Il controllo strategico

Il controllo strategico rappresenta, tra le varie forme di controllo interno, certamente la più rilevante novità introdotta dal D.Lgs.n.286/1999 ed è strettamente legata all’attività di programmazione strategica e d’indirizzo politico-amministrativo di cui costituisce il presupposto fondamentale. L’attività di controllo strategico è finalizzata, infatti, a verificare l’attuazione delle scelte effettuate nei documenti di programmazione degli organi d’indirizzo.
In questo senso controllo e valutazione rispondono ad una comune aspirazione: raccogliere, elaborare ed interpretare informazioni utili a migliorare le decisioni relative all’utilizzo delle risorse pubbliche.
Attraverso la forma di controllo in esame si vuole dare un giudizio complessivo, sintetico ed aggregato sulla performance dell’intera organizzazione.
Oggetto dell’attività di controllo strategico è il monitoraggio (valutazione e controllo strategico) dell’attuazione degli indirizzi politici deliberati, attraverso l’analisi preventiva e consuntiva della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate e le risorse umane, finanziarie e materiali, assegnate, nonché l’identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi (art.6, comma 1, D.Lgs.n.286/1999).
L’elemento di forte innovazione introdotto dal D.Lgs.n.286/1999 riguarda la linea di demarcazione tra controllo di gestione e valutazione strategica. Il controllo di gestione è caratterizzato, soprattutto, come strumento di supporto della dirigenza al fine di migliorare la performance gestionale laddove il controllo strategico ha l’obiettivo di supportare le funzioni d’indirizzo politico; tale forma di controllo costituisce essenzialmente una valutazione politica delle scelte effettuate in sede di pianificazione e programmazione dell’attività amministrativa. Va comunque evidenziato che un sistema di controlli interni efficace implica la necessaria integrazione, cioè la creazione di un circuito virtuoso all’interno del quale le informazioni elaborate (in sede di controllo amministrativo-contabile, di controllo di gestione e controllo strategico) circolano velocemente. In particolare il controllo strategico trova nel controllo di gestione un presupposto essenziale.
Dalla funzione di supporto degli organi d’indirizzo deriva anche la collocazione organizzativa degli uffici preposti a quest’attività: seguendo l’impostazione del D.Lgs.n.267/2000 e tenendo conto dell’autonomia statutaria e regolamentare attribuita agli enti locali, gli uffici dovrebbero rispondere direttamente agli organi d’indirizzo politico e di norma dovrebbero anche occuparsi della valutazione dei dirigenti responsabili del raggiungimento degli obiettivi definiti in sede politica.
Appare, quindi, fondamentale che l’attività di questi uffici sia volta innanzitutto alla ricostruzione e specificazione di un quadro di obiettivi strategici che si ricavano soprattutto dalla relazione previsionale e programmatica e dal programma di mandato ma anche da atti di pianificazione settoriale.
Momento fondamentale è la verifica di congruità tra la pianificazione strategica ed i contenuti del Piano Esecutivo di Gestione, attraverso il quale s’identificano le varie attività gestionali, al fine di raccordare preventivamente il controllo strategico con la definizione degli obiettivi gestionali attribuiti alla dirigenza.
Per quanto esposto, risulta evidente che alla base dell’attività di controllo deve esserci un’attenta pianificazione: anzi più propriamente si dovrebbe parlare di circuito di pianificazione- programmazione- controllo. In sede di pianificazione strategica (programma di mandato; piano strategico; relazione previsionale e programmatica; bilancio annuale e triennale; piano triennale degli investimenti) gli organi di indirizzo politico determinano le aree di intervento dell’ente (i programmi), fissano le finalità strategiche; quantificano le risorse necessarie per la realizzazione dei programmi e dei progetti; determinano le opere da realizzare nel triennio.

La pianificazione strategica si traduce in programmazione attraverso la redazione del Piano Esecutivo di Gestione che costituisce lo strumento attraverso il quale sono attribuite le risorse umane, materiali e finanziarie ai dirigenti, rendendo concreta la separazione tra direzione politica ed attività gestionale. Il P.E.G., se ben strutturato, traduce le finalità strategiche in precisi obiettivi gestionali annuali, fissando indicatori di risultato che permettono di verificarne lo stato di attuazione, suddivide le risorse tra i vari centri di responsabilità ed attua un preciso collegamento tra valutazione delle prestazioni dirigenziali e raggiungimento degli obiettivi.
