pezzopane; per l'alluvione a Genova, il portavoce del Sindaco, Alberto Villa; 
per il terremoto in Emilia-Romagna il sindaco del comune di Bomporto, tra i 
territori del modenese più colpiti, Alberto Borghi. Ognuno degli osservatori 
privilegiati ha fornito la descrizione delle emozioni ma soprattutto delle pratiche, 
delle decisioni e dei rapporti istituzionali instaurati durante quei momenti, 
completando l'angolazione con la quale è possibile osservare una crisi. La 
decisione di voto dei cittadini si ritiene influenzata dalla gestione e 
comunicazione della crisi messa in atto dalla pubblica amministrazione e, oltre 
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alla visione data dai mezzi di informazione, è fondamentale valutare  - per 
potere confutare e confermare l'ipotesi - anche una prospettiva interna. 
Stefania Pezzopane, nel capitolo sette, conferma con sue parole la percezione 
avuta riguardo alle difficoltà, dovute alla centralizzazione operata dalla 
protezione civile, a sviluppare pratiche e comunicazioni autonome da parte 
delle amministrazioni locali abruzzesi. Dall’intervista ad Alberto Villa, nel 
capitolo otto, emerge una comunicazione dell'amministrazione comunale 
genovese impostata in modo incalzante e aggressivo per allontanarsi dalle 
colpe, oltre che alla confusione decisionale che accompagnava in quei 
momenti l’amministrazione. Alberto Borghi, nel capitolo nove, afferma invece 
come il piano di prevenzione e la collaborazione tra istituzioni e parti sociali 
abbia garantito una gestione della crisi emiliana derivante dal terremoto 
secondo un paradigma di civismo, lavoro e opportunità. 
Integrando le due prospettive è stato possibile sviluppare le conferme e le 
confutazioni all'ipotesi in oggetto: i cittadini determinano i loro comportamenti 
elettorali associando alcune caratteristiche di credibilità ai vertici politici di 
un'amministrazione, durante una situazione di crisi tutti gli elementi che 
concorrono a formare la reputazione di un'istituzione e dei sui soggetti vengono 
modificate e amplificate. In base alla realtà proposta ai cittadini, analizzata con 
la ricerca qualitativa, sia dall'interno delle amministrazioni sia attraverso il filtro 
del sistema mediatico, si è reso possibile indagare come la gestione e la 
comunicazione di una crisi possano pertanto essere determinanti per 
modificare il comportamento di voto degli elettori. L'elettore, cittadino votante e 
utente, forma le proprie convinzioni su molti aspetti ed è per questo che, al di là 
delle analisi di ricerca, non si ha in questo elaborato nessuna pretesa di 
oggettiva; si crede comunque che le basi teoriche e la ricerca sul campo 
sviluppata in questa sede possano essere capisaldi a sostegno di una tesi 
originale che, pur partendo da un suggerimento, sia possibile implementare in 
futuro.
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