Provvedimenti di secondo grado

Atti espressione di AUTOTUTELA, che hanno per oggetto altri provvedimenti amministrativi o fatti equipollenti (ovvero silenzio significativo).
AUTOTUTELA: esercizio di amministrazione attiva, e, come tale, rivolta alla tutela di un interesse pubblico specifico che la giustifichi.
Il principio si afferma dopo l’abolizione del contenzioso amministrativo nel 1865, per la necessità di consentire alla PA di rimediare ai propri errori e, nel contempo, di difendere gli interessi del cittadino, lesi dall’atto viziato. L’ambito di applicazione dell’autotutela prevede poteri di riesame e di revisione dell’atto, sotto i due differenti profili sotto riportati.

1. PROVVEDIMENTI DI RIESAME DELL’ATTO AMMINISTRATIVO: influiscono sul profilo della validità.
                                                      a) Atto illegittimo sanabile
                                                      b) Atto illegittimo non sanabile
                                                      c) Atto legittimo
C1) ATTO CONFERMATIVO: atto adottato post esenzione da vizi dell’atto riesaminato per sua presunta invalidità. Esercitando il potere di riesame, la PA RIAPRE IL PROCEDIMENTO, e, pur confermando la validità del precedente atto, redige un nuovo atto non semplicemente confermativo, ma di vera e propria natura provvedimentale (di effetto novativo), e, come tale, impugnabile. Pertanto, la caducazione del provvedimento di secondo grado travolge l’atto confermato.
C2) RIFIUTO DI RIESAME (O NON RIAPERTURA DEL PROCEDIMENTO PA): l’atto conseguente, che ribadisce il precedente provvedimento, non ha natura provvedimentale e, perciò, non è impugnabile.

A) CONVALIDA : provvedimento di riesame a contenuto conservativo con effetti ex tunc e validità erga omnes, posto in essere dall’amministrazione competente a emanare l’atto o da quella gerarchicamente superiore. Il vizio è rimosso con una dichiarazione che espressamente lo riconosce e che esprime la volontà di eliminarlo, SEMPRE CHE CIÒ SIA POSSIBILE.

B) IMPOSSIBILITÀ DI CONVALIDA PER:
1.atti viziati da eccesso di potere nella forma dello sviamento;
2.atti emanati in assenza dei presupposti che ne consentono la legittima adozione;
3.atti già impugnati, salvo si tratti di vizio di incompetenza (per non pregiudicare diritto del richiedente tutela).

SANATORIA: emanazione tardiva di un atto (il vizio dipende dalla mancanza, nel corso del procedimento, di un atto endo-procedimentale la cui adozione spetta ad un soggetto diverso dalla PA, competente ad emanare il provvedimento finale). Può riguardare la mancanza delle istanze, delle autorizzazioni, dei nulla osta, ma mai i pareri, in quanto si ritiene siano fondamentali nella decisione dell’atto da adottare.

ANNULLAMENTO D’UFFICIO (O ANNULLAMENTO IN SEDE DI AUTOTUTELA): atto con cui si annulla ab origine ed ex tunc gli effetti dell’atto invalido. Per agire legittimamente, ai sensi della legge 241/90, la PA deve comunicare all’interessato l’avvio del procedimento di autotutela. Questo potere spetta all’autorità che ha emanato l’atto (principio del CONTRARIUS ACTUS) o a quella gerarchicamente superiore ed è considerato un’attività discrezionale della PA
Annullamento*: eliminazione degli effetti prodotti tanto da un atto, quanto da un fatto; si parla di “annullamento” anche per gli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità, e, quindi, inefficaci ed improduttivi di effetti.
L’annullamento di un atto consequenziale inficia di norma tutti gli atti successivi, ma non quelli precedenti; pertanto, la caducazione automatica opera nei confronti degli atti consequenziali di mera esecuzione e di quelli esistenti unicamente sulla base dell’atto annullato. Tutti gli altri provvedimenti dovrebbero essere oggetto di un distinto atto di annullamento
Per essere annullato, l’ATTO DEVE ESSERE ILLEGITTIMO (o inopportuno, se è possibile annullarlo per vizi di merito) e, di conseguenza, la PA DEVE VALUTARE SE IL SUO ANNULLAMENTO SIA CONFORME ALL’INTERESSE PUBBLICO (ex art.20 legge 241/90), motivando doverosamente il possibile annullamento; secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, infatti, si può prescindere dalla motivazione, solo se l’atto annullato non incida o non abbia ancora inciso su situazioni giuridiche soggettive.
Atto in convalescenza: Gli effetti retroattivi dell’annullamento possono essere impediti dall’esistenza di situazioni consolidate non rimovibili, o rimovibili, solo se ledono il legittimo affidamento o la buona fede di coloro che presumevano l’atto valido. Nel caso di illegittimità sopravvenuta, l’annullamento retroattivo degli effetti si arresta al momento in cui l’illegittimità si è verificata.

