Analisi del federalismo fiscale

Introduzione  
 
 
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possono essere anche notevoli ma non possono essere che parziali, 
altrimenti sarebbe lo stesso concetto di federalismo fiscale a venir meno, 
viene inevitabilmente innescato il conflitto sociale. 
Questo si sostanzia, in particolare, non nel conflitto generico tra 
“ricchi” e “poveri”, ma in quello specifico tra “ricchi e poveri” delle regioni 
ricche e “ricchi e poveri” delle regioni povere, i quali ultimi vedrebbero 
ridursi i servizi pubblici o dovrebbero pagare molto di più per ottenere gli 
stessi servizi di prima. 
Per la maggior parte dei cittadini il federalismo fiscale è stato finora 
inteso in prevalenza come il probabile punto di avviamento dei conflitti 
sociali insiti in un riassetto territoriale dei poteri pubblici.  
Nonostante i molti dilemmi da chiarire, in questo processo del nostro 
Paese verso il federalismo, il federalismo fiscale non dovrebbe più essere 
posticipato, nella consapevolezza che dicendo questo non si indica una 
soluzione immediata per tutti i mali da realizzare attraverso una veloce 
attuazione dell’art. 119 Cost.. Il discorso è diverso: si tratta di iniziare a 
considerare seriamente la nuova autonomia finanziaria regionale e locale 
prevista con la riforma del Titolo V e altrettanto seriamente avviare un 
processo che potrà e dovrà essere lungo e ponderato, fatto di passaggi 
graduali e sostenibili (vedi appendice A). Si dovrà trattare però di un 
percorso preciso, che consenta alle Regioni, in un quadro di solidarietà e di 
responsabilizzazione, la disponibilità delle risorse necessarie a governare 
quel federalismo legislativo che ormai è scritto nella Costituzione e che 
disciplina non solo il rapporto tra Stato e Regioni, ma anche e soprattutto 
quello tra le istituzioni, i cittadini e le imprese. 
Di questa tematica si è parlato moltissimo in Italia negli ultimi anni. 
In un certo senso più se ne è parlato e meno il processo veniva 
effettivamente portato avanti e più la prassi concreta della politica nazionale 
Introduzione  
 
 
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andava nella direzione opposta. Ne è risultata una forte distanza tra realtà e 
rappresentazione, che ha finito con l’influenzare non solo il dibattito 
politico-ideologico, ma perfino quello tecnico-scientifico. La confusione 
generata è molta e per rigetto rischia di far tornare indietro il Paese anche 
rispetto ai pochi passi fatti in direzione di un’organizzazione più moderna 
dei rapporti tra livelli di governo.  
Può dunque essere utile ripercorrere opportunità e limiti del 
federalismo fiscale italiano, così come i suoi probabili o desiderabili 
sviluppi futuri. Come minimo, si tratta di un esercizio utile per riflettere 
anche su una serie di difficoltà concrete che si sono verificate 
nell’attuazione di norme, ordinarie e costituzionali. Anche se una riflessione 
completa e corretta del federalismo fiscale o anche solo della storia della 
finanza locale degli ultimi anni in Italia richiederebbe un volume, non poco 
più di un centinaio di pagine. 
Inizialmente si ripercorre l’avanzamento nel tempo del processo 
federalista e le annesse norme che lo hanno caratterizzato, evidenziando le 
ragioni e i problemi del decentramento (giungendo al punto di parlare di 
federalismo tradito), fino ad arrivare alla apposita creazione dell’Alta 
Commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del 
Federalismo Fiscale (ACoFF) con la legge finanziaria del 2003. 
Quindi si entra nel vivo della questione trattando degli aspetti 
giuridici del federalismo fiscale con l’individuazione dapprima di alcuni 
principi facenti parte della Costituzione collegati al federalismo, giungendo 
alla indicazione delle fondamenta del recentissimo disegno di legge 
approvato dal Consiglio dei Ministri; si tratta poi, più nello specifico, delle 
due importanti questioni interconnesse della regionalizzazione dell’IVA e 
del meccanismo di perequazione, con i collegati interrogativi da risolvere. 
Introduzione  
 
