Diritto amministrativo:

Diritto
Amministrativo 
Appunti di Alessandra Alborghetti
Università Cattolica del Sacro Cuore 
Facoltà: Giurisprudenza
Corso di Laurea: Giurisprudenza
Esame: Diritto Amministrativo
Docente: Mauro Renna 
A.A. 2022/2023DIRITTO AMMINISTRATIVO 
Professor Mauro Renna 
Benvenuti (laboratorio di produzioni da settimana prossima) primo testo da leggere e schematizzare + Clarich ( diritto vigente) + 
Aldo travi  
Benvenuti a un testo di molti concetti. Ci sono anche degli esempi, ma è piuttosto concettuale in tante parti, quindi è un testo 
piuttosto alto. Ecco però in qualche punto, ovviamente, ci sono dei riferimenti anche al diritto positivo al diritto vigente. Il problema è 
che il diritto vigente nel 1996 e quindi su alcuni temi inesorabilmente poi troverete delle discrasie e delle contraddizioni tra Benvenuti 
e in particolare il testo di Clarich che è il manuale. Allora anche qui io vi guiderò nello studiare i due testi, soprattutto lì dove ci sono 
queste contraddizioni per spiegare il motivo per cui ci sono. 
Da quest'anno abbiamo aggiunto, togliendo un po di parti da Benvenuti e Clarich per cercare di non appesantire troppo il 
programma questo volume di Aldo Travi ( terzo da studiare) che si intitola Pubblica amministrazione, burocrazia o servizio al 
cittadino? E’ chiaro che, alla luce di quello che vi ho detto già settimana scorsa, la risposta dovrebbe essere servizio al cittadino. 
Il diritto amministrativo è presente nella vita quotidiana di ciascuno, ci circonda. 
Anche in questo momento voi state frequentando una lezione è una lezione universitaria l'Università rilascia 
titoli di studio. Questo ateneo è un ateneo privato, parificato, cioè del tutto paritario rispetto agli atenei 
pubblici e rilascia titoli di studio che hanno lo stesso valore, questo è diritto amministrativo. 
Per fare subito un esempio. Ma dico lo stesso valeva quando andavo a scuola? No, i servizi pubblici, così 
come quando noi andiamo in ospedale, i servizi pubblici fanno parte del diritto amministrativo. 
Ma per dire la prima cosa che mi viene in mente adesso io vorrei farvi tanti esempi, perché attraverso una 
serie numerosa di esempi, cominciamo a vedersi delineare una sorta di fotografia. All'inizio la vediamo da 
lontano, con i contorni un po poco definiti, poi piano piano cerchiamo di metterla più a fuoco. Quindi questo 
perché? Perché sennò cominciamo a studiare qualcosa che già dall'inizio è astratto ed è l'errore più grande 
che si possa fare nello studiare diritto amministrativo.  
Il diritto amministrativo è una materia per cui si corre questo rischio, cioè si corre il rischio di studiare 
qualcosa che se lo studente non studia e se con quel qualcosa lo studente non acquisisce una familiarità 
adeguata poi la materia rischia di essere astratta e non resta neanche addosso dopo che si è fatto l'esame. 
All'esame piace chiedere allo studente? Non so, faccio un esempio, mi faccio un esempio di provvedimento 
amministrativo. 
Parto dai casi concreti, da una serie di esempi e poi, piano piano cominceremo a ragionare un po più di 
diritto, evidentemente. 
Già ci siamo detti che voi siete arrivati qua in quest'aula e dunque frequentate una lezione, l'istruzione 
universitaria è un servizio pubblico. 
Esempi di servizi pubblici di natura diversa e ce ne sono tanti: 
Siete arrivati qua, verosimilmente i più fortunati a piedi, perché magari c'è qualcuno che sta nei collegi 
adiacenti o ha una casa qua vicino ha fatto due passi sui marciapiedi che sono beni pubblici a uso generale e 
anche questo è diritto amministrativo, demanio stradale è uno dei demani è una delle categorie di beni 
pubblici che sono posseduti e di appartenenza pubblica. 
Altri hanno preso dei mezzi, sono venuti qua o con la metropolitana o col tram, con l’autobus e anche quelli 
sono servizi pubblici, servizi pubblici di trasporto pubblico locale che vedremo, possono essere gestiti sia 
direttamente dalle pubbliche amministrazioni o da soggetti pubblici oppure in concessione da soggetti privati 
(un po come l'istruzione, sia quella scolastica che quella universitaria può essere gestita direttamente dalle 
amministrazioni dagli enti pubblici, oppure può essere gestita da istituti privati che operano in un regime si 
dice di riconoscimento legale dei titoli di parità)  
1Queste sono le prime due cose ma voi per venire qua e per frequentare questa lezione già non lo sapete 
forse non ci pensate ma tutto quello che succede è retto da una serie di norme di regole che sono regole e 
norme che si studiano nel diritto amministrativo. 
I servizi pubblici fanno parte di quell'insieme di prestazioni del diritto amministrativo che nascono con lo 
stato sociale e piano piano si sviluppano e fanno sì che le istituzioni pubbliche rendano sempre più il servizio, 
siano quanto meno politicamente responsabile sempre più di servizi che vengono erogati alla collettività. 