Fase importante ai fini del controllo strategico è la rendicontazione che comprende la verifica degli equilibri e dello stato di attuazione dei programmi (art.193 TUEL.), il rendiconto annuale, la relazione della giunta al rendiconto, il referto del controllo di gestione ed infine la valutazione dei dirigenti: è in questa fase che trova maggiore espressione la valutazione e il controllo strategico. Infatti, attraverso la verifica dello stato di attuazione dei programmi il consiglio ha un quadro di attuazione dei progetti e dei programmi e la giunta, nella relazione al rendiconto, confronta i risultati conseguiti attraverso report di controllo strategico con quelli programmati ed analizza le cause di eventuali scostamenti.
Si deve sottolineare altresì l’importanza del controllo strategico ai fini della valutazione dell’operato degli organi politici da parte degli elettori: infatti, una possibile ed auspicabile conseguenza dell’introduzione di strumenti di valutazione strategica è la presentazione del bilancio di mandato, una sorta di controllo strategico “riepilogativo”. Il bilancio di mandato può essere definito come quel documento mediante il quale il sindaco e la giunta possono rendere valutabile, mediante indicatori quantitativi e indagini ad hoc sui bisogni collettivi e sullo stato dei servizi dell’ente locale, in che modo i programmi socio- economici prefissati all’inizio del mandato amministrativo si siano tradotti in azioni e come si sia avanzato nei settori strategici dell’ente attraverso un confronto tra un punto di partenza ed uno di arrivo. Esso richiede che si confrontino le iniziative adottate con le intenzioni dichiarate.
Il controllo strategico avviene, dunque, nelle modalità descritte dall’articolo 42, comma 3, del TUEL n.267/2000. Esso può essere suddiviso schematicamente in:
- una fase concomitante che avverrà in costanza di gestione (il Consiglio partecipa “alla verifica e all’adeguamento” delle linee programmatiche);
- una fase successiva che avverrà in sede di riprogrammazione (il consiglio partecipa “alla verifica periodica dell’attuazione” delle linee programmatiche).
L’utilità pratica di questo tipo di controllo consiste proprio nella facoltà di introdurre degli interventi correttivi agli obiettivi programmati. In sostanza, sulla base dei reports del controllo di gestione, il controllo strategico consente una rimodulazione delle scelte, indirizzando la struttura politico- amministrativa proprio verso quegli interventi correttivi necessari ad attuare gli obiettivi programmati. In effetti, le distinzioni tra controlli di tipo repressivo e controlli di tipo collaborativo e tra le varie forme di controllo introdotte dalle successive riforme dei controlli interni di monitoraggio delle pubbliche amministrazioni confermano la necessità dell’introduzione e del potenziamento di meccanismi di correzione e di verifica che spingano gli enti a rivedere il complessivo processo di programmazione - attuazione - valutazione - riprogrammazione in funzione dei messaggi e dei suggerimenti provenienti dalle strutture di auditing.
Negli enti locali il punto di riferimento di un sistema così delineato è costituito, appunto, dal controllo strategico la cui funzione è quindi quella di fornire informazioni di supporto dell’attività di programmazione dell’ente.
Tale funzione sarà svolta in stretta correlazione con il controllo di gestione e sulla base dei suoi reports aventi ad oggetto:
- valutazioni non solo di carattere finanziario ma relative anche agli ambiti economici e patrimoniali;
- verifiche sul raggiungimento dei risultati e degli obiettivi desiderati e sulla loro realizzabilità con un minore dispendio di risorse; - verifiche sull’efficacia, l’efficienza e l’economicità della gestione, individuando le anomalie e, contestualmente, gli eventuali necessari correttivi.
Sotto il profilo meramente progettuale, pur non esistendo una selezione preconfezionata di variabili da monitorare, sembrerebbe comunque imprescindibile attribuire una certa enfasi alle seguenti:
a) rispetto dei tempi di attuazione dei programmi politici;
b) grado di assorbimento delle risorse finanziarie;
c) rispetto di specifici standard qualitativi dei servizi e delle prestazioni offerte;
d) rispetto delle condizioni di equilibrio economico - finanziario di medio e lungo termine;
e) trend strutturali connessi allo sviluppo delle attività con l’ambiente esterno.
Il sistema tracciato dall’ordinamento finanziario e contabile deve essere, dunque, coordinato con le funzioni attribuite al controllo strategico dal D.Lgs.n.286/1999, segnatamente con l’articolo 6, laddove è stabilito che esso mira a verificare, in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte degli organi politici, l’effettiva attuazione delle “scelte” operate nelle fasi pianificatorie, analizzando, preventivamente e successivamente, la congruenza e gli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi prefissati, le operazioni effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate a tal fine, anche identificando gli ostacoli all’attuazione, le responsabilità per gli inadempimenti e i rimedi possibili.