Burocrazie e politica estera

6. Burocrazie e politica estera: nel suo saggio sulla crisi missilistica di Cuba, Graham T. Allison si propone di analizzare le principali categorie e assunti usati dagli analisti nello studio dei comportamenti governativi, soprattutto per quanto riguarda la politica estera e militare. Graham distingue, in particolare, 3 modelli:

1. politica razionale

Il valore di questo modello, secondo Morgenthau, è la sua capacità di creare una certa continuità nella politica estera, cosicché la politica estera di qualunque stato appare come un continuum razionale, indipendentemente dalle diverse attitudini (motivazioni, preferenze, qualità intellettuali e morali) che caratterizzano gli statisti.

In particolare, Stanley Hoffmann concentra la propria attenzione sulle “forze profonde” = il sistema internazionale, le ideologie, il carattere nazionale, che costituiscono i limiti all’azione politica.

Thomas Schelling si concentra soprattutto sulle dinamiche della deterrenza nucleare → in una situazione di mutua deterrenza, le probabilità di una guerra nucleare si riducono non per motivi di balancing, ma proprio per la stabilità insita nel sistema dell’era nucleare, dal momento che nessuno dei contendenti sarebbe in grado di distruggere completamente al primo colpo l’intero arsenale nemico.

Secondo Schelling, la teoria strategica di questo modello è l’attuazione di un comportamento razionale = motivato da un cosciente calcolo di costi e benefici.

PARADIGMI DI BASE

politica come scelta nazionale: ciò che accade in politica estera è visto come esito di una serie di azioni stabilite da una nazione o dal suo governo, in modo da massimizzare i propri scopi strategici

concetti organizzativi

Il problema

L’azione è scelta in base al problema strategico, alle minacce e alle opportunità che la nazione deve affrontare

Selezione statica

Le attività stabilite da un governo costituiscono, in realtà, ciò che una nazione ha scelto come soluzione a quel problema

Azione come scelta strategica

Obiettivi: la sicurezza e gli interessi nazionali

Opzioni: tutte le possibili azioni rilevanti nella soluzione di un problema strategico

Conseguenze: le conseguenze rilevanti di ogni azione costituiscono costi e benefici in termini di obiettivi strategici

Scelta: l’agente razionale sceglie l’alternativa che massimizza lo scopo

principale ragionamento: se una nazione attua una particolare azione, quella nazione deve avere avuto fini tali che quella determinata azione costituiva un ottimo mezzo per perseguirli

principali preposizioni: le probabilità che una nazione scelga una particolare azione dipendono da:

valori e obiettivi principali

alternative

considerazione delle possibili conseguenze

L’aumento dei costi di un’alternativa riduce le probabilità che essa venga scelta.

La diminuzione dei costi di un’alternativa aumenta le possibilità che essa venga scelta.

preposizioni specifiche:

Deterrenza

Un stabile equilibrio nucleare diminuisce le possibilità di una guerra nucleare

Un stabile equilibrio nucleare aumenta le possibilità di una guerra limitata

Atteggiamento sovietico

L’URSS ha scelto una posizione di forza come il mezzo che massimizzava i suoi obiettivi e la sua dottrina militare

Atteggiamento americano

Anche la risposta americana al posizionamento di missili sovietici a Cuba deve essere letto in termini di massimizzazione della propria strategia. Il blocco navale deve dunque essere visto come la dimostrazione del potere americano nella propria sfera di influenza, senza però umiliare Mosca con il rischio di uno scontro nucleare.

6 furono le opzioni analizzate negli USA in risposta all’atteggiamento sovietico:

1. non fare niente, ma ciò avrebbe sottostimato l’importanza strategico-militare del gesto sovietico

2. pressione diplomatica, ma nel bel mezzo di una crisi non c’era tempo per gentili concessioni

3. approccio segreto con Castro, ma ciò sarebbe stato alquanto difficile, dato il numero di truppe sovietiche su Cuba

4. invasione

5. attacco aereo “chirurgico”, ma non si era di certi di poter eliminare tutti i missili né dell’effettiva “chirurgicità” dell’azione

6. blocco navale, comunque con il rischio di uno scontro nel momento in cui le navi sovietiche non si fossero fermate

2. comportamento organizzativo

In base a questo modello, un governo consiste nell’agglomerato di organizzazioni semi-feudali, ognuna con vita propria il comportamento del governo riflette gli output provenienti da tali organizzazioni. I leader di governo possono sostanzialmente disturbare il comportamento delle organizzazioni, ma non possono in alcun modo controllarlo.