Si va da un ordinamento da un cosiddetto stato minimo in cui l'ordinamento giuridico, lo Stato e le istituzioni 
pubbliche si curano delle cose fondamentali, l'ordine pubblico, la sicurezza poche cose e poi si arriva poi, 
però, da un certo momento in avanti, evidentemente la Costituzione in questo è stata molto rilevante a un 
ampliamento dello stato di prestazione. 
I servizi pubblici sono prestazioni erogate o dalle amministrazioni direttamente o da privati che 
sono legati alle amministrazioni da qualche rapporto come quello di concessione che studieremo, che 
vengono rese ai cittadini per soddisfare i bisogni fondamentali della persona, che poi sono bisogni 
fondamentali della persona che si trovano nella prima parte della Costituzione. 
Il legame tra la Costituzione e il diritto amministrativo è fortissimo perché la pubblica amministrazione, lo 
vedremo insieme serve esattamente a dare esecuzione ai precetti, alle regole, ai valori, ai diritti delle 
persone sanciti nelle Costituzioni —> a questo serve la pubblica amministrazione, quindi i servizi pubblici. 
Ma ce ne sono ancora: E la distribuzione del gas e la distribuzione dell'energia elettrica, le relative forniture 
con relativi prezzi —> gas ed energia elettrica, esistono soggetti in genere sono società per azioni private in 
concessione che portano a casa ciascuno il gas e l'energia elettrica, ci sono i gasdotti e gli elettrodotti 
nazionali, poi ci sono quelli locali, quindi c'è la rete nazionale che porta il gas da dove il gas viene importato, 
in genere nel nostro Paese viene importato dalle realtà locali e lo stesso vale per l'energia elettrica, da dove 
viene generata l'energia elettrica. L'energia elettrica entra nelle reti dell'elettrodotto nazionale, poi ci sono i 
punti di consegna alle reti di distribuzione locale che portano l'elettricità a casa nostra —> Questo è un 
servizio pubblico, ancora una volta siamo dentro al diritto amministrativo dei servizi pubblici. 
L’acqua: anche il servizio di distribuzione dell'acqua attraverso la rete idrica è un altro evidentemente servizio 
pubblico. Ma potremmo andare avanti. Pensate agli aerei, pensate ai treni, a tutti i mezzi di trasporto. 
Servizio sanitario nazionale, raccolta dei rifiuti , per non parlare dei servizi per l'infanzia, degli asili, dei servizi 
comunali per le persone in condizione di bisogno di vario tipo, i servizi di telefonia, rete e tv 
Questi sono tutti i servizi pubblici. 
La disciplina dei servizi pubblici è diritto amministrativo. E poi attenzione scopriremo insieme che nel mondo 
del diritto amministrativo trova una collocazione a volte anche difficile, pure il diritto privato —> Le 
fattispecie di diritto amministrativo hanno anche dentro dei pezzi di diritto privato, quindi un conto è 
l'organizzazione del servizio pubblico, un conto è che c'è una gara a cui partecipano una serie di aspiranti 
distributori del gas e qualcuno la vince e vince una concessione di servizio pubblico, c’è il rapporto tra il 
Comune o un insieme di comuni associati tra loro e il concessionario per la gestione del servizio pubblico —> 
Questo è tutto diritto amministrativo.  
Poi però nella quotidianità, quando voi prendete un biglietto e salite su un tram, quello è diritto privato 
perché li diventa un rapporto privatistico tra chi vi rende il servizio e voi che ne fruiamo. 
Quindi i servizi pubblici alla fine, quando si tratta di arrivare al livello del rapporto tra il gestore dei 
servizi e l’utente, lì entra in gioco il diritto privato, perché lì c'è una prestazione e c'è un corrispettivo 
per la prestazione. 
Ma il diritto amministrativo sta tutto sopra a far sì che lì ci sia un soggetto qualificato, in teoria il migliore 
possibile, a svolgere quell'attività. 
Quindi la prima cosa che vale la pena di realizzare è che il diritto amministrativo lo incrociamo per tutte 
questo genere di prestazioni, che se esistono è perché ci sono alle spalle una serie di istituti, regole, rapporti 
giuridici di diritto amministrativo, dove c'è sempre una pubblica amministrazione che è il punto di riferimento 
di quel servizio e a volte è la stessa amministrazione che lo svolge, a volte c'è un soggetto privato che ha un 
rapporto spesso di concessione con quella pubblica amministrazione per svolgere il pubblico servizio. 
Es: la concessione del servizio di distribuzione di energia elettrica sono dei provvedimenti amministrativi. 
2Qui da un lato c'è il mondo dei servizi pubblici dove mi piace subito farvi notare una cosa: dove poi 
l'amministrazione normalmente si pone nei rapporti con i cittadini o con i gestori dei servizi in una condizione 
diciamo relativamente paritaria, cioè l'amministrazione in materia di servizi pubblici non appare con un volto 
autoritativo, cioè l'amministrazione non ha il volto, almeno apparentemente, dell’autorità quando eroga 
prestazioni nei confronti dei cittadini ha il volto simile a quello del negoziante, chi gestisce un albergo…cioè 
sono attività di servizio pubblico, ma sempre di servizio e sono i servizi che sono diffusi nella nostra vita 
sociale, civile, nel mondo del diritto privato sono ovviamente diffusissimi e allora, quando l'amministrazione o 
il gestore erogano una prestazione nei confronti dei privati, abbiamo detto alle spalle c'è tutto il diritto 
amministrativo, ma poi alla fine il rapporto è un rapporto per cui io prendo un biglietto del tram, salgo sul 
tram e fruiscono della prestazione. 