 
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Si passa in seguito ad una parte fondamentale ossia l’analisi degli 
aspetti economici della devoluzione rimarcando i vantaggi e gli svantaggi 
della stessa, i presupposti e gli strumenti per il suo esatto funzionamento; 
vengono poi forniti alcuni dati su quanto si è effettivamente decentrato 
negli ultimi 20 anni. 
Nell’ultima parte, ma non per importanza, si procede alla 
classificazione dei modelli di federalismo elaborati dalla teoria economica e  
a un rilevamento dei sistemi di federalismo fiscale nei diversi Paesi europei 
e non, analizzando i modelli più legati all’argomento in esame. Vengono 
realizzati poi alcuni confronti tra le caratteristiche di decentramento dei 
diversi Paesi.  
Nella prima appendice si suggerisce una tecnica di decentramento 
applicabile e nella seconda si approfondisce un caso specifico di 
malfunzionamento del meccanismo perequativo. 
Un annotazione è però necessaria. Quanto viene presentato di seguito 
è soggetto a cambiamenti, anche significativi, nel breve e medio periodo, 
sulla base delle future evoluzioni normative e della concreta attuazione che 
non sono ancora del tutto prevedibili. 
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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PARTE PRIMA - EVOLUZIONE DEL FEDERALISMO 
NEL TEMPO E PROBLEMI MATURATI. 
 
1.1. L’evoluzione del processo di decentramento. 
 
Lo Stato italiano è caratterizzato, per buona parte della sua storia, 
come un ordinamento molto centralizzato, dove il Governo centrale ha 
prevalso nettamente in termini di poteri e di risorse sui governi locali, cioè 
su Comuni e Province. Si tratta di una tradizione culturale e politico 
amministrativa che incide ancora in maniera negativa sulle prospettive dei 
processi di decentralizzazione nel nostro Paese.  
È noto che la riforma fiscale dei primi anni ’70 ha impresso una 
svolta fortemente centralistica al finanziamento degli enti locali abolendo le 
principali imposte dirette e indirette (tassi di famiglia, dazi interni, prelievi 
sugli immobili), con cui essi si finanziavano in precedenza, sostituite con 
trasferimenti da parte dello Stato, anziché con altri tributi a gettito 
decentrato. 
Il rapido emergere di anomalie a seguito di tale “innovazione” ha 
portato a un lento ripensamento. Tra le varie anomalie si pensi 
all’irrigidimento fiscale delle scelte ed alla sostanziale irresponsabilità dei 
politici locali nei confronti dei contribuenti elettori, con effetti devastanti 
(non a caso Tangentopoli è scattata a livello locale). 
Negli anni ’80 è maturato il dibattito, ma con esiti assai scarsi; 
l’insoddisfazione da parte dei tecnici nei confronti del sistema di finanza 
derivata trovò scarso ascolto da parte del sistema politico. 
A partire dall’inizio degli anni Novanta l’Italia ha sperimentato, sia 
pure nell’alternarsi di accelerazioni e di periodi di stasi, un’intensa stagione 
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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di riforme nella direzione di un sempre maggiore decentramento delle 
responsabilità di spesa e di finanziamento. Nuove competenze di spesa, più 
ampi poteri autonomi di tassazione, trasferimenti meno vincolanti hanno 
profondamente trasformato il quadro della finanza regionale e locale. 
La prima di queste riforme è la legge 8 giugno 1990, n. 142
1
, 
“Ordinamento delle autonomie locali”, che ha innovato i fondamenti della 
finanza comunale e ha regolato in modo completo l’organizzazione, i poteri 
e le funzioni dei Comuni e delle Province, che erano ancora basati in parte 
su una legge del 1934. E’ anche prevista la creazione di un nuovo ente di 
governo delle grandi aree urbane, la Città metropolitana, disegnato però in 
forme eccessivamente rigide che non ne hanno consentito il decollo
2
. 
Successivamente l’introduzione dell’ICI nel 1992 ha riconosciuto ai 
Comuni un potente strumento di autonomia tributaria.  
La legge 25 marzo 1993, n.81, “Elezione diretta del Sindaco, del 
Presidente della Provincia, del Consiglio Comunale e del Consiglio 
Provinciale”, ha modificato la forma di governo dei due enti, con elezione 
diretta dei sindaci e presidenti della Provincia per un periodo di quattro anni 
e introdotto un sistema elettorale di tipo maggioritario
3
.  
È stata poi la volta delle Regioni a Statuto ordinario. In una 
prospettiva di progressivo superamento del modello della finanza derivata, 
nuove entrate tributarie hanno sostituito i trasferimenti erariali: la tassa 
automobilistica e i contributi sanitari nel 1992, la compartecipazione 
sull’accisa sulla benzina nel 1995, e soprattutto l’IRAP e l’addizionale 
sull’imponibile IRPEF nel 1998. 
                                                 
