Ascolto e comunicazione nella Pubblica Amministrazione. L'esperienza dell'Ufficio Relazioni con il Pubblico del Comune di Padova

INTRODUZIONE 
Ascoltare 
“Stare a sentire attentamente, prestare occhio, udire con attenzione 
qualcuno che parla”. (Zingarelli 1984) 
“Mettersi a disposizione, cercare di razionalizzare la protesta o la critica ma 
anche di dare una possibile soluzione al motivo che genera l’ascolto”. 
(Rovinetti 2006, 22) 
Comunicare 
“Che svolge il suo compito insieme con altri”; […] “ciò che è proprio di almeno 
due persone o cose”. (Arena 2006, 88) 
“ "Comunicazione” è dunque l’atto o effetto del comunicare”. (Ibidem) 
1
Questi termini, secondo il vocabolario della lingua italiana “Il nuovo Zingarelli” 
e Giorgio Arena, rappresentano l‟esatto significato del termine “ascoltare” e 
“comunicare”; questi, secondo il processo normativo iniziato nel 1990 e tutt‟ora in 
atto, sono anche gli obiettivi principali che oggi la nostra Pubblica 
Amministrazione è chiamata a perseguire per potersi allontanare da quel modello 
organizzativo che da sempre l‟ha caratterizzata, basato sul rigido rispetto delle 
norme e sulla chiusura autoreferenziale. Diventa, così, indispensabile sia 
combattere la resistenza di consistenti settori burocratici a mettersi in discussione, 
a modificare atteggiamenti, abitudini e prassi consolidate, sia abbandonare l‟idea, 
ancora diffusa, che l‟informazione rappresenti un elemento meramente 
aggiuntivo, quando non facoltativo, rispetto alla normale attività burocratica. Il 
rapporto, perennemente in crisi, tra cittadino ed Ente Pubblico, trova nel corpus di 
leggi emanate negli ultimi dieci anni una piena rivalutazione e definizione dei 
1
 Definizione tratta dal vocabolario della lingua italiana “Il nuovo Zingarelli”, edizione del 
1984 
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diritti soggettivi; queste leggi, infatti, hanno imposto alla burocrazia un nuovo 
modus operandi nel suo rapporto con il cittadino, basato non solo sulla necessità 
ma anche sull‟obbligo di comunicare. E rispettare quest‟obbligo significa, per la 
Pubblica Amministrazione, munirsi di precisi strumenti comunicativi, che 
realizzino il progetto di ascolto, comunicazione, trasparenza e semplificazione, nei 
confronti di un cittadino che deve sentirsi sempre più partecipe e coinvolto nella 
sfera pubblica. 
Il più importante e tangibile di questi mezzi è l‟Ufficio Relazioni con il Pubblico 
(URP), previsto dal decreto legislativo n°29/1993 e ridefinito in leggi e normative 
successive, proprio per sottolinearne l‟essenzialità. Ogni Ente Locale si è dovuto 
dotare di questo strumento specificatamente relazionale, al servizio del cittadino, 
che si pone come snodo essenziale del confronto e del dialogo tra chi pensa, 
organizza e gestisce i servizi, e chi invece li utilizza. 
Durante lo stage presso l‟Ufficio Relazioni con il Pubblico del Comune di Padova 
ho potuto verificare sul campo quanto importante sia per un ente pubblico 
instaurare un rapporto di collaborazione e di fiducia reciproca con i cittadini. 
Questo nuovo rapporto porta all‟amministrazione condivisa e si fonda su due 
principi molto importanti, senza i quali sarebbe impossibile oggi pensare ad una 
innovazione dell‟Amministrazione Pubblica: l‟ascolto e la comunicazione. 
I dati, raccolti durante questo periodo e successivamente grazie alla 
collaborazione degli operatori di sportello, parlano chiaro: ogni giorno vengono 
registrati suggerimenti, segnalazioni e reclami dai cittadini che vogliono far 
sentire forte e chiara la propria voce e far valere i propri diritti. 
Ed è proprio in questo contesto che nasce la curiosità, diventando poi il mio 
obiettivo, di capire se l‟introduzione dei nuovi strumenti e concetti di ascolto e di 
comunicazione, alla luce della normativa degli anni ‟90, effettivamente hanno 
prodotto qualche effetto rispondente all‟innovazione in corso sia per quanto 
concerne la Pubblica Amministrazione sia per gli URP. Ho deciso di prendere 
come esempio proprio l‟URP del Comune di Padova perché voglio capire se 
effettivamente questo ufficio rispecchi tutti i principi e i concetti cardine 
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dell‟innovazione amministrativa. Voglio avere conferma di quanto ho potuto 
riscontrare durante il periodo di stage. 