Quello che voglio dire è che voi non subite un potere autoritativo dell'amministrazione quando 
beneficiate di un servizio pubblico. 
Il mondo dei servizi pubblici è un mondo essenzialmente poi paritario, dove c'è un gestore che tra l'altro 
spesso è un'impresa che ha pure bisogno di fare utili e ci sono dei soggetti privati che beneficiano delle 
prestazioni e appunto stipulano dei contratti. 
Poi, quando fruitore di servizi pubblici, normalmente stipulate dei contratti col soggetto che gestisce il 
servizio pubblico. 
Quindi nel mondo dei servizi pubblici in genere, quello che poi studieremo è essere il potere di impero o il 
potere autoritativo delle pubbliche amministrazioni in genere non c'è, ma ci sono rapporti tra gestori dei 
servizi pubblici e privati paritari.  
Poi, certo, anche nel mondo dei servizi pubblici ci sono alcuni ambiti in cui c'è il potere autoritativo e uno lo 
conoscete benissimoè quello degli esami perché agli esami voi avete davanti un organo amministrativo che 
adotta un provvedimento amministrativo (i voti agli esami sono provvedimenti amministrativi). 
Invece, cambiando completamente ambito, adesso vi racconterò un po di cose che sono forse meno 
frequenti nella vita quotidiana. Io comincio dai servizi pubblici perché sono quelli che si incontrano davvero 
quotidianamente, senza i quali non vivremmo la vita che viviamo. 
Adesso ci spostiamo nel mondo invece dei provvedimenti autoritativi. 
Se c'è un'area su cui un'industria ha operato per anni e quest'area è inquinata perché è nel sottosuolo, nella 
falda acquifera e nel suolo, qua entriamo nell'ambito del diritto ambientale, che è un ramo del diritto 
amministrativo le pubbliche amministrazioni devono ordinare ai soggetti responsabili dell'inquinamento la 
bonifica di quell’area, così come ordinare la rimozione dei rifiuti se in una certa area si trovano rifiuti 
abbandonati. 
Se voi siete proprietari di un edificio e questo edificio è pericolante perché è vecchio, perché non ha subito la 
manutenzione necessaria e quindi è un pericolo per le persone che passano vicino a quell’edificio, perché c'è 
pericolo di crollo e cose di questo tipo l'amministrazione può ordinare la demolizione di quell’edificio, può 
adottare un ordine di demolizione con cui vi dice che quell'edificio va demolito se non lo fa spontaneamente, 
lo fa l’amministrazione poi rivolgendosi sul vostro patrimonio per le spese. 
Se avete costruito un edificio abusivo violando le regole del piano regolatore del piano urbanistico o i 
regolamenti edilizi o violando la legge che pone dei limiti evidentemente alle attività edificatorie, se gli organi 
comunali competenti si accorgono di questo vi deve ancora una volta ordinare la demolizione dell'edificio 
abusivo lo stesso se avete realizzato un edificio violando qualche regola posta a tutela del paesaggio e 
dell'ambiente. 
Se c'è un'area che l'amministrazione individua come idonea a realizzare un'opera pubblica ma evidentemente 
non è che tutte le aree sono pubbliche, ci sono aree private che possono servire per realizzare opere 
pubbliche è una cosa normalissima che conoscete già dall'articolo 42 della Costituzione è possibile, in base 
alla legge, espropriare le aree che servono a realizzare opere pubbliche, ancora una volta è un 
provvedimento amministrativo che viene subito e c'è un'amministrazione che può espropriare un bene e 
ordinare la consegna di quel bene all'amministrazione medesima per svolgere dei lavori e per farci delle 
opere. 
Ancora c'è una calamità naturale, c'è un'alluvione o un terremoto? Ci sono poteri che le amministrazioni 
hanno di adottare provvedimenti urgenti di requisizione di aree di apprensione, di beni per far fronte 
all'emergenza e quindi un'area può essere requisita temporaneamente per magari realizzare degli 
3insediamenti abitativi d’urgenza, per far stare lì le persone che sono sfollate rispetto agli edifici crollati o in 
condizioni di pericolo ancora qua. 
Tutti i Dpcm, le varie ordinanze e tutti i provvedimenti adottati nel periodo della pandemia. Cos'erano? Erano 
provvedimenti amministrativi, ordini insomma pesantissimi che limitavano la libertà di circolazione delle 
persone. 
Quindi, voglio dire l'autorità amministrativa che si esprimeva quasi alla massima potenza vietando alle 
persone di uscire di casa. 
Vi ho fatto un altro po di esempi di casi in cui l'amministrazione appare come col volto autoritativo, è 
un'amministrazione che toglie, che costringe, che ordina, che impone unilateralmente, senza cercare il 
consenso dei privati. 
Poi vedremo che è fondamentale in questi casi che siano rispettate una serie di garanzie, nel senso che i 
privati devono poter interagire con l'amministrazione e dire la loro, hanno diritto al contraddittorio, hanno 
diritto a un provvedimento motivato…. 
Esiste un ambito importante di provvedimenti amministrativi che sono espressione di un'amministrazione che 
ha un potere di impero. 