Herbet Simon parla di razionalità limitata: i nostri limiti percettivi ci impediscono di vedere tutte le opzioni possibili nella complessità della politica internazionale satisficing (neologismo)= considerando le opzioni più probabili, la prima che appare come la più soddisfacente divente quella preferita.

Per realizzare abitudini complesse, il comportamento di molti individui deve essere coordinato e la cooperazione richiede procedure operative standardizzate.

PARADIGMI DI BASE

politica come output delle organizzazioni: ciò che accade in politica estera è visto come esito di processi organizzativi, da 3 punti di vista:

gli avvenimenti sono frutto degli output delle organizzazioni, in base a procedure prestabilite

le diverse abitudini delle organizzazioni costituiscono le uniche effettive opzioni tra cui i leader politici possono scegliere di fronte ad un problema

gli output sollevano il problema, forniscono le informazioni necessarie e fanno il primo passo nel determinarne la soluzione

concetti organizzativi

Attore = organizzazione

L’attore non è un blocco monolitico, ma una costellazione di organizzazioni sciolte, in cima alle quali stanno i leader governativi

Il problema e il potere frazionato

Il controllo di tutte le diverse sfaccettature della politica internazionale richiede la suddivisione dei problemi tra le diverse organizzazioni, ognuna delle quali mette in atto una serie di azioni in modo semi-indipendente. Ciò può portare a 3 conflitti:

1. politici vs. burocrati

2. all’interno dei burocrati, burocrati militari vs. burocrati politici-economisti-diplomatici

3. all’interno dei burocrati militari, Esercito vs. Marina vs. Aviazione

Priorità, percezioni e problemi “parrocchiali”

La responsabilità per una ristretta gamma di problemi favorisce la formazione del “parrocchialismo” all’interno dell’organizzazione, fenomeno alimentato da fattori quali:

selezione delle informazioni

reclutamento di personale all’interno dell’organizzazione stessa

durata delle cariche

gruppi di pressione all’interno dell’organizzazione

distribuzione di premi da parte dell’organizzazione

Azione come output di organizzazioni

Obiettivi: molto spesso, gli obiettivi di ciascuna organizzazione emergono come una serie di obblighi, tra le quali la più importante è la salute dell’organizzazione stessa, in termini di personale e  budget

Attenzione sequenziale agli obiettivi: l’esistenza di conflitti tra gli obblighi viene risolta attraverso una scelta sequenziale, dal più importante al meno importante

Procedure operative standardizzate (SOP): le organizzazioni svolgono le loro funzioni più importanti assolvendo ai compiti meno importanti. Ciò richiede la preparazione di procedure operative standardizzate. Il loro punto debole, però, è di non essere in grado di adattarsi né facilmente né velocemente ai cambiamenti, tanto da apparire in certi casi inadeguate. Questo è dovuto soprattutto al fatto che le SOP tendono a considerare il futuro come una ripetizione di eventi passati, al massimo di maggiori proporzioni.

Programmi e repertori: ogni SOP include un programma, che le organizzazioni hanno a disposizione di fronte ad un problema. La lista dei programmi più importanti per affrontare una data situazione costituisce un repertorio organizzativo

Evitare l’incerto: laddove il coinvolgimento internazionale non può essere negoziato, le organizzazioni trattano le incertezze attraverso una serie di scenari standard = le contingenze per risolvere le quali le organizzazioni lavorano

Ricerca: quando una situazione non può essere vista attraverso uno schema standardizzato, le organizzazioni intraprendono una ricerca, in larga parte influenzata dalle abitudini esistenti

Insegnamenti e cambi organizzativi: i cambiamenti più drastici avvengono in 3 situazioni principali:

periodi di aumento del budget disponibile

periodi di prolungata crisi del budget disponibile aumentano le restrizioni

fallimento

Coordinamento e controllo centrali

Consentono il coinvolgimento dei leader di governo nelle procedure delle organizzazioni

