Commento dell’art. 8 della Legge n. 131 del 2003

L’attuazione del potere sostitutivo ex ART.120 Cost. è, invece, oggetto della disciplina trattata dall’ART.8, anche se questo tema è contemplato parallelamente nell’ART.117.5 Cost.; tuttavia, mentre in questo caso si parla di un potere statale “innominato”, cioè non  si specifica a quale organo sia attribuito, nell’ART.120.2 Cost. il potere sostitutivo è assegnato al Governo.
Un’altra differenza si riscontra nella causa di attuazione di tale potere. Nell’ART.117.5 Cost., questa facoltà può essere esercitata in caso di errato o mancato adempimento delle Regioni e delle Province Autonome di Trento e Bolzano, rispetto alla trasposizione degli atti comunitari e trattati internazionali nell’ordinamento interno; invece, nell’ART.120.2 Cost., la sostituzione è prevista in caso di mancato rispetto dei trattati internazionali e norme comunitarie, grave pericolo per l’incolumità e sicurezza pubblica, tutela dell’unità giuridica, economica e dei livelli essenziali, ex ART.117.2 m) Cost. Quest’ultimo elenco tassativo, soggetto ad un’interpretazione molto ampia, assegna un ruolo rilevante al Governo; di conseguenza, con l’ART.8 il legislatore ha previsto l’attuazione dell’ART.120.2 Cost., tipizzando le procedure di esercizio del potere sostitutivo, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, come garanzia per gli enti territoriali.
La norma prevede due procedure, distinte in base all’urgenza del caso, la prima ordinaria (ART.8.1) e la seconda straordinaria (ART.8.4).
La procedura ordinaria stabilisce che il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia o delle Regioni o degli enti locali, assegni un congruo termine per rimediarvi (diffida a adempiere) all’organo che ha violato una fattispecie dell’ART.120.2 Cost. Nel caso in cui si adempia entro il termine previsto, vengono meno le cause del potere sostitutivo; in caso contrario, il Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari, anche di tipo normativo, o nomina un Commissario ad acta, cui trasferisce la sua discrezionalità.
La dottrina ha discusso riguardo l’individuazione di questi provvedimenti normativi: la tesi più attendibile, del professor Cerulli, ha specificato che “l’inciso normativo abilita il Governo a dettare ordinanze extra ordinem”, ordinanze provvisorie che, pur rispettando i principi fondamentali della Costituzione, durante la loro vigenza possono prendere decisioni anche contrarie alla legge ordinaria in vigore. Tuttavia, da un punto di vista teorico, è meglio escludere che il Governo possa intervenire con provvedimenti di tipo normativo, poiché sarebbe incoerente con il sistema di partizione delle competenze, riservando la loro individuazione in capo allo Stato quale disciplina dell’ART.117.5 Cost.
Diversamente, qualora il Governo decida di rivolgersi al Commissario ad acta, tale nomina deve rispettare i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione; successivamente, il Commissario provvederà all’adempimento “sentito il Consiglio delle autonomie locali qualora tale organo sia stato istituito” (ART.8.4).
A questo proposito, essendo le funzioni di quest’organo disciplinate con Statuto regionale, si pone il problema (ancora non risolto) di legittimità costituzionale, riguardo la possibilità di destinare allo Stato la competenza normativa in questa materia regionale.
Una seconda problematica ancora aperta si riferisce all'eventualità per il Consiglio delle autonomie locali di essere sempre consultato, o solo se la sostituzione avviene rispetto agli enti locali.
Infine, nell’ART.8.2 è disciplinata una procedura aggravata del caso ordinario: “qualora l’esercizio del potere sostitutivo sia necessario al fine di porre rimedio alla violazione della normativa Comunitaria”, la proposta è affidata al Ministro per le politiche Comunitarie e al Ministro competente per materia, in sostituzione all’iniziativa delle Regioni o enti locali. Ai fini di un’attuazione più rapida, questo comma è stato trasferito dall’originario disegno di Legge Buttiglione nella Legge “La Loggia”, quale tipico esempio di norma ponte.
Per quanto riguarda il procedimento straordinario (ex ART.8.4), essendo quest’ultimo pensato in vista di un'estrema urgenza, è stata eliminata la diffida a adempiere. Nello stesso tempo, soltanto il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente o delle Regioni o enti locali, è abilitato a adottare i provvedimenti necessari, senza prevedere la nomina alternativa di un Commissario ad acta. In seguito, questi provvedimenti devono essere comunicati alla Conferenza Stato/Regioni e alla Conferenza Stato/Città, allargata alle Comunità montane su azione di lobbing ad opera dell’UNCEM, che possono chiederne il riesame.
Il ruolo del Sistema delle Conferenze, la cui felice intuizione è avvenuta nel 1997 con la Legge Bassanini, è l’unico strumento non costituzionalizzato, con cui Stato, Regioni ed enti locali giungono ad un accordo, per questo motivo conosciuto come “istituto del federalismo sommerso italiano”.
Il Governo, esercitando il potere sostitutivo, deve adottare in ogni modo provvedimenti proporzionati alle finalità perseguite, non comprimendo, in questo modo, l’autonomia degli enti locali (ART.8.5).
Pur avendo una fattispecie diversa rispetto al potere sostitutivo, l’ultimo comma dell’ART.8 disciplina le intese, promosse dal Governo in sede di Conferenza Stato/Regioni o di Conferenza unificata, “dirette a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi Comuni”. In realtà, la normativa non introduce nessuna novità, in quanto questa prerogativa era già spettante agli enti territoriali; ad esempio, il Governo ha stipulato, nel 2001, il “Patto di Sviluppo” con questi ultimi, all’interno del Sistema delle Conferenze.