Questa mia tesi verrà sviluppata in cinque capitoli: nel primo affronterò 
l‟importanza e lo sviluppo della Comunicazione Pubblica all‟interno dell‟apparato 
amministrativo, chiarendo la differenza tra il concetto di comunicazione e di 
informazione; l‟evoluzione del ruolo del cittadino e l‟importanza dell‟arte di 
ascoltare nella Pubblica Amministrazione. 
Nel secondo capitolo analizzerò e approfondirò tutto il processo di riforme che ha 
accompagnato l‟attività della Pubblica Amministrazione italiana negli ultimi dieci 
anni, facendo emergere di volta in volta gli aspetti più importanti introdotti da tali 
leggi, con particolare riferimento ai concetti di comunicazione, semplificazione e 
di trasparenza amministrative. 
Nel terzo capitolo analizzerò invece la figura dell‟istituzione degli Uffici 
Relazioni con il Pubblico, in quanto per svolgere il servizio di informazione e 
concretizzare i concetti appena richiamati di trasparenza, accessibilità e 
semplificazione, gli enti locali si sono dovuti dotare di strumenti utili e 
specificatamente relazionali. L‟URP è nato come il luogo d‟incontro tra i bisogni 
dell‟utente e la risposta dell‟amministrazione, inquadrandosi all‟interno di una 
politica relazionale tesa a sviluppare un rapporto sempre più partecipato. 
Dopo aver spiegato le competenze, gli strumenti e l‟importanza della 
comunicazione negli URP in generale, voglio dedicare il quarto capitolo 
esclusivamente all‟Ufficio Relazione con il Pubblico del Comune di Padova, per 
proporre un discorso che non si fermi solo a livello teorico della trattazione, ma 
che si possa confermare anche nella realtà. Ho scelto l‟URP del Comune di 
Padova perché, grazie ai tre mesi di stage che ho effettuato presso questo ufficio, 
oltre ad essere l‟URP della mia città, ritengo sia un valido esempio e una forte 
icona dell‟evoluzione di questo nuovo servizio e quindi, di riflesso, anche 
dell‟Amministrazione Pubblica Patavina. Mostrerò le tappe più importanti della 
nascita dell‟URP, creato come Centro di informazione e di comunicazione per poi 
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diventare un vero e proprio Ufficio Relazioni con il Pubblico, in linea con le 
principali normative. Spiegherò il cambiamento della struttura dell‟Ufficio; come 
si presenta oggi l‟URP; quali sono i maggiori servizi che offre ai suoi cittadini; 
quali invece le principali caratteristiche della sua comunicazione interna ed 
esterna, della struttura informatica e logistica e in particolare quali sono i motivi 
del riconoscimento di questo Ufficio come punto di ascolto e luogo della 
comunicazione per i cittadini. 
L‟ultimo capitolo riguarderà infine una breve intervista che personalmente ho 
svolto con la Sig.ra Marina Venturini, operatrice di sportello dell‟URP del 
Comune di Padova dal 1996, data della sua nascita come Centro di formazione e 
di comunicazione, e da qualche anno anche responsabile dell‟Ufficio 
Associazioni. Questa intervista servirà al mio elaborato per dare una 
testimonianza di quanto detto nel capitolo precedente. È importante e interessante, 
secondo me, sentire anche il punto di vista e le sensazioni percepite da chi ha 
lavorato e lavora tutt‟ora nell‟URP per avere un riscontro di questo cambiamento 
anche dall‟“interno” dell‟Ente. 
Riporterò anche alcune fotografie che ho fatto al primo depliant che è stato 
pubblicato dal Centro di informazione e di comunicazione. Insieme a questa 
testimonianza fotografica pubblicherò anche delle ulteriori fotografie dell‟URP 
del Comune di Padova, come si presenta oggi al pubblico. 
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CAPITOLO PRIMO 
LA COMUNICAZIONE PUBBLICA 
1.1. Spiegazione del concetto di Comunicazione Pubblica 
La comunicazione è una relazione fatta di esperienza e di professionalità, che si 
rivela ancor più delicata quando concerne le pubbliche istituzioni le quali, 
dovendo coniugare il loro ruolo politico con quello amministrativo, non possono 
rinunciare a quelli che sono i canoni basilari della deontologia dell‟esercizio delle 
pubbliche funzioni. Il dovere di informazione va contemperato con gli altrettanto 
fondamentali doveri costituzionali di riservatezza, imparzialità e correttezza. 
La Pubblica Amministrazione ha come obiettivo lo scambio e la condivisione di 
informazioni di pubblica utilità, il miglioramento dell‟azione amministrativa in 
un‟ottica di servizio pubblico, ossia di soddisfazione delle esigenze dei cittadini: 
non comunica per persuaderli della validità e conformità legale delle scelte 
operate ma per farli partecipare alle decisioni assunte e alle opportunità offerte, 
ossia ampliare la dimensione sociale della comunicazione. 
