La finanza delle regioni

Volendo dare un quadro sintetico della situazione italiana in merito ai principali tributi regionali, citiamo l'IRAP, un tributo rilevante e speciale sui depositi in discarica di rifiuti solidi, l'addizionale IRPEF e la compartecipazione IVA. Nella situazione attuale abbiamo limitato i trasferimenti da intendersi come settoriali perchè di fatto il vero trasferimento è dato dalla compartecipazione IVA.
Quindi la cosa essenziale è vedere i punti fondamentali per ogni ente di governo locale, le regioni ordinarie con la situazione attuale sono soggetti che hanno una discreta autonomia tributaria, che hanno un finanziamento con trasferimenti generali che derivano da una compartecipazione all'IVA.
Il fondo ordinario è sostanzialmente un finanziamento storico che i comuni si portano dietro, e che trova le sue origini di fatto nei trasferimenti che furono dati alla fine degli anni 70. A seguito del consolidamento del bilancio degli enti locali il fondo perequativo per gli squilibri della fiscalità locale è un fondo che nel corso degli anni è stato introdotto con continue modifiche la cui logica è stata quella di perequare sostanzialmente le capacità fiscali, anche se in realtà torniamo ai vizi di origine che ha perequato il gettito fiscale per abitante. Il fondo consolidato è un fondo storico che deriva da una serie di finanziamenti ad hoc fatti dal governo centrale ad esempio per finanziare aumenti contrattuali ai dipendenti pubblici locali e così via. Il fondo ordinario e fondo nazionale speciale per l'investimento sono fondi soprattutto il primo che deriva da finanziamenti ad hoc.
Nel corso degli anni le amministrazioni centrali come hanno fatto per pagare gli oneri di ammortamento dei mutui per gli investimenti degli enti locali? All'inizio solo con la cassa depositi e prestiti poi anche con il sistema bancario. Il fondo nazionale locale è un fondo limitato che finanzia investimenti in sole opere pubbliche. Quindi sostanzialmente il fondo ordinario è un fondo perequativo quindi sono fondi di tipo generale, il fondo consolidato è un fondo senza vincoli di destinazione però di fatto i vincoli ce li ha impliciti perchè è nato su finanziamenti specifici dati per finanziare certe spese, generalmente i comuni non tendono ad utilizzarlo per quello perchè obiettivamente serviva a finanziare quelle spese.

Solo le regioni a statuto speciale avevano alcune competenze esclusive in determinate materie, adesso anche per le regioni a statuto ordinario abbiamo questa possibilità, le competenze esclusive sono le competenze in cui intervengono dal punto di vista legislativo solo le regioni o viceversa lo stato nel caso in cui le abbia.
Gli ampliamenti della materia indicata nell'articolo 117 della costituzione spostano le regioni a statuto ordinario verso l'ambito che era proprio delle regioni a statuto speciale.
A questo punto si indeboliscono le ragioni secondo le quali occorreva una regime speciale delle regioni a statuto speciale quindi da questo punto di vista il nodo dell'attuazione adesso del nuovo art.119 dalla legge 42 è quello per la attuazione differenziata delle regioni a statuto speciale. Per adesso si mantiene il regime a statuto speciale che comporta alcuni privilegi di disponibilità di risorse, che però non possono essere modificati facilmente.

Oggi troviamo che all’interno di questo quadro di riferimento sulla finanza via via stanno entrando in gioco i nuovi decreti attuativi della legge 42; quindi questo crea grossi problemi anche per le amministrazioni locali. Prendiamo il caso dell’ultimo decreto sulla fiscalità municipale; questo di fatto è entrato in vigore quest’anno con un regime che dovrebbe fiscalizzare tutti i contributi statali; cosa vuole dire fiscalizzare i contributi statali ai comuni? Vuole dire che quello che i comuni ricevevano come trasferimento dallo stato d’ora in poi dovrebbe essere ancorato ad un gettito in buona parte derivante da compartecipazioni tributarie, in buona parte derivanti da imposizioni nell’immobiliare. Questo decreto è stato approvato all’inizio dell’anno e non poteva essere immediatamente applicato, quindi nel 2011 i comuni gestiranno le loro risorse con un duplice riferimento legislativo: per i primi mesi si baseranno sul vecchio ordinamento, per gli altri entrerà parzialmente in vigore quello nuovo.