DOVEROSO ANNULLAMENTO (A PRESCINDERE DALL’INTERESSE PUBBLICO):
1.gli atti ritenuti illegittimi dal Giudice ordinario con sentenza passata in giudicato,
2.gli atti ritenuti illegittimi da un’autorità di controllo cui non competa potere di annullamento (es. Corte dei Conti, in sede di controllo successivo)
3.atto consequenziale di un atto annullato.

OPINIONI IN DOTTRINA SULLA DOVEROSITÀ DI ANNULLAMENTO:
1.Parte della dottrina ritiene che sia doveroso aprire il procedimento di riesame, ma non necessariamente annullare l’atto, soprattutto in sede di disapplicazione degli atti amministrativi in contrasto con norme internazionali.
2.È doveroso annullare l’atto qualora sia impossibile convalidarlo (ex art.20 legge 241/90, ove si prevede che l’annullamento operi là dove l’interessato non provveda a sanare il vizio)
3.Esistono casi in cui l’annullamento è imposto dalla legge (Es: ex art.6 legge 127/97, gli EELL devono annullare i provvedimenti di inquadramento del personale adottati in difformità del Dpr 347/1983.
4.Esistono casi in cui è previsto, per opera del silenzio assenso, (*) benché non esista fisicamente il provvedimento.
5.Molti atti endoprocedimentali non possono essere annullati, se non è possibile riesercitare il medesimo potere (Es: pareri e atti di controllo, ex art.17 legge 127/97 sui poteri del Coreco e della Commissione Statale di Controllo).
6.Secondo parte della dottrina non sarebbero annullabili le decisioni sui ricorsi amministrativi, poiché hanno carattere giustiziale.
7.Infine, il Governo, quale organo posto al vertice PA, ha un generale potere di annullamento degli atti amministrativi (ad eccezione di quelli regionali), che può essere esercitato in modo straordinario per gravi motivi (Es: tutela dell’unità dell’ordinamento) e non per qualsiasi vizio di legittimità.

RIFORMA: Sostituzione della parte annullata con un altro contenuto, dotata efficacia ex nunc. Il ministro, ai sensi della legge 165/2001, non può riformare i provvedimenti dei dirigenti. Esiste una riforma aggiuntiva (aggiunge contenuti all’atto) e sostitutiva (sostituisce in parte l’atto).

CONVERSIONE: istituto, dotato di efficacia ex tunc, che RIGUARDA LA SOSTITUZIONE DEGLI ATTI NULLI, purché la PA interessata mostri di volere l’atto convertito ed esistano tutti i requisiti di validità dell’atto convertito.
Retrodatazione degli effetti: Parte della dottrina ritiene siano convertibili anche gli atti annullabili: l’atto è annullato e sostituito con uno valido in cui sussistono tutti i requisiti del primo.

ACQUIESCENZA: accettazione spontanea dell’atto viziato, da parte di chi potrebbe impugnarlo. Non opera erga omnes ed è desunta da fatti chiari, univoci e concordanti; il provvedimento, quindi, è emanato per conoscibilità.
Per parte della dottrina l’acquiescenza è irrilevante e non incide sulla validità del provvedimento: i suoi effetti non sarebbero nella disponibilità delle parti, poiché si tratterebbe di rinunciare ad un interesse legittimo.

RATIFICA: atto con cui l’organo competente ad emanare il provvedimento fa proprio l’atto adottato da un organo non competente, in una situazione d’urgenza e di straordinarietà.

RETTIFICA: eliminazione dell’errore. Secondo parte della dottrina, non riguarda provvedimenti viziati, ma atti irregolari; si ritiene che possa operare nei confronti di atti illegittimi non annullabili per carenza di interesse pubblico specifico.

RINNOVAZIONE: emanazione di un nuovo provvedimento, con validità ex nunc, a seguito di un provvedimento annullato; il procedimento si ripete a partire dall’atto endoprocedimentale annullato.
È sempre possibile, tranne i casi in cui l’atto precedente sia stato annullato per ragioni sostanziali (Es: mancanza di un presupposto).

2.PROVVEDIMENTI DI REVISIONE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO: influiscono sul profilo dell'efficacia

SOSPENSIONE AMMINISTRATIVA (VS SOSPENSIONE GIUDIZIALE): Tipico provvedimento espressione di un potere cautelare, che incide sull’eseguibilità (ma non sull’efficacia) e con cui, nel corso del riesame o della revisione, l’atto viene “paralizzato”.

PROROGA: provvedimento, con cui si protrae l’efficacia di un altro provvedimento, adottato prima della scadenza del provvedimento di primo grado.
VS
Rinnovazione: nuovo atto, di identico contenuto al precedente, ma adottato post scadenza del provvedimento di primo grado, e soggetto ad impugnazione, la cui legittimità non è legata al precedente.