Potere di impero: è quel potere che ha l'amministrazione di adottare un provvedimento unilaterale 
con cui modificare, costituire o estinguere una posizione soggettiva di un destinatario del provvedimento 
medesimo. 
Col provvedimento amministrativo, cosa fa l'amministrazione in modo unilaterale? Incide sulle posizioni 
soggettive dei destinatari del provvedimento —> in tutti i casi che vi ho fatto sono tutti casi in cui 
l'amministrazione esprime come un potere d’imperio, un potere unilaterale con dei procedimenti che nella 
maggior parte dei casi cominciano d’ufficio, è l'amministrazione che da sola inizia un procedimento diretto a 
incidere su determinate libertà che la Costituzione protegge, fra queste la proprietà, il diritto di proprietà o la 
libertà di circolazione o di impresa. Per fare altri due esempi fondamentali di libertà e diritti che possono 
essere incisi dai provvedimenti amministrativi. 
E chiaro che in questi casi ve lo dico subito, è una delle cose più importanti di tutto il corso, non può esistere 
un provvedimento amministrativo di questo tipo se non c'è una legge che attribuisca all'amministrazione il 
potere di adottare questi provvedimenti e questo altro non è altro che il principio di legalità. 
Poi il vero problema sarà capire quali sono i contenuti minimi che la legge deve avere perché sia rispettato il 
principio di legalità. 
Quindi da un lato abbiamo fatto un po di esempi dell'amministrazione di servizio, dove appunto il volto 
autorizzativo emerge, ma emerge solo dove c'è qualche ragione specifica per cui debba emergere. Invece in 
altri casi è un'amministrazione che è autorizzata e a volte è obbligata dalla legge a intervenire in un certo 
modo nei confronti dei soggetti privati. 
Serie di altri esempi per cui cerchiamo di completare il quadro. 
Se voi volete sopra elevare di un piano la vostra casa oppure semplicemente volete chiudere un balcone, la 
prevalente parte delle attività edilizie che voi in ipotesi vogliate realizzare su un immobile di proprietà, 
richiede per potersi svolgere un permesso di costruire da parte del Comune (a volte il permesso di costruire 
è sostituito da qualcos’altro) che viene rilasciato solo se il Comune verifica che in quell’area in base ai piani 
urbanistici e ai regolamenti edilizi, alle norme vigenti, si può effettivamente realizzare quell'attività 
edificatoria che voi volete realizzare. 
Se volete aprire un supermercato dovete chiedere un'autorizzazione commerciale alle pubbliche 
amministrazioni competenti. Il supermercato ha un impatto non solo sulla rete commerciale, ma ha un 
impatto anche sull'ambiente, sul traffico e via dicendo. 
Se volete costruire una fabbrica, un'industria e quante autorizzazioni dovete chiedere decine di 
autorizzazioni, la maggior parte delle quali in materia ambientale, le autorizzazioni agli scarichi idrici, alle 
emissioni in atmosfera…. 
Per qualsiasi cosa vogliate realizzare, dove si realizza un edificio, una edificazione, quindi un'opera privata 
occorre che chieda che chiediamo alle amministrazioni competenti un permesso che si può chiamare 
permesso autorizzazione, nulla osta a vari nomi, ma dovete chiedere il permesso di fare qualcosa. 
4Se siete proprietari di un bene sottoposto a vincolo storico artistico, come un palazzo del seicento se fosse 
per fare anche piccoli interventi, in particolare all’esterno, ma anche all'interno di manutenzione e di 
ristrutturazione e così via dovete chiedere una specifica autorizzazione agli organi competenti del ministero 
della Cultura, in genere sono le cosiddette sovrintendenze che sono quelle che rilasciano le autorizzazioni a 
intervenire, a fare i lavori sulle opere di pregio, sugli immobili di pregio che hanno valore storico artistico. 
Insomma, ci sono tutta una serie di attività e sono tantissime per cui l'attività è consentita ai soggetti 
privati entro certi limiti e l'amministrazione deve prima che questa attività inizi in genere così verificare 
che questi limiti e queste condizioni siano rispettati. 
Quindi non so se intuite già quello che sto per dire rispetto all'elenco di provvedimenti che ho fatto prima 
può sembrare che qui l'amministrazione abbia un volto un po meno autoritativo perché sono io che chiedo 
all'amministrazione un permesso, un'autorizzazione, un nullaosta mentre nei casi che dicevamo prima è 
l'amministrazione che prende l'iniziativa per ordinare qualcosa. 
Invece in questi casi è previsto che se io voglio svolgere un'attività che la legge mi consente di svolgere per 
poterla svolgere devo però prima ottenere un provvedimento amministrativo da parte dell'amministrazione 
competente, non sarà più un provvedimento che mi vieta, ordina, inibisce e espropria ma se sarà rilasciato 
sarà un provvedimento invece che amplia la mia sfera giuridica, perché a quel punto io avrò nella mia sfera 
giuridica la possibilità di svolgere delle attività che, prima che fosse rilasciato quel provvedimento, non 
potevo svolgere. 
Allora i primi si chiamano provvedimenti limitativi o ablatori: ci sono vari nomi per definirli, possiamo 
chiamarli per ora, provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei destinatari. 
Questi secondi si chiamano invece provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari, ma sono 
provvedimenti anche questi.  