Un punto molto rilevante è che resta nell’ordinamento italiano, al di là di tutte le novità che vedremo nella legge 142, un nodo irrisolto tra le relazioni esistenti tra regioni ed enti locali; quindi non si è ancora definito se andiamo verso un modello quasi di tipo federale, in cui i singoli stati della federazione hanno sovranità piena sul regolamento degli enti locali, oppure se si riserva un rapporto diretto tra stato e amministrazioni locali a norma dell’articolo 117 della Costituzione senza in molti casi l’intermediazione della regione. Tutto questo apre un quesito generale che tra l’altro è un problema che sta comparendo anche in altri ordinamenti, e cioè molto spesso il cosiddetto livello intermedio di governo non riesce a diventare così forte come appariva negli stati federali classici, si guardi agli stati degli USA che hanno molti poteri, controllano l’ordinamento degli enti locali, regolano la finanza degli enti locali, al di là di tutto chi può decidere è il governo federale.
Su questo non siamo ancora arrivati ad una conclusione per ragioni di tipo storico – in Italia c’è una forte tradizione municipalistica fin dall’alto medioevo che ci siamo portati dietro.-
Le regioni sono un soggetto relativamente nuovo che, fino alla fine degli anni 90, sono state concepite come grandi enti locali. Con le riforme costituzionali e con la stessa legge 42 si aprono delle possibilità per le regioni di entrare di più nell’organizzazione degli enti locali presenti nel loro territorio. Però molto spesso, soprattutto sulla parte finanziaria di organizzazione dei trasferimenti agli enti locali, le regioni non riescono ad avere voce in capitolo e gli stessi comuni tutto sommato preferiscono avere un rapporto diretto con le amministrazioni centrali; in particolare con il ministero degli Interni, che si è sempre occupato della gestione della finanza locale in Italia. Perché? È una situazione anche un po’ anomala, perché tanti paesi in via di sviluppo nonché i Paesi ex socialisti hanno demandato questa funzione al Ministero dell’Economia e delle Finanze. Qui da noi deriva da una tradizione di controlli centralistici il fatto che tale funzione sia affidata al ministero degli Interni. Il sindaco veniva visto molto come un ufficiale del governo come il garante dell’ordine pubblico, della tutela sanitaria e così via… quindi è rimasta un po' questa strana copertura della finanza locale al ministero degli interni; in Italia i certificati sui conti consuntivi che abbiamo anche in parte visto, sono certificati che vengono trasmessi al ministero degli Interni oltre che alla Corte dei Conti; per cui c’è questo rapporto diretto con il Ministero centralista per antonomasia.

Se le regioni come ente di legislazione devono organizzare le funzioni amministrative attribuendole prevalentemente ai comuni, noi potremmo avere anche dei regimi differenziati per quanto concerne la distribuzione delle funzioni: in Lombardia mettiamo che l’edilizia pubblica sia assegnata alle province, in Toscana ai comuni… questo vuole dire che se lo stato organizza un certo sistema di trasferimenti dovrà tenere conto di questi regimi differenziati; a quel punto sarà inevitabile che entri in gioco anche la regione, anche tramite un sistema di perequazione; vedremo che la legge 42 è molto sfumata in questo, quindi è prevedibile che nel sistema di relazioni finanziarie in Italia a più livelli di governo si apra una questione relativamente al ruolo delle regioni nelle questioni finanziarie; quando vedremo i trasferimenti perequativi lo vedremo esplicitamente, e non solo sui trasferimenti perequativi, ma anche nell’organizzazione del Patto di Stabilità interno, regolato a livello nazionale, in più la legge prevede la possibilità di avere delle applicazioni diverse nelle varie regioni sulla base di intese che possono stabilirsi tra regioni ed enti locali.
Tutto questo per dire che questo modello, come quello dell’interdipendenza competitiva (tutti fanno qualcosa di tutto) ha profonde implicazioni nel sistema delle interrelazioni finanziarie. Probabilmente un modello come quello dell’interdipendenza competitiva funziona meglio quando ci sono significative aree di autonomia tributaria per ogni livello di governo; quindi questo rende meno importante il ruolo dei trasferimenti, la definizione delle regole per i trasferimenti che come abbiamo visto nelle precedenti lezioni non sono semplici. Un esempio è il decreto 56 in materia di regioni che l’ha reso inattuato/inattuabile.