REVOCA: provvedimento che fa venir meno la vigenza di atti ad efficacia durevole, a conclusione di un procedimento volto a verificare se i risultati di un precedente provvedimento meritino di essere conservati. La revoca incide sull’efficacia e non sull’atto; dal momento che è collegata a situazioni sopravvenute, ha effetti ex nunc .
Può accadere che siano mutate le circostanze di fatto esistenti al momento dell’emanazione del provvedimento di primo grado oppure che la PA rivaluti la stessa situazione (ius poenitendi). In ogni caso, la revoca deve essere adeguatamente motivata.
La competenza a revocare spetta all’organo che ha emanato l’atto o a quello gerarchicamente superiore.

IMPOSSIBILITÀ DI REVOCA PER:
1.le delibere di dissesto degli EELL;
2.le decisioni sui ricorsi amministrativi;
3.gli atti con effetti irreversibili (ordini già eseguiti);
4.provvedimenti vincolanti;
5.atti che attribuiscono uno status o diritti istantanei;
6.Si discute se sia possibile revocare atti dai quali siano sorti diritti soggettivi: in taluni casi, esempio le concessioni, si ritiene sia possibile, subordinatamente al pagamento di un indennizzo.

OPINIONI IN DOTTRINA SUL SIGNIFICATO DELLA REVOCA:
1.Revoca sanzione (o Revoca annullamento) avviene quando la PA revoca un atto a seguito della violazione di un obbligo da parte del privato (in genere chi ha ottenuto una concessione o un’autorizzazione). Manca in questo caso la valutazione degli interessi pubblici e prevale la valutazione degli obblighi in capo al privato.
2.Annullamento del provvedimento talora è impropriamente detto revoca, in connessione a vizi di merito.

OPINIONI NELLA PRASSI SUL SIGNIFICATO DELLA REVOCA:
1.Rimozione (o Abrogazione) avviene quando è fatta cessare la vigenza di un atto, venendo meno i presupposti di legge a fondamento dei quali l’atto era stato emanato (sopravvenienza di situazioni contra ius). I suoi effetti sono ex nunc.
2.Ritiro interessa in genere regolamenti o atti amministrativi generali ed ha effetto ex nunc (Es: ritiro di atti amministrativi a seguito di referendum).
Efficacia del provvedimento: limiti spaziali e temporali
L’efficacia, ossia la capacità di produrre effetti giuridici, incontra LIMITI TERRITORIALI, in genere coincidenti a quelli della competenza dell’autorità emanante (ma non mancano eccezioni, Es: le questure, organi a circoscrizione provinciale, rilasciano i passaporti, pure validi in tutto il territorio nazionale).
L’efficacia dell’atto può essere legata al compimento di determinate operazioni, al verificarsi di circostanze o all’emanazione di ulteriori atti. L’atto può dunque essere perfetto, ma inefficace, oppure efficace ma annullabile.

Per quanto riguarda i LIMITI TEMPORALI, in genere gli atti producono effetti solo dal momento in cui vengono in essere. Tuttavia, esistono le seguenti eccezioni:
1.ATTI A EFFICACIA DIFFERITA: L’efficacia è subordinata ad operazioni ed atti procedimentali (pubblicazioni, controlli e adesioni) che confluiscono nella fase “integrativa dell’efficacia. Oppure, al di fuori del procedimento, può essere stabilito un termine di decorrenza dell’efficacia, la cui scadenza ha carattere costitutivo dell’effetto.
2.ATTI A EFFICACIA RETROATTIVA: Al di fuori di questi casi irretroattivi per natura (annullamenti e convalide), la retroattività è consentita solo se produce effetti favorevoli al destinatario e se non esistono controinteressati, oppure quando l’interessato vi consente.
3.RETRODATAZIONE: Esistono atti che la PA avrebbe dovuto adottare in un certo momento e non lo ha fatto; in ottemperanza a decisioni giudiziali o a disposizioni normative, la PA procede a riportare la decorrenza degli effetti al momento in cui avrebbe dovuto emanare l’atto.
4.ATTI A EFFICACIA ISTANTANEA: Il loro effetto è immediato e si esaurisce in modo immediato.
5.ATTI A EFFICACIA DUREVOLE: Il loro effetto si prolunga nel tempo (Es: piano regolatore)

ESECUTIVITÀ: idoneità dell’atto, legittimo o no, a produrre in modo automatico ed immediato effetti.
VS
ESECUTORIETÀ: possibilità, per la PA, senza ricorrere previamente ad un giudice, di esecuzione del provvedimento in autotutela, che trova fondamento nella presunzione di legittimità degli atti. È opinione diffusa che non tutti i provvedimenti siano esecutivi e, pertanto, non è un potere connaturato all’emanazione del provvedimento, richiedendo un’attribuzione specifica da parte dell’ordinamento. Esempi di esecutorietà sono: la coercizione diretta (accompagnamento degli stranieri alla frontiera, cure sanitarie ai malati di mente), l’irrogazione di sanzioni (multe), l’esecuzione d’ufficio (rimozione, demolizione), l’esecuzione forzata tramite ruoli (se si tratta di incamerare somme di denaro).