Sono tutti provvedimenti unilaterali i secondi su richiesta, i primi no. 
Alla fine, se io voglio svolgere una certa attività, ho bisogno di quei provvedimenti. 
Ma vi faccio un altro esempio le abilitazioni per svolgere la professione di avvocato sono dei provvedimenti 
amministrativi anche quelli. 
Poi alla fine sempre provvedimenti unilaterali e se l'abilitazione mi viene negata, se l'autorizzazione mi viene 
negata, se nulla osta al permesso mi vengono negati, io con le non posso svolgere. Quindi, a ben vedere, 
anche nel caso dei provvedimenti applicativi, il ruolo della Pubblica amministrazione è un ruolo non 
secondario, anzi assolutamente centrale. 
Cosa abbiamo visto finora c'è nel diritto amministrativo?  
-i servizi pubblici: attività di prestazione.  
-provvedimenti amministrativi dove non c'è un'attività di prestazione nel senso che anche nel diritto privato 
vale no le prestazioni corrispettive nei contratti, ma c'è un potere unilaterale di incidere sulla sfera giuridica 
dei destinatari degli atti e solo che a volte questo potere viene esercitato d'ufficio dall’amministrazione c'è 
bisogno che nell'interesse pubblico, nell'interesse generale, si intervenga o di urgenza, adottando certi ordini 
o vietando certe attività o espropriando perché serve la realizzazione di un'opera pubblica e via dicendo. 
Altre volte, invece, non è l'amministrazione che prende iniziative, ma sono i privati interessati che hanno il 
desiderio, la necessità di svolgere una certa attività e questa attività, però la legge prevede che venga 
rilasciata una autorizzazione dalla pa solo dopo che l'amministrazione l'ha autorizzata dopo che 
l'amministrazione ha consentito di svolgerla, andando a verificare tutta una serie di condizioni e requisiti e 
presupposti che devono sussistere perché questa attività debba essere svolta. 
NB: Senza legge il diritto amministrativo non esiste, senza legge la pubblica amministrazione non 
esiste, senza legge i poteri delle amministrazioni non ci sono, non possono esservi. 
Abbiamo, diciamo in questo modo incrociato alcuni alcuni concetti già fondamentali del diritto amministrativo 
provvedimenti limitativi e provvedimenti ampliativi ma sono tutti provvedimenti amministrativi unilaterali, i 
primi non richiesti, i secondi su richiesta delle parti, su istanza di parte. 
Aggiungo che tra i provvedimenti ampliativi ci sono non soltanto quelli che abbiamo finora intercettato, 
che genericamente possiamo definire autorizzazioni, ed essere trovano il loro fondamento costituzionale 
dell'articolo 41 della Costituzione quello sulla libertà economica e che può essere limitata per alcuni valori e 
5le autorizzazioni sono proprio quei provvedimenti amministrativi che finché non vengono adottati, limitano la 
libertà di iniziativa economica, così come 42 è la norma cardine per gli espropri. 
Esiste poi però anche attività che i privati possono aspirare a svolgere, che non è un'attività semplicemente 
da autorizzare. 
Negli esempi che prima ho fatto da un punto di vista proprio teorico dogmatico, si dice che il privato ha già 
il diritto di fare quella cosa, la facoltà di farla, ma bisogna che sia rimosso un limite al suo esercizio e quel 
limite si rimuove se viene rilasciato il provvedimento amministrativo che ha fatto tutte le verifiche preventive 
tutti i controlli preventivi che io effettivamente ho titolo per svolgere quell'attività perché ho tutti i requisiti 
previsti dalla legge per svolgerla. 
Quindi, in tutti questi casi io ho già una facoltà che si può realizzare pienamente solo a seguito del rilascio di 
un atto autorizzatorio. 
Nel mondo del diritto amministrativo autoritativo ci sono anche le concessioni: 
Nel caso delle concessioni, invece, non esiste una pre-facoltà di fare qualcosa ma è l'amministrazione 
che la concede. 
La concessione è un provvedimento amministrativo, ancora una volta ampliato perché accresce la sfera 
giuridica dei destinatari, ancora una volta su domanda, spesso è un provvedimento che viene rilasciato a 
seguito di gare perché il diritto europeo oggi lo spiegherò in nome della concorrenza chiede che tutta una 
serie di concessioni vengano rilasciate a seguito di gare ( es concessioni balneari). 
Succede? Che nel caso delle concessioni di beni pubblici o concessioni di servizio pubblico non pre esiste una 
facoltà di svolgere quell’attività (nessuno di voi ha una facoltà di gestire un'autostrada, di gestire una strada, 
di gestire una spiaggia, di gestire un acquedotto, di gestire un elettrodotto, di gestire una rete di 
distribuzione del gas anche perché in molti di questi casi ci sono dei cosiddetti monopoli naturali). Quindi ci 
sono tutta una serie di ipotesi in cui non possiamo dire che l'impresa, l'aspirante gestore, l'aspirante 
concessionario, ha una facoltà preesistente, come nelle ipotesi delle autorizzazioni, ma  l'amministrazione, 
vuoi perché non riesce da sola, vuoi perché la legge lo prevede, vuoi perché lo sceglie, decide di concedere 
l'uso di determinati beni o lo svolgimento di certe attività a soggetti privati, questa cosa, vi ho detto ormai 
normalmente sempre di più va fatta con gara perché, ripeto, il diritto europeo vero, spiegherò in nome della 
concorrenza, richiede che ci siano delle gare per aggiudicare questi beni, queste attività che non esistono al 
provvedimento di concessione. 