Decisioni dei leader di governo

Molti dei problemi delle azioni governative vanno ricercate nel fatto che i leader agiscono in base a quanto stabilito dalle organizzazioni

principale ragionamento: un governo è costituito da un preciso insieme di organizzazioni, ognuna delle quali ha propri precisi obiettivi, programmi e repertori

principali preposizioni: le attività basate su SOP e programmi precisi non sono abbastanza flessibili nell’adattarsi al problema. Inoltre, un enorme gap separa ciò che i leader decidono e ciò che le organizzazioni attuano

I progetti che richiedono molta precisione e un alto grado di coordinamento raramente hanno successo.

Il governo deve aspettarsi informazioni distorte o incomplete da parte delle organizzazioni

preposizioni specifiche:

Deterrenza

Un attacco nucleare può essere causato dall’attività di una o più organizzazioni

I repertori organizzativi fissano la gamma di effettive opzioni disponibili per i leader nemici

Atteggiamento sovietico

L’atto di forza dell’URSS è stato determinato da fattori organizzativi, quali gli obiettivi e le procedure dei servizi militari

Atteggiamento americano

Molti storici hanno visto nella crisi missilistica di Cuba il fallimento dell’intelligence americana. Pochi, però, hanno sottolineato il fatto che la conferma della scoperta delle installazioni sovietiche sull’isola è avvenuta con un certo ritardo a causa delle procedure prestabilite delle organizzazioni interne dell’intelligence. Anche il ritardo nella risposta americana all’atteggiamento sovietico è stata rallentata dalle diverse organizzazioni, che si sono scontrate per motivi di ambiti di competenza.

3. analisi burocratica

i leader che siedono in cima alle organizzazioni non sono un gruppo monolitico, ma esiste tra di loro una certo grado di competitività. La natura dei problemi di politica estera fanno sì che esistano opinioni discordi su quanto debba essere fatto.

Ciò che la nazione fa è spesso il risultato del compromesso tra le diverse posizioni si parla di potere diviso.

PARADIGMI DI BASE

politica come esito politico: ciò che accade in politica estera non è la scelta tra le possibili soluzioni a un problema, ma è il risultato di compromessi, coalizioni, competizioni e confusione tra i leader governativi

concetti organizzativi

Attori in posizione

L’attore principale è costituito da una serie di individui, che diventano attori rilevanti occupando le posizioni cruciali nell’amministrazione

Priorità, percezioni e problemi “parrocchiali”

Per motivare i membri di un’organizzazione, il leader deve essere sensibile agli orientamenti dell’organizzazione stessa.

Interessi e potere

I giochi sono condotti per determinare un esito. Ma gli esiti non dipendono tanto dagli interessi personali del singolo attori, ma dal suo potere

Canali d’azione

La contrattazione dei giochi non avviene in modo casuale, ma esistono dei canali, che stabiliscono chi deve agire

Azione come politica

Il contesto di condivisione del potere implica la necessita di scelte, tipiche del meccanismo politico

Flussi di esiti

Le importanti decisioni governative emergono come un collage composto da azioni individuali, esiti di vari giochi

principale ragionamento: se una nazione attua una particolare azione, quell’azione è l’esito di una contrattazione tra individui e gruppi all’interno del governo

principali preposizioni: le azioni non presuppongono l’intenzione, dato che molto spesso le diverse intenzioni di più individui vanno a comporre un esito diverso da ciò che ognuno avrebbe voluto.

La frase che meglio rappresenta questo modello è “where you stand depends on where you sit”

preposizioni specifiche:

Deterrenza

La probabilità di un attacco nucleare dipende soprattutto dalla probabilità che l’attacco nucleare emerga come esito delle politiche governative

Atteggiamento americano

Una serie di giochi contrattuali sovrapposti ha determinato sia la data della scoperta delle installazioni missilistiche sovietiche a Cuba sia l’impatto che tale scoperta ha avuto sull’amministrazione americana e sulla conseguente reazione del blocco navale