È una comunicazione di contenuti che prevalgono sugli strumenti, dove parlare e 
ascoltare si fondono in un unico, grande e identico valore che ha l‟opportunità di 
mettere allo stesso piano i cittadini e dialogare con tutti loro. 
È una comunicazione “capace di farsi strategica, perché in grado di collaborare al 
raggiungimento degli obiettivi aziendali riconoscendo il cittadino e le imprese 
come interlocutori e l‟efficacia e la qualità dei servizi come obiettivi; di diventare 
risorsa perché in grado di aumentare le conoscenze necessarie per assumere 
decisioni, lavorare e far lavorare meglio in Enti che non debbono più e solo 
occuparsi di procedimenti ma anche di prodotti e quindi di risultati; di essere, 
infine, servizio perché capace di collocarsi in perfetto equilibrio rispetto alle 
esigenze informative e comunicative interne ed esterne di ogni Ente” (Rovinetti 
2006, 19). 
Purtroppo le caratteristiche di questa comunicazione non sempre rappresentano e 
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costituiscono le fondamenta della struttura degli Enti in Italia, che, a volte, 
risultano addirittura opposte ad essa: cittadini visti come “estranei” e oggetti ai 
quali le informazioni vengono date come una sorta di benevola concessione, 
limitate nel tempo necessario. Questo, fino a poco tempo fa e in qualche frangente 
realtà odierna, era il metodo con il quale il sistema pubblico si confrontava con i 
propri utenti. 
In tutti questi anni però la Comunicazione Pubblica è cresciuta nelle istituzioni, nel 
territorio, nella cultura, nelle strutture e nella sua professionalità. È una 
comunicazione non più intesa come esclusiva funzione dello Stato, delle Regioni e 
degli Enti Locali ma è un‟attività riguardante tutto ciò che ha un‟evidente 
prevalenza pubblica. La Comunicazione Pubblica inizia ad avere una sua evidenza 
come ambito disciplinare a partire dagli anni ‟90, stagione in cui prende avvio in 
Italia una riflessione organica sulla necessità di riforma del sistema delle pubbliche 
amministrazioni. Si dibattono i temi della trasparenza dell‟agire pubblico e di un 
nuovo rapporto con il cittadino, su basi relazionali, collaborative, partecipative e di 
servizio. Il cambiamento, lento e ancora in atto, punta, per usare una terminologia di 
Giorgio Arena, all‟amministrazione condivisa: si tratta di una formula organizzativa 
fondata sulla collaborazione e sulla reciproca fiducia fra amministrazione e 
cittadini, considerati come soggetti attivi che, integrando le risorse di cui sono 
portatori con quelle dell‟amministrazione, assumono una parte di responsabilità nel 
risolvere problemi di interesse generale. In questo modello il cittadino viene 
proiettato al centro dell‟azione amministrativa, ne diviene termine di riferimento, 
con i suoi bisogni ma anche con la sua capacità di proposta e partecipazione. 
LO SCHEMA GENERALE DELLA COMUNICAZIONE PUBBLICA 
Per molti studiosi esistono diverse tipologie di Comunicazione Pubblica che, 
molto spesso, si intersecano fra di loro e che costituiscono una sorta di 
sottosistemi del sistema. Di seguito riporto le principali caratteristiche nella figura 
1. tratta da Alessandro Rovinetti (2002). 
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Figura 1. Lo schema generale della comunicazione pubblica 
(Rovinetti 2002, 37) 
1.2. Il diritto all‟informazione 
L‟evoluzione del diritto all‟informazione, inteso nelle tre accezioni di diritto di 
informare, di informarsi e di essere informati (diffondere informazioni, cercare 
informazioni, ricevere informazioni), è una sorta di pre-condizione dell‟emergere 
dei nuovi diritti di cittadinanza. Tali diritti vanno intesi da un lato come 
partecipazione consapevole e informata al processo decisionale pubblico; 
dall‟altro, con l‟affermarsi di una cultura del servizio vi è l‟applicazione delle 
strategie del marketing al sociale e l‟utilizzo delle nuove tecnologie. Sono questi i 
fermenti principali che hanno modificato il contesto del dibattito su come 
ripensare la Comunicazione Pubblica. 
Soprattutto, negli anni più recenti e con lo sviluppo delle nuove tecnologie di 
comunicazione, si è evoluta fra i cittadini la consapevolezza della rilevanza dei 
diritti di cittadinanza, primo fra tutti appunto il diritto all‟informazione. 
L‟art. 21 della nostra Costituzione tutela esplicitamente il diritto di diffondere 
liberamente le informazioni quando sostiene che “tutti hanno diritto di manifestare 
direttamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di 
diffusione”. A differenza di altre costituzioni europee, la nostra non prevede una 
tutela altrettanto esplicita del diritto all‟informazione, inteso quale diritto a 
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informarsi e a essere informati. Questo diritto è previsto invece all‟art. 19 della 
Dichiarazione universale dei diritti dell‟uomo adottata dalle Nazioni unite il 10 
dicembre 1948: viene sancito il diritto di: “cercare, ricevere e diffondere 
informazioni e idee attraverso ogni mezzo e senza riguardo alle frontiere”. 