La concessione è un provvedimento unilaterale ampliativo con cui io concedo, non autorizzo, che io 
autorizzo qualcosa che già è nella sfera giuridica del destinatario, concedo qualcosa che non c'è a un solo 
soggetto, non a più di uno, di svolgere una certa attività o di gestire un determinato bene e gli esempi sono 
tutta una serie di gestioni di servizi pubblici (rete autostradale e concessioni balneari e quindi abbiamo un 
bene demaniale che viene concesso in uso a delle imprese che svolgono un'attività di impresa che è l'attività 
degli stabilimenti balneari). 
Le amministrazioni pubbliche rilasciano concessioni. 
Es: I taxi e Uber —>hanno delle licenze che tecnicamente sono autorizzazioni, non sono concessioni, non si 
concede il diritto di fare il taxista, si autorizzano i taxisti. Però le licenze è un ibrido, sono un numero limitato, 
quindi non possono essere rilasciate a gogò a profusione finché vengano richieste c'è un numero limitato e 
c'è anche un mercato legittimo di licenze. Il taxista che finisce di lavorare decide di non lavorare più, vende 
la sua licenza a qualcun altro che viene pagata anche a caro prezzo. 
Quello che voglio dirvi è che le licenze a numero chiuso per l'Unione Europea tendono a essere un problema, 
perché quella è un'attività che in teoria è simile a quella dei liberi professionisti, sono lavoratori autonomi, 
anche se perché alla fine c'è una licenza a numero chiuso, perché c'è il modo di qualificare anche l'attività 
del tassista come servizio pubblico, anche le licenze dei taxi sono provvedimenti amministrativi ampliati, sono 
autorizzazioni, ma siccome un numero chiuso per certi versi assomigliano alle concessioni, ma anche qui, 
così come è successo per gli stabilimenti balneari, la sensazione è che prima o poi il diritto europeo imporrà 
di liberalizzare anche le licenze dei taxi. 
Qui il diritto amministrativo, ve lo dico subito, soprattutto per quanto riguarda i provvedimenti applicativi, 
autorizzazioni, concessioni, è fortemente pervaso dal diritto europeo, dove la chiave di ingresso nel 
diritto amministrativo del diritto europeo è proprio la tutela della concorrenza. 
6Vi è un altro ambito di cui vi devo dire che è parente stretto in realtà dell’ultimo, nel senso che siamo sempre 
in un ambito in realtà in cui ci sono i provvedimenti amministrativi e nell'ambito delle gare dei concorsi 
pubblici 
In realtà abbiamo già parlato di gare con riguardo alle concessioni dei beni e dei servizi ( ambito diritto ue) 
—> per gara si intende una valutazione comparativa tra più imprese che presentano un'offerta economica, 
un'offerta tecnica, un progetto per ogni tipo di attività e bene evidentemente cambiano le regole della gara. 
Ora vi è però anche un altro ambito in cui vengono svolte valutazioni comparative, cioè gare anch'esse, che 
è un ambito in cui l'amministrazione ha bisogno di acquisire risorse, vuoi risorse umane nel senso di 
personale. 
I concorsi pubblici sono il mondo dell'acquisizione delle risorse umane —> in base all'articolo 97 della 
Costituzione si accede agli impieghi pubblici mediante concorso, salvo i casi previsti dalla legge. 
Quindi c'è il mondo dei concorsi pubblici, tra i quali, tra i quali quello di magistratura, 
I concorsi sono queste procedure attraverso le quali si recluta il personale delle amministrazioni pubbliche, 
nel caso della magistratura, dell'amministrazione della giustizia, ma tutte le pubbliche amministrazioni 
operano in questo modo bandendo concorsi attraverso i bandi di concorso cui si partecipa se si possiedono i 
requisiti per partecipare e i concorsi si concludono con una graduatoria che viene approvata e poi con un 
provvedimento che a seconda del numero dei posti disponibili, immette nei ruoli dell'amministrazione un 
determinato numero di persone. Quindi vengono approvati gli atti del concorso e questi sono alla fine 
provvedimenti amministrativi. 
Tenete conto anche che ve lo dico perché sia subito una cosa chiara e questo è quello che sto per dirvi e 
come dire ci fa capire anche come il diritto amministrativo dialoghi col diritto del lavoro e che nella maggior 
parte dei casi oggi, dopo il concorso pubblico, si stipula un contratto di lavoro, un vero e proprio contratto 
soggetto alle regole del diritto privato del lavoro, tant’è vero che le controversie olistiche dei pubblici 
dipendenti sono prevalentemente oggi svolte davanti al giudice del lavoro, al giudice ordinario, non davanti 
al giudice amministrativo. 
È rimasto qualche ambito, qualche ambito in cui il pubblico impiego non è stato privatizzato e quindi, dopo il 
provvedimento che chiude il concorso, non c'è un contratto, ma c'è un provvedimento unilaterale di nomina 
tra questi c'è la magistratura.  