1
 Tale legge ha subito successive modifiche che sono state incorporate nel D. Lgs. n. 267/2000 
“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, con importanti innovazioni per quanto 
concerne l’autonomia statutaria e regolamentare degli enti, le forme di cooperazione e le città 
metropolitane. 
2
 Se non in forme sperimentali come nei casi di Bologna, Roma, Firenze, Torino, ecc.. 
3
 La successiva legge n. 120 del 1999 ha prolungato il mandato del sindaco a cinque anni e ha 
rivisto il sistema elettorale per prevenire l’inconveniente di sindaci eletti ma privi di maggioranza 
in consiglio comunale. 
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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Parallelamente le leggi Bassanini (e i collegati decreti attuativi) 
hanno avviato un significativo processo di decentramento delle competenze 
pubbliche dallo Stato alle Regioni e a cascata agli enti locali nell’ambito di 
rilevanti settori di intervento (industria, energia, opere pubbliche, assetto 
del territorio, beni culturali, formazione professionale, istruzione) con 
corrispondente trasferimento di personale e risorse finanziarie. La legge 15 
marzo 1997, n. 59, “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e 
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica 
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” (cosiddetta 
Bassanini uno, dal nome del ministro proponente) e la legge 15 maggio, n. 
127 “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei 
procedimenti di decisione e di controllo” (cosiddetta Bassanini due).  
La prima ha previsto una massiccia attribuzione di funzioni 
amministrative a regioni ed enti locali sulla base di un richiamo esplicito al 
principio di sussidiarietà. Funzioni e risorse (beni, personale e risorse 
finanziarie) sono state attribuite a regioni ed enti locali attraverso una serie 
di decreti delegati attuativi, ma il processo – sicuramente uno dei più 
rilevanti nella storia amministrativa del Paese
4
 - è ancora in via di 
completamento.  
La Bassanini due integra in parte la precedente, stabilisce importanti 
innovazioni nell’ordinamento degli enti locali ampliandone l’autonomia 
decisionale e organizzativa e introduce numerosi strumenti di 
semplificazione dell’attività amministrativa a livello centrale e locale.  
                                                 
4
 Ci sono stati ben 97 decreti attuati del Presidente del Consiglio dei Ministri con un trasferimento 
di risorse finanziarie pari a circa 16 miliardi di euro e di personale pari a circa 22.000 unità a 
regioni ed enti locali. 
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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Le due leggi sono state ulteriormente modificate negli anni seguenti 
(legge n. 191 del 1998 e legge n. 50 del 1999, cosiddette Bassanini ter e 
quater)
5
. 
La legge costituzionale del 22 novembre 1999, n. 1, “Disposizioni 
concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e 
l’autonomia statutaria delle Regioni” che ha conferito all’autonomia 
statutaria regionale la scelta del sistema elettorale e di governo delle 
Regioni a Statuto ordinario. Una norma transitoria ha disposto che sino 
all’approvazione dei nuovi statuti i presidenti sono eletti a suffragio 
universale e diretto. 
Si è così adeguato il sistema politico-istituzionale regionale a quello 
locale sulla base di una valutazione positiva della riforma del sistema 
elettorale comunale e provinciale. 
Il d. lgs. 56/2000 ha poi provveduto a sostituire gran parte degli 
ancora esistenti trasferimenti erariali a favore delle Regioni (inclusi quelli 
relativi alla sanità) con una serie di compartecipazioni sui tributi erariali (in 
particolare sul gettito IVA), ed ha previsto la progressiva attivazione di un 
nuovo sistema di trasferimenti perequativi non vincolati nella destinazione 
in funzione della popolazione, della capacità fiscale
6
, dei fabbisogni 
sanitari, della dimensione geografica delle singole regioni. 
La tappa successiva è la riforma del Titolo V approvata nel 2001, che 
ha infine dato una cornice costituzionale ad un’ulteriore fase di 
trasformazione del nostro Paese in senso federale. La legge costituzionale 
18 ottobre 2001, n. 3, “Modifiche al Titolo V della parte seconda della 
Costituzione”, opera, dunque, una rottura con la vecchia articolazione 
                                                 