È chiaro che parlare di finanza locale, di finanziamento richiede inevitabilmente di valutare a cosa serve questo finanziamento e quindi di valutare l’assetto delle funzioni.
In Italia noi abbiamo avuto un assetto che è stato modificato in gran parte fino alla fine degli anni 90 soprattutto dall’introduzione delle regioni; all’inizio degli anni 70 ci sono state due grandi riforme; per questo motivo forse il 1970 segna un primo grande punto di passaggio nella storia del decentramento politico e del federalismo fiscale del nostro Paese perché nascono le regioni e si applica la riforma tributaria che di fatto annulla l’autonomia tributaria dei comuni. Sono due cose che ancora oggi incidono pesantemente sui nodi problematici dell’assetto. Nel 1990 c’è il primo grosso cambiamento con la legge 142 e alla fine degli anni 90 inizio 2000 la riforma costituzionale: sono questi i primi tre grandi momenti di passaggio. Però il primo ente che noi dobbiamo richiamare brevemente sono le amministrazioni regionali le cui competenze oramai sono riconducibili alla legge costituzionale 3 del 2001 cui ha fatto seguito una riforma nell’aprile del 2001 sottoposta a referendum confermativo tenuto nell’ottobre 2001 con cui la riforma costituzionale fu comprovata con una percentuale di partecipazione altissima(il 30 -35 per cento).
Si fece poi un’altra riforma che non toccò il 119 della costituzione, fu approvata prima delle elezioni del 2006, sottoposta a referendum confermativo, quella lì fu bocciata. Interessante è che questi sono due punti importanti della storia istituzionale del nostro paese, poco analizzati e poco richiamati che forse richiederebbero analisi aggiuntive.
È chiaro che quando ci si mette a studiare la finanza locale dei vari livelli di governo un piccolo cenno alle competenze bisogna farlo.
Molto sinteticamente, un criterio per richiamare le competenze di tutti i livelli di governo è distinguerle in grandi aree:

1) quella dei servizi sociali tipo la tutela delle persone,

2) le attività connesse alla pianificazione e all’uso del territorio, quindi delle infrastrutture; se vogliamo diciamo che la distinzione tra servizi sociali e attività ad uso del territorio rispetto a quelle classificazioni economiche che avevamo fatto possono essere in gran parte ricondotte alla distinzione tra servizi puntuali e servizi a rete. Un servizio puntuale richiede che un consumatore ci vada e soprattutto richiede delle interrelazioni con il fornitore del servizio che è un servizio personale con operatori specializzati; i servizi a rete sono legati a rete (tipo acqua, energia) non c’è una richiesta diretta da parte di una persona, ma sono legati alle infrastrutture a disposizione sul territorio. È chiaro che c’è anche tutto un discorso di funzioni di regolamentazione, si pensi alle funzioni in materia di regolamentazione territoriale che hanno sia le regioni, sia a livello subordinato le province e i comuni, che sono tipiche funzioni di natura regolatoria che non forniscono servizi finali, bensì un quadro di definizione per la possibilità di utilizzo del territorio, e comunque la politica territoriale urbanistica ha dei profondi impatti per le questioni attinenti la finanza locale; anche questo è un aspetto molto spesso non adeguatamente affrontato; tuttavia se ci pensiamo bene il piano urbanistico ha un impatto fiscale potenziale enorme; infatti negli altri Paesi si fanno degli studi sull’impatto fiscale dei piani urbanistici, cioè se io prevedo una certa localizzazione produttiva - residenziale posso anche prevedere delle ipotesi che sia completata al cento per cento, che impatto avrà dal punto di vista delle nuove risorse che questa nuova localizzazione porterà – le nuove residenze portavano un tempo l’ICI, adesso l’IMU – Si potrebbero creare nuove imposte tipo le imposte di scopo oppure le imposte legate all’infrastrutturazione. Ha quindi un aspetto fiscale rilevante che potrebbe anche essere stimato in anticipo.

