La riserva di legge (art. 23 cost.)

La riserva di legge (art. 23 cost.)

L’art. 23 Cost. afferma che “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. In questo senso che esiste una riserva di legge che contiene il principio classico delle democrazie liberali “ no taxation without representation”.
Già lo Statuto albertino  prevedeva una riserva di legge in materia tributaria stabilendo che “nessun tributo può essere imposto o riscosso se non è stato consentito dalle camere e sanzionato dal Re”.
Con tale norma i Parlamenti, mediante l’approvazione delle leggi tributarie e di bilancio, esercitavano il loro controllo sul monarca e sull’esecutivo. Inoltre nel pensiero liberale comporta che il controllo parlamentare risponde al principio secondo cui gli interventi di potere pubblico su proprietà e libertà dei cittadini (“liberty and property clause”) potevano avvenire solo per legge.
Anche l’art. 23 Cost. prevede la funzione di tutela della libertà e proprietà dei singoli. Tuttavia, oggi, la dottrina vede nella riserva di legge non solo una funzione di garanzia dei singoli, ma anche una funzione istituzionale per la quale “la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposta si pone in funzione immediata e prevalente di interessi generali e solo in via mediata e subordinata agli interessi dei privati”.
a. Esegesi dell’art. 23 Cost.
Considerato il principio di legalità nel suo significato generale, sorgono alcuni problemi esegetici:
a. L’art. 23 riguarda le “prestazioni personali e patrimoniali imposte”. Da questo punto di vista i tributi sono prestazioni coattive come le prestazioni obbligatorie di servizi pubblici, servizio militare…
La Corte costituzionale ha individuato una nozione più ampia del concetto di tributo: essa ha considerato le imposte “in senso formale” ovvero le imposte come un atto autoritativo i cui effetti dipendono dalla volontà del soggetto passivo.
Successivamente la Corte ha ritenuto che l’art. 23 deve essere applicato anche alle “imposizioni in senso sostanziale” ovvero alle ipotesi in cui l’obbligazione, pur nascendo da un contratto, costituisca corrispettivo di un servizio pubblico che soddisfi un bisogno essenziale e sia reso in regime di monopolio.
Quindi la corte ha considerato nell’art. 23 Cost non solo i tributi ma anche i corrispettivi che hanno fonte contrattuali in tutti i casi in cui vi siano dei profili autoritativi nella disciplina delle contrapposte prestazioni e quando il corrispettivo è fissato unilateralmente ed al privato resta solo la libertà di richiedere o meno la prestazione;
b. Il termine “legge” è assunto nell’art. 23 Cost. per indicare non solo la legge statale ordinaria ma ogni atto normativo avente efficacia formale di legge (dl, dlgs) tuttavia anche la legge regionale soddisfa l’art. 23 Cost., ovviamente nei limiti costituzionali della potestà legislativa).
Problema particolare sorge per il rapporto tra riserva di legge e fonti comunitarie, in particolare con i regolamenti. Il problema è stato risolto dalla Corte costituzionale secondo la quale, con l’adesione al Trattato, l’Italia ha accetta una limitazione della propria sovranità che comporta una deroga alle norme costituzionali in materia di potestà legislativa, ma anche in materia di riserva di legge. Quindi i regolamenti hanno un proprio ambito di operatività e la ripartizione delle competenze è stabilita e garantita dal Trattato;
c. La riserva dell’art. 23 Cost. è relativa. Tale articolo infatti richiede che le prestazioni imposte abbiano solo una “base legislativa” per cui non occorre che la prestazione imposta sia regolata interamente dalla legge, ma la legge deve avere un contenuto minimo, al di sotto del quale la riserva non è rispettata.
Quindi, se la base dell’imposizione deve essere legislativa, occorre individuare quali aspetti della disciplina del tributo devono essere tassativamente previsti dalla legge e quali possono essere regolati con atti non legislativi (con atti regolamentari):
- Va precisato che la riserva di legge non riguarda tutti i tipi di norme tributarie ma solo quelle di diritto sostanziale (ovvero le norme impositrici di prestazioni). Quindi l’art. 23 non riguarda le norme sull’accertamento e riscossione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la legge deve stabilire il presupposto, i soggetti passivi e la misura del tributo.
Inoltre la legge deve fissare anche la base imponibile e l’aliquota. Secondo la Corte costituzionale l’art. 23 Cost. è rispettato se la legge indica la misura massima dell’aliquota od i criteri per la sua quantificazione. Infatti La determinazione del quantum dell’imposizione non può essere rimessa interamente all’atto dell’esecutivo senza indicare alcun criterio e limite in quanto dalla disciplina legislativa devono desumersi criteri oggettivi atti a guidare e circoscrivere adeguatamente le scelte relative all’entità della prestazione imposta.