Commento dell’art. 7 della Legge n. 131 del 2003

La lettura dell’ART.7 della Legge “La Loggia” individua due tematiche chiave, inerenti all’attuazione dell’ART.118 Cost., riguardo all’esercizio delle funzioni amministrative.
La prima, compresa dal comma 1 al comma 6, ne dà concreta attuazione; in particolare, mentre nel comma 1 si definiscono le linee generali costituzionalmente garantite, dal comma 2 al 5 si definisce con delega al Governo un percorso finalizzato ad attuare il meccanismo stabilito dal comma precedente. Questo iter comporterà un conseguente trasferimento di beni immobili, personale competente e risorse economiche, che dovrà avvenire in forma concordata tra Regioni ed autonomie locali. Infine, il comma 6 si presenta quale norma di stabilizzazione e di congelamento della situazione attuale, salvo eventuali modifiche derivanti dalle sentenze della Corte costituzionale: pertanto, il trasferimento non avrà alcun effetto giuridico, prima della sua ultimazione.
Nella secondo tematica, trattata dal comma 7 al 9, si potenzia, invece, il ruolo della Corte dei Conti rispetto al nuovo sistema delle autonomie locali.
Senza dubbio, il nuovo ART.118 Cost. ha comportato un ripensamento del rapporto tra legislazione ordinaria ed amministrazione: mentre nella Costituzione del 1948 si era delineato il criterio del parallelismo delle due funzioni, ora è indispensabile l’identità tra il titolare del potere amministrativo e quello del potere legislativo.
Inoltre, la competenza generale e residuale dell’esercizio delle funzioni amministrative, prima spettante allo Stato, ora è detenuta dal Comune, secondo il principio di sussidiarietà verticale. Questo cambiamento costituzionale è stato il risultato di un compromesso interpretativo-attuativo tra due diverse letture della suddetta norma.
Una lettura estremistica avrebbe comportato nel sistema istituzionale uno sconvolgimento dell’attribuzione delle funzioni amministrative, le quali sarebbero state trasferite di colpo ai Comuni, tranne quelle già definite a priori; al contrario, una lettura conservativa avrebbe rischiato di lasciare inapplicato il nuovo dettato costituzionale, giacché la situazione attuale sarebbe rimasta immutata e la novità si sarebbe estesa solo alle norme future. Nell’indecisione della dottrina, l’ART.7.1 della Legge “La Loggia” propone una soluzione intermedia; infatti, riconosce che lo Stato e le Regioni debbano, nell’ambito delle loro competenze, rivisitare tutta l’amministrazione, integrando la normativa già esistente con l’applicazione del nuovo ART.118 Cost. e lasciando intatte le cosiddette “funzioni proprie” degli enti locali.
A questo punto, si pone il problema di stabilire se le funzioni fondamentali (ex ART.117.2 Cost.) siano collocate nelle funzioni proprie o meno: secondo la risposta, si ha rispettivamente una lettura minimalista o massimalista.
Nel primo caso, i Comuni sarebbero limitati, perché potrebbero essere loro trasferite soltanto alcune funzioni statali o regionali (ex ART.118 Cost.), anche suscettibili di un’eventuale revoca ed attribuibili ad altri livelli di Governo.
Diversamente, sarebbero assegnate loro ulteriori funzioni fondamentali, in virtù di una norma costituzionale (ex ART.117.2 Cost.), che ne escluderebbe un successivo trasferimento.
L’allocazione delle funzioni amministrative ad un diverso livello di Governo, rispondente ad un'esigenza di competenza territoriale più ampia, spetta, inoltre, al legislatore statale (o regionale, secondo le diverse competenze) attraverso la “clausola di amministrare”, che rispetti i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, assicurandone un esercizio unitario. A questo proposito, l’ART.7.1 della Legge “La Loggia” ne specifica il contenuto, ampliandolo e individuando i parametri che ne orientano l’applicazione “per motivi di buon andamento, efficacia o efficienza dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o d'omogeneità territoriale”.
Un limite aggiuntivo, non presente nell’ART.118 Cost., implica l’assegnazione di ulteriori competenze alle Autonomie funzionali (enti che lo Stato unitario ha reso persone giuridiche pubbliche, ma anche espressione di gruppi sociali e d’interesse, che si autogovernano in una forma d'autonomia non legata al territorio) che, pur non detenendo ancora una copertura costituzionale, per la prima volta, sono riconosciute.
Per prevenire i rischi derivanti dal cosiddetto “federalismo per abbandono”, i commi seguenti evidenziano un complesso meccanismo di trasferimento di beni e risorse, concordato in sede di Conferenza Unificata.
Il comma 2, nell’indicare il trasferimento delle risorse, ha rinunciato a adottare la delega legislativa (prevista dalla Legge Bassanini) ed ha fatto sua l’idea del collegato alla finanziaria, che, pur essendo un procedimento attuativo di una legge ordinaria, ha lasciato l’ultima parola in capo al Parlamento; questa scelta ha valorizzato il ruolo del Ministro dell’Economia.
Una volta presi gli accordi, prima che il collegato diventi legge, lo Stato, come contrappeso alla lentezza procedurale del secondo comma, può iniziare il trasferimento alle Regioni attraverso alcune anticipazioni della procedura (ART.7.3). Come disciplinato nel quinto comma, queste devono essere in armonia con il DPF, documento triennale di programmazione economica e finanziaria presentato dal Ministro dell’Economia.
Dal comma 7 al comma 9, si riconferma e si espande il ruolo della Corte dei Conti, circa ill controllo generale e permanente sull'attività di bilancio degli enti locali e delle Regioni, finalizzato al rispetto del patto di stabilità del sistema ed al raggiungimento degli obiettivi prefissati dal legislatore.
Nella seconda parte dell’articolo, la Corte dei Conti, in seguito ad un‘insistente azione di lobbing del suo presidente, ha assunto un nuovo ruolo in qualità di consultore, senza nulla innovare a proposito della sua competenza giurisdizionale. In primo luogo, svolge una funzione di controllo permanente sull'attività degli enti locali e delle Regioni, finalizzata ad un controllo di bilancio “in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea”.
In secondo luogo, verifica, in sede di sezioni regionali, il controllo della gestione interna ed il raggiungimento degli obblighi stabiliti dal legislatore, riferendo i risultati ai Consigli degli enti controllati.
Per quanto riguarda i parametri di valutazione della gestione relativai al controllo interno, precedentemente esercitato dal Ministro dell’Interno, la Corte dei Conti ha dovuto raggiungere un compromesso con quest’ultimo, avvalendosi dei suoi studi condotti in materia.
Inoltre, la Corte dei Conti è diventata anche un organo ausiliario della Repubblica, poiché sia le Regioni sia gli enti locali riuniti nel Consiglio delle autonomie locali, possono richiedere ulteriori forme di collaborazione, a loro spesa, alle sezioni regionali, ai fini di regolare la loro gestione finanziaria.
Infine, quale ennesimo compromesso raggiunto tra Stato, enti territoriali e Corte dei Conti, si è stabilito di introdurre nelle sezioni regionali di controllo la partecipazione di esperti laici, nominati dagli enti territoriali.