5
 Tali provvedimenti sono anche denominati “misure di federalismo amministrativo” o “pacchetto 
Bassanini”. 
6
 Ricordiamo che per capacità fiscale s’intende la possibilità di ottenere, con l’aliquota considerata, 
un dato gettito da una certa base imponibile. 
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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istituzionale che vedeva al suo vertice lo Stato e pone come obiettivi del 
nuovo assetto istituzionale l’avvicinamento dei cittadini, degli organismi 
sociali e delle imprese alle sedi di elaborazione delle politiche pubbliche. 
La riforma costituzionale tra le numerose importanti modifiche ha 
ribaltato il precedente art. 117 della Costituzione, assegnando alle Regioni 
tutte le funzioni che non fossero esplicitamente menzionate in tale articolo; 
ha innovato il quadro delle relazioni finanziarie tra Stato ed enti territoriali 
in tema sia di allocazione delle funzioni pubbliche tra le competenze 
legislative di Stato e Regioni, ampliando significativamente i poteri 
legislativi di queste ultime, sia di disegno generale del sistema di 
finanziamento dei livelli di governo sub-nazionali, riconoscendo loro 
maggiore autonomia fiscale, escludendo i trasferimenti erariali quale 
modalità ordinaria di finanziamento regionale, prevedendo l’istituzione di 
un fondo perequativo. 
Sempre sul piano della riforma costituzionale il trasferimento di 
funzioni e risorse previsto dal nuovo Titolo V è sostanzialmente fermo, e 
questa inerzia ha certamente contribuito a inasprire la conflittualità tra Stato 
e regioni sui confini delle rispettive responsabilità legislative. In particolare, 
è rimasta inattuata la ricognizione dei principi fondamentali già presenti 
nella normativa, così come non si è proceduto alla definizione dei livelli 
delle prestazioni per l’omogenea garanzia dei diritti sociali e civili su tutto 
il territorio nazionale. 
A seguire, La legge “La Loggia” del 5 giugno 2003, n. 131, con il 
quale si adegua l’ordinamento della Repubblica alle modifiche introdotte 
dal titolo V della Costituzione dalla legge n. 3 del 2001, prevedendo le 
norme necessarie per rendere operative le nuove funzioni delle Regioni e 
degli enti locali.  
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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Congiuntamente al rafforzamento delle spinte verso il 
decentramento, anche lo sviluppo delle istituzioni europee e il parallelo 
trasferimento di poteri a loro favore hanno contribuito nel corso degli anni 
Novanta a ridurre il tradizionale ruolo del governo nazionale nella decisione 
sulle politiche pubbliche. La crescente mobilità di persone, merci e capitali, 
insieme con l’integrazione dei mercati sono le dinamiche che stanno alla 
base di (e che anzi hanno reso necessario) questo irrobustimento del livello 
decisionale comunitario. Si tratta, tuttavia, di una “devoluzione verso l’alto” 
ancora carica di incognite e contraddizioni. La modesta dimensione attuale 
del bilancio comunitario priva di effetti concreti l’esercizio delle attuali 
funzioni attribuite alle istituzioni comunitarie e rende ancor più contrastante 
lo sfasamento tra risorse e competenze alla luce della Costituzione europea 
adottata nell’ottobre 2004. 
Si deduce che per molte materie un’analisi della distribuzione dei 
poteri decisionali richiede ormai necessariamente la considerazione 
congiunta di molti livelli di governo (Unione europea, Stato, Regioni, 
Comuni) con i collegati rischi di sovrapposizioni e complicazioni. 
Ad esempio, le politiche di stabilizzazione macroeconomica (per le 
quali la letteratura tradizionale del federalismo fiscale indica la necessità di 
un forte potere centrale e quindi, in questo caso, comunitario) sono oggi la 
risultante di un processo decisionale, certamente non lineare, che vede 
coinvolti l’Unione europea (politica monetaria, rispetto del Patto di stabilità 
e crescita, coordinamento delle politiche fiscali in sede Ecofin), i Governi 
degli Stati membri (programmazione finanziaria e responsabilità per i 
risultati di finanza pubblica in sede comunitaria) e gli enti territoriali 
(responsabilità di una parte delle entrate pubbliche e, soprattutto, di una 
parte sempre più rilevante di spese). 
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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Tornando nell’ambito italiano, il testo della legge costituzionale 
concernente “Modifiche alla Parte II della Costituzione”, approvata a fine 
2005, interveniva in maniera radicale (e probabilmente destabilizzante) su 
molti profili delle nostre istituzioni e incideva significativamente sulla 
ripartizione delle competenze legislative fissata dalla Costituzione del 2001, 
trasformando in competenze esclusive regionali due materie cariche di 
significati perequativi e di identità nazionale come sanità e istruzione. 
La nuova riforma costituzionale lasciava, invece, del tutto inalterato, 
rispetto al testo attuale, il disegno del federalismo fiscale in senso stretto 
(art. 119), cioè il meccanismo di finanziamento delle autonomie territoriali 
(tributi propri, compartecipazioni e trasferimenti perequativi). Il testo è 
stato poi bocciato dal referendum del 25 e 26 giugno 2006
7
. 
Finora, in tutti questi anni, il Governo e il Parlamento non hanno 
posto mano a quella legge generale di coordinamento della finanza pubblica 
prevista dalla stessa Costituzione che avrebbe dovuto tracciare le linee 
fondamentali dell’articolazione del sistema tributario tra livelli di governo, 
del sistema perequativo e di un nuovo Patto di stabilità interno rispettoso 
dell’autonomia degli enti territoriali. 
Di questa situazione di paralisi sul lato dell’effettiva attuazione del 
progetto federalista è sintesi esemplare la mesta chiusura dei lavori 
dell’Alta Commissione sul federalismo fiscale (di cui se ne parlerà 
maggiormente in seguito). Incaricata di formulare indicazioni su come dare 
attuazione al nuovo modello della finanza regionale e locale, l’Alta 
Commissione ha operato, in tutti i suoi due anni e mezzo di attività, senza 
che il Governo si premurasse di far proprio il documento di indirizzo, a suo 
tempo approvato da Regioni ed enti locali, che avrebbe dato fondamento 
                                                 