La sempre maggiore differenziazione sociale e l‟ampliamento degli interventi 
dello Stato hanno determinato un parallelo incremento delle relazioni 
dell‟apparato statale con soggetti esterni e l‟emergere del riconoscimento dei 
cittadini, sia come singoli sia come individui associati, quali interlocutori legittimi 
che divengono titolari di diritti definiti nuovi in quanto frutto della maggior 
consapevolezza del senso proprio dell‟essere cittadini. Nei diritti nuovi vanno 
compresi: il diritto alla salute, il diritto alla salubrità dell‟ambiente di vita e di 
lavoro, il diritto dei disabili per garantire la loro partecipazione alla vita sociale, il 
diritto all‟abitazione, all‟identità personale, all‟identità sessuale, il diritti dei 
minori, degli anziani, dei consumatori. Il diritto all‟informazione può pensarsi 
come situato nello spazio di contatto tra lo sviluppo dei mezzi di comunicazione 
di massa, il crescere della consapevolezza dei diritti di cittadinanza e la 
ridefinizione dei compiti dello Stato. La mancata esplicitazione della nostra 
Costituzione del diritto dei cittadini di informarsi e d‟essere informati ha costituito 
per anni un alibi, mai apertamente confessato, per negare l‟esistenza di un vero e 
proprio dovere di attivare strutture e processi di comunicazione delle istituzioni 
pubbliche. L‟attuazione dei diritti di cittadinanza si è espressa in primo luogo 
come richiesta dei cittadini alla Pubblica Amministrazione di un riconoscimento e 
una garanzia sostanziali del diritto all‟informazione. Questo diritto è stato 
considerato come una pre-condizione a una partecipazione attiva al processo 
decisionale e ha contribuito a quel processo di modificazione del funzionamento 
della Pubblica Amministrazione basato su numerosi provvedimenti legislativi 
attuati. I diritti di cittadinanza si sono esplicitati in quell‟associazionismo civico 
che in questi ultimi anni ha coinvolto un numero sempre maggiore di persone 
portando a evidenziare la necessità di aggiornare i diritti garantiti, introducendo 
quei nuovi diritti cui si è fatto riferimento in precedenza. Tali associazioni, spesso 
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non profit, hanno una presenza significativa sia per le attività di comunicazione 
che realizzano al fine di dar voce ai detentori di singoli diritti, sia per le 
sollecitazioni per un allargamento dalle tematiche normative a quelle più di 
carattere sociale della comunicazione delle istituzioni pubbliche. 
1.2.1. Comunicazione e informazione 
La storia dei mezzi di comunicazione è segnata fortemente dalle scoperte 
tecnologiche e dalle loro applicazioni che hanno portato dei mutamenti, a volte 
radicali, nelle relazioni interpersonali e sociali, permettendo scambi frequenti e 
una più libera circolazione di idee e di notizie. Basti pensare, solo per fare qualche 
esempio, all'introduzione della stampa intorno al XV secolo; alla diffusione di 
sempre più veloci ed efficaci mezzi di trasporto, dalle prime locomotive a vapore 
all'aeroplano; dall'invenzione del computer e di un suo particolare utilizzo, la rete 
informatica; alla televisione e alla telefonia mobile. 
Riducendo le distanze fisiche e accelerando e moltiplicando i processi 
comunicativi tra gli uomini, queste tecnologie hanno modellato in maniera 
determinante le varie forme di socializzazione, ma anche di organizzazione 
politica, fino al punto in cui, oggi, i cosiddetti mass-media hanno conosciuto un 
eccezionale sviluppo e diffusione nelle società democratiche occidentali, ed in 
esse hanno assunto la fondamentale funzione di formazione della pubblica 
opinione, ovvero del modo di pensare di una maggioranza. 
Ritengo dunque importante fare una distinzione tra l‟azione di comunicare e 
l‟azione di informare in quanto la loro differenza diventa assai importante in 
relazione soprattutto ai nuovi mezzi di comunicazione che, proprio perché sempre 
più sofisticati, inglobano nelle loro funzioni tutte e due le azioni rendendo più 
difficile la loro identificazione. 
Comunicazione e informazione sono due concetti distinti della stessa realtà: la 
prima è intesa come attività individuale o sociale basata sul trattamento 
dell‟informazione, mentre la seconda è intesa come risorsa. Entrambe assumono 
un‟importanza determinante e crescente per il successo e la soddisfazione dei 
bisogni di tutti gli agenti sociali. 
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