3) Ora vediamo la terza funzione di questa ripartizione, che più o meno va a richiamare tutte le funzioni e che risale al cosiddetto periodo della Seconda Regionalizzazione, quando nella seconda metà degli anni 70 furono trasferite ulteriori funzioni legislative e amministrative alle regioni dopo la prima regionalizzazione avvenuta tra il 1970 – 1972. Ci fu il decreto 616 del 1977 che era stato costruito sulla base dei lavori di una commissione presieduta da uno dei massimi esperti di diritto amministrativo del nostro Paese che aveva fatto tutto un lavoro di ricognizione delle funzioni e delle possibili razionalizzazioni che si potevano ottenere con il loro trasferimento ai livelli regionali e locali di governo.
Aveva identificato queste tre aree di competenza; la terza è quella di governo dell’economia che sono sostanzialmente gli interventi di incentivi allo sviluppo. Le regioni hanno acquisito competenze costituzionalmente garantite in materie politiche ed industriali, quindi possono dare incentivi per tutti i tipi di realtà economica; nel precedente assetto istituzionale avevano già un limitato ambito di intervento perché ad esempio le competenze in materia di turismo e di attività di incentivazione del commercio per le regioni ci sono sempre state, soprattutto attraverso trasferimenti alle imprese come attività diretta di incentivazione di attività economica, ed indirettamente attraverso attività connesse o alla bonificazione del territorio – ad esempio l’Alenia può ristrutturare tutti i suoi centri-. ; questa è un’attività che influisce anche sul governo dell’economia dei comuni.

Parlando di regioni, il grosso del ruolo del governo in economia si è accresciuto grazie ai fondi strutturali dell’Unione Europea, che dalla fine degli anni 80 sono andati a finanziare le politiche regionali. L’ultima grande tornata del 2007- 2013 si basa su alcuni grandi principi, uno tra i quali il prof ci invita a soffermarci e cioè quello dell’addizionalità che vuole dire che i fondi europei non devono essere sostitutivi di quelli nazionali, bensì aggiuntivi e qui ricaschiamo sul discorso sui contributi specifici, visto che avevamo detto che il contributo specifico,così come il contributo generale – però in questo caso l’Unione Europea dà dei contributi specifici relativi ai programmi attuativi delle strategie di sviluppo europeo – L’Unione Europea fa determinate operazioni però è molto difficile garantire che questi fondi siano usati rispettando il principio dell’addizionalità per i motivi che abbiamo visto nell’analisi dei fondi specifici.
L’altro principio è quello della pluriennalità dei fondi dell’unione europea; questo è curioso perché a fronte di un quadro fondamentale che dicevamo essere prima precario e transitorio, in cui abbiamo avuto 20 leggi che ogni anno cambiavano le regole; l’Unione Europea dà dei fondi che durano anni e le amministrazioni regionali partecipano con dei programmi che hanno questa durata e che vengono monitorati ogni tre anni con obbligo di valutazione dei risultati finali; quindi un principio che si trova incompatibile con l’attuale situazione in cui andando avanti di anno in anno le amministrazioni locali per quello che concerne i loro fondi non sono in grado di agire in termini pluriennali; quindi sulle politiche di sviluppo, al di là del fatto che ci sono sempre meno risorse autonome, noi abbiamo questo ordinamento basato sui finanziamenti dell’Unione Europea che rientrano a pieno titolo nella categoria di entrata da trasferimenti. Se andiamo a vedere i casi concreti in Europa e nel nostro Paese il livello europeo ha acquisito molta rilevanza ed oggi il grosso dell’investimento arriva da lì anche se rispetto al totale delle risorse gestite dalle amministrazioni regionali e locali, queste ultime pesano ancora in maniera molto rilevante specialmente nelle amministrazioni del sud. I fondi per le politiche di sviluppo regionale sono collegate alle politiche di sviluppo dei territori che in Italia vanno in direzione delle regioni del sud, dove il reddito pro-capite è molto basso.