7
 Nello specifico, il secondo referendum costituzionale della storia della Repubblica Italiana ha 
avuto un’opposizione del 61,32%, con solo il 38,68% di risposte favorevoli alle modifiche.  
Parte prima – Evoluzione del federalismo nel tempo e problemi maturati 
 
 
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giuridico ai suoi sforzi progettuali. Il rapporto conclusivo dell’Alta 
Commissione è stato presentato al Governo nel sostanziale disinteresse di 
quest’ultimo, e comunque senza alcun risultato concreto in termini di 
effettiva produzione legislativa. 
Al di sotto del livello costituzionale, sul piano delle politiche 
concrete di governo del sistema della finanza decentrata, Regioni ed enti 
locali stanno da anni vivendo in uno stato di “amministrazione controllata”, 
in cui gli usuali vincoli alla loro autonomia finanziaria, imposti dallo Stato 
al di fuori di qualsiasi procedura concertata, sono stati ulteriormente 
inaspriti. 
Fino a qualche anno fa tuttavia questo insieme di riforme sembrava 
aver registrato, al di là dei periodici annunci da parte della maggioranza di 
governo, una decisa battuta d’arresto. Con il ritorno del governo di centro-
destra nell’aprile 2008, il tema del federalismo riprende quota, soprattutto 
per l’intervento della Lega Nord, e il governo, nella riunione del Consiglio 
dei Ministri dell’11 settembre scorso, ha approvato in via preliminare il 
disegno di legge delega sul federalismo fiscale, che viene poi approvato 
definitivamente, il 3 ottobre 2008. Sempre nel mese di ottobre dovrebbe 
approdare in Parlamento ed avere il via libera insieme alla finanziaria a fine 
anno.  
Quindi il nuovo secolo in Italia si apre con prospettive nuove e più 
avanzate rispetto alla decentralizzazione politica. Il processo di riforma 
avviato all’inizio degli anni ’90 non ha probabilmente eguali nella storia 
istituzionale ed amministrativa del nostro Paese quanto ad intensità e 
rapidità delle trasformazioni. 
Oltre a quelli appena elencati, infatti, nel medesimo periodo sono stati 
introdotti numerosi altri cambiamenti legislativi che hanno inciso 
sull’assetto della finanza regionale e locale.