I magistrati non stipulano un contratto, vengono nominati, poi certo, accettano la nomina. Un altro ambito, 
però, racconto per vostra conoscenza in cui non si stipulano contratti, è quello dei professori universitari. E 
quindi abbiamo due provvedimenti amministrativi il provvedimento che chiude il concorso e quello di nomina.  
Nel caso invece della maggioranza dei pubblici dipendenti abbiamo il provvedimento amministrativo che 
chiude il concorso e poi un contratto di diritto privato con alle spalle, peraltro, anche la contrattazione 
collettiva, evidentemente, che incide sul contratto individuale e qui si entra nell'ambito lavorativo. 
Quindi da un lato ci sono i concorsi pubblici che però, quanto meno fino al momento in cui si chiude il 
concorso, sono di diritto amministrativo, tant’è che se qualcuno ha da impugnare l'esito di un concorso lo 
impugnerà davanti al Tar. 
Quindi da un lato i concorsi pubblici per acquisire il personale. Poi ci sono invece le gare d'appalto.  
Per acquisire che cosa? Beni, servizi, lavori.  
Allora noi abbiamo nel diritto amministrativo tre tipologie di appalti gli appalti di forniture (per esempio gli 
appalti che servono alla pubblica amministrazione per acquistare i mobili, i computer, i telefoni, le auto), gli 
appalti di servizi (pensate banalmente alle amministrazioni che hanno bisogno delle imprese di pulizia o di 
qualcuno che faccia la manutenzione dei computer di cui dicevamo sopra), quindi le amministrazioni per 
lavorare hanno bisogno di persone (concorsi pubblici hanno bisogno di beni e servizi che non si possono 
rifornire da sole hanno bisogno di imprese specializzate che forniscano beni, svolgono servizi e svolgono 
anche lavori. 
Sono un altro insieme di attività amministrative che sono strumentali al funzionamento stesso delle pubbliche 
amministrazioni, 
Acquisire risorse che possono essere appunto da un lato persone, dall'altro beni, servizi e lavori. 
7E quindi si apre il grande mondo del diritto dei contratti pubblici che sono questi sono gli appalti di servizi, 
lavori, forniture con cui le amministrazioni, ripeto, acquisiscono le risorse necessarie per svolgere la loro 
attività. Perché l'amministrazione ha bisogno di risorse materiali. 
(L’acquisizione del danaro è un'altra funzione fondamentale nel diritto pubblico e solo che per questa vi è 
una disciplina che piano piano si è resa autonoma che è il diritto tributario) 
Cosa succede in materia di contratti pubblici ? 
Allora gli appalti sono contratti. Allora ancora una volta succede qualcosa di simile a quello che succede 
nei concorsi. 
C'è tutta una parte di quello che succede che è al 100% dentro il diritto amministrativo: 
Quando l'amministrazione deve acquisire dei beni, acquisire dei servizi o selezionare un'impresa che 
costruisca qualcosa fa un bando fa un bando di gara (oggetto, così come tutta la procedura di gara, di 
molte attenzioni del diritto europeo) Tutta la procedura che parte con il bando prosegue con la presentazione 
delle offerte entro un certo termine c'è l'offerta economica all'offerta tecnica c'è poi una commissione di gara 
che attribuisce dei punteggi in maniera simile a quello che succede per i concorsi che sono le attività simili, si 
fa una graduatoria e alla fine si dice chi è che ha vinto la gara. 
Il provvedimento finale è il provvedimento che approva la graduatoria, seleziona il vincitore e aggiudica la 
gara a un’impresa. Il provvedimento di aggiudicazione è un provvedimento amministrativo unilaterale 
espressione ancora una volta di un potere dell'amministrazione che viene impugnato davanti al giudice 
amministrativo. 
Quindi anche le attività di provvista nella parte che precede la stipula poi dei contratti è un'attività soggetta 
totalmente al diritto amministrativo. 
Quindi vi è un provvedimento di aggiudicazione che è un provvedimento amministrativo, dopo di che vi è la 
stipula del contratto. Dal momento della stipula in avanti entra in gioco il diritto civile. 
Se durante la procedura di gara qualche impresa ritiene di essere stata discriminata perché ritiene che sia 
stato dato un punteggio più alto a un'altra impresa che ne meritava meno, impugna il provvedimento di 
aggiudicazione davanti al giudice amministrativo davanti al Tar. Se invece, a contratto stipulato un'impresa 
non svolge adeguatamente le prestazioni che si è impegnata a svolgere nel contratto o l'amministrazione non 
paga i corrispettivi delle prestazioni in maniera corretta o ci sono contestazioni sull'esecuzione dei lavori, in 
questo caso la controversia non è più del giudice amministrativo, ma è del giudice civile. 
Diritto amministrativo ed è una parte fondamentale perché è quella che garantisce a livello interno, il 
rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità che sono due capisaldi dell'articolo 97 della 
Costituzione. Al tempo stesso, però, questa selezione è anche funzionale a garantire la non 
discriminazione e la tutela della concorrenza, che sono invece i principi sovranazionali.  
Abbiamo detto servizi pubblici, provvedimenti limitativi e ampliati, acquisizione di risorse, concorsi pubblici e 
contratti pubblici. 
Allora servizi pubblici, provvedimenti, contratti dopo di che c'è una prerogativa che ha l'amministrazione e 
che vi dico subito, si chiama autotutela che consente all'amministrazione di fare degli interventi su 
precedenti provvedimenti, di ritornare sui suoi passi o addirittura, in alcuni casi, di sostituirsi al giudice 
nel rimuovere provvedimenti precedenti che sono stati adottati. 