Con l’avvento dell’UE 27, le nostre regioni del sud hanno perso risorse perché queste sono andate a paesi dell’Est che avevano livelli di sviluppo inferiori di quelle italiane del sud. E' chiaro che nei servizi sociali la competenza principale delle regioni è la sanità : circa il 70- 80 per cento dei bilanci regionali sono destinati alla gestione del servizio sanitario per cui da un certo punto di vista le regioni sono quasi amministrazioni funzionali, se si pensa alla definizione che abbiamo dato nelle prime lezioni. Sul sistema di finanziamento abbiamo già visto come questo sia stato radicalmente cambiato dal nuovo articolo 119 della Costituzione; questo è un contesto che vale per il finanziamento di tutti gli enti sub-nazionali che vedremo subito dopo, però se vogliamo delineare i tratti salienti dell’ordinamento, dobbiamo tenere in conto delle modifiche, cogliendo gli aspetti strutturali più rilevanti. Sulle regioni l’aspetto strutturale più rilevante è che siamo passati da un sistema di finanza quasi praticamente derivata, in cui si pensava che lo stato centrale dovesse finanziare fino al 60-70 per cento per cui le regioni facevano poco uso della leva dell’autonomia tributaria; si parlava allora soprattutto per le regioni all’inizio degli anni 80 di bilancio a spicchi nel senso che le regioni erano finanziate da una serie di leggi settoriali (per l’agricoltura, per il commercio, per l’artigianato) che istituivano finanziamenti alle regioni tramite parametri più o meno semplici o complicati per cui anche i singoli assessorati regionali lavoravano in ottica funzionale; c’era poca tendenza all’integrazione delle politiche ma piuttosto un orientamento di tipo settoriale.
Il cambiamento c’è stato dalla metà degli anni 90, in cui si è cercato di introdurre una forma di autonomia tributaria regionale basata su un principio generale che sta molto spesso dietro alle riflessioni economiche sull’autonomia tributaria, detto principio di specializzazione verticale cioè la teoria economica sostiene che le amministrazioni locali abbiano la loro autonomia, è anche bene per un discorso di responsabilizzazione il fatto che ogni tributo identifichi un’amministrazione locale per cui le imposte in sovrapposizione, pur essendo necessarie, confondono le responsabilità, ad esempio nell’Irpef è difficile che si vada a vedere quanto va alle regioni e quanto allo stato perché viene definita come imposta erariale; invece una maggiore specializzazione verticale identificherebbe subito il livello locale, come succedeva per l’ICI. Per le regioni ciò che ha creato un’enorme serie di conflitti e discussioni è stata l’introduzione dell’IRAP, che tutto sommato non rappresenta poi degli elementi di criticità eccessivi, ma ha questo grosso vantaggio di essere un’imposta assegnata alle regioni. È chiaro che avendo l’ottanta per cento delle attività rivolte alla sanità, la gente pensi che l’Irap finanzi la sanità; in parte è vero, ma in parte è anche vero che finanzia tutta l’attività delle regioni. Inoltre sull’Irap la capacità di manovrare le aliquote è elevata per le regioni che possono variare del 25 per cento circa in più o in meno del livello di base.
L’assetto precedente – sempre in quest’ottica di comparazione tra passato e presente – era regolato da un insieme di decreti – dlgs 446/1997 che è importante perché è quello che ha regolato l’introduzione dell’IRAP. Dal 1997 a oggi l’IRAP è stata poi oggetto di tantissime modifiche, tuttavia l’ossatura è quella descritta nelle precedenti lezioni.
La seconda legge importante è la 133/1999 che è un po’ una legge delega costruita nella stessa logica della legge 42; soltanto che era stata costruita prima della riforma costituzionale e quindi non poteva basarsi sui principi del 119 così come è stato modificato.
Fu attuata con il decreto legislativo n. 56 del 2000; c’era poi un altro decreto legislativo (il 22 del 1997) che regolava soprattutto la gestione dell’addizionale all’Irpef ma è di minor rilievo. La legge 42 e i successivi decreti modificano alcune cose senza però snaturare i principi del precedente assetto. Si è passati da un sistema di finanza derivata ad un sistema basato su tributi autonomi e su trasferimenti prevalentemente generali. Quindi, rispetto all’assetto iniziale delle regioni che era caratterizzato da pochi tributi autonomi e quasi tutti trasferimenti settoriali, noi abbiamo questo cambiamento che anticipa le norme costituzionali che l’hanno poi sancito anche costituzionalmente; questo è molto importante.
Le regioni hanno poche entrate extra tributarie perché svolgono prevalentemente un’attività di programmazione, si pensi al caso della sanità.
In più abbiamo l’indebitamento che era già presente: già la legge in precedenza prevedeva che l’indebitamento potesse essere finalizzato soltanto a copertura degli investimenti e inoltre gli oneri dell’indebitamento non potevano superare il 25 per cento delle entrate correnti.