Se io sono titolare di un'autorizzazione agli scarichi idrici e la Polizia Ambientale verifica che i limiti autorizzati 
di conferimento di certe sostanze in corpi idrici da parte di un'industria sono superati e ovviamente riferisce 
all'amministrazione competente questa cosa. Il titolare della autorizzazione agli scarichi in un primo 
momento si vedrà recapitare una diffida. Se l'attività non cambia, cioè se alla fine si fa una verifica ulteriore, 
si sospende l'attività, si può arrivare a farla cessare quell'attività e l'autorizzazione può essere revocata, 
revocata a titolo di decadenza per violazione dei limiti dell'autorizzazione. 
Altro esempio. Io amministrazione mi accorgo questa volta non che il privato sta violando l’autorizzazione ma 
mi accorgo che fin dal principio io ho sbagliato a rilasciare quella autorizzazione, che ho concesso un limite di 
scarico troppo elevato, quindi ho addirittura violato la legge, ho adottato un'autorizzazione illegittima perché 
8ho inserito nell'autorizzazione dei limiti troppo generosi e quindi mi accorgo che il provvedimento 
autorizzatorio era illegittimo fin dal principio. 
E quindi cosa posso fare in questi casi? Annullo retroattivamente d'ufficio l’autorizzazione, cosiddetto 
annullamento d'ufficio.  
Ancora altro esempio. Io comune ho rilasciato al ristorante X una concessione per mettere i tavolini del 
ristorante sul marciapiede. Immaginiamoci che io rilascio una concessione per mettere i tavolini , il Comune 
a un certo punto, dopo una serie di lamentele, faccia un'ispezione e verifichi che ha concesso troppo, i 
marciapiedi sono fatti per altri fini, sono fatti per camminare, ma possono essere concessi con un'attività 
discrezionale e il Comune li può concedere salvaguardando la funzione essenziale del marciapiede. 
Immaginatevi che il Comune realizzi che in una certa area dove ci sono i tavolini in realtà ha sbagliato, ha 
concesso troppo e si accorge che non c'è il passaggio e che quindi bisogna ridurre la superficie e quindi 
revoca la concessione. 
In questo caso non annulla un provvedimento illegittimo, ma ci ripensa. 
Esistono poteri delle pubbliche amministrazioni cosiddetti di autotutela, di riformare, annullare, 
revocare, modificare provvedimenti precedenti che possono essere a loro volta limitativi o 
ampliativi. 
Quindi le amministrazioni possono in determinati casi intervenire con una prerogativa che solo le 
amministrazioni hanno, nel diritto privato è un'eccezione che si chiama autotutela.  
Nel diritto privato l'autotutela è vietata, salvo casi particolari, ma nel diritto privato c'è qualche caso buffo 
anche per cui io posso da solo fare delle cose senza bisogno di rivolgermi a un giudice. 
La pubblica amministrazione, in molti casi, può da sola fare qualcosa che per un privato invece richiederebbe 
l'intervento di un giudice. 
Ma lo può fare solo se c'è la legge che lo prevede perché ancora una volta siamo di fronte a un potere di 
impero. 
L'amministrazione, unilateralmente, può annullare o revocare un provvedimento ampliativo con effetti 
negativi per il destinatario oppure annullare o revocare un provvedimento limitativo con effetti positivi per il 
destinatario. 
Quindi l'amministrazione ha il potere, in certe ipotesi stabilite dalla legge, di intervenire si dice in autotutela. 
Poi c'è un'altra ipotesi: Sanzioni amministrativi. 
Sanzioni amministrativi: sono dei provvedimenti amministrativi di autotutela, cioè l'amministrazione 
che tra virgolette, sostituendosi a un ipotetico giudice, sanziona qualcuno perché ha violato una disposizione. 
L'amministrazione si fa giustizia da sé, autotutela. 
(Il diritto amministrativo non ha un codice di diritto sostanziale, importantissima è la legge 241 del 1990) 
(Anche l'ordinamento sportivo fa parte del diritto amministrativo). 
• Quali sono le pubbliche amministrazioni? 
I ministeri, i Comuni, le Regioni, stiamo per ora a queste che sono le amministrazioni, fra quelle proprio 
basiche con cui si interfacciano costantemente. 
E vi ho detto di queste attività e vi ho detto anche che, in particolare dove l'amministrazione svolge un 
potere di impero, occorre sempre che ci sia una norma di legge che prevede questo potere e lo attribuisce a 
una determinata pubblica amministrazione. 
Allora un modo di studiare il diritto amministrativo è quello di puntare l'attenzione sul fatto che dobbiamo 
sempre fare caso a questo che c'è una legge che preveda che ci sia una certa funzione o un certo compito, 
un certo potere amministrativo che può essere non un potere di esproprio o un potere di ordine, un potere di 
autorizzazione, eccetera, eccetera, eccetera che questo potere, che ovviamente corrisponde a un interesse 
pubblico che deve essere perseguito e che il legislatore ha presente quando attribuisce quel potere sia 
esercitato da una certa pubblica amministrazione, e vi dirò di più, poi più precisamente da un certo organo di 
una pubblica amministrazione e si è esercitato in un certo modo.  
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