Aspetti problematici della normativa costituzionale sullo stato di guerra

2 
analizzate pur brevemente le principali norme di tale statuto 
concernenti la guerra. Il Capitolo si chiudera' con una valutazione 
circa il valore dell' art. 11 Cost. come disposizione di principio e con 
una disamina di alcuni episodi occorsi negli ultimi anni e che hanno 
visto l' Italia coinvolta in operazioni militari, si' che taluno ha 
sostenuto che queste abbiano violato il principio pacifista. 
Nel Capitolo 2 ci si occupera' invece della deliberazione dello "stato 
di guerra" da parte delle Camere e del conferimento dei "poteri 
necessari" al Governo, ex art. 78 Cost.. Dopo avere riferito dei lavori 
preparatori del disposto, si passera' ad esaminare le questioni 
inerenti alla forma di tale delibera (per stabilire se sia necessaria la 
veste di legge formale o sia sufficiente un atto bicamerale non 
legislativo), ai suoi effetti nell' ordinamento (anche in rapporto alla 
successiva dichiarazione del Presidente della Repubblica) ed al 
significato dei "poteri necessari" attribuiti al Governo, per 
comprendere se questi siano da intendersi come "pieni poteri" o se 
trovino invece delimitazioni precise riconducibili allo schema della 
delegazione legislativa ex art. 76 Cost.. Verranno infine studiate l' 
utilizzabilita' di alcuni strumenti particolari ai fini della deliberazione  e 
la applicabilita' dell' art. 78 Cost. ai casi di guerra interna, anche con 
riferimento a quanto era sancito nel precedente ordinamento circa 
tali emergenze. 
Il Capitolo 3, infine, sara' dedicato ai poteri che la Costituzione 
repubblicana assegna al Presidente della Repubblica a proposito di 
guerra. Tali poteri consistono, ai sensi dell' art. 87, IX c., Cost. nel 
comando delle Forze Armate, nella presidenza del Consiglio 
3 
supremo di difesa e nella dichiarazione dello stato di guerra 
previamente deliberato dalle Camere. Anche a questo riguardo 
verranno illustrate le principali questioni interpretative, con particolare 
attenzione per la dichiarazione che completa il meccanismo 
costituzionale di deliberazione della guerra. 
E' doveroso precisare che il fondamentale limite metodologico di 
questo lavoro consiste nella prospettiva quasi esclusivamente 
costituzionalistica adottata nell' affrontare il tema della guerra. Le 
norme del diritto internazionale saranno infatti considerate solo nelle 
loro linee piu' essenziali ed unicamente al fine di integrare il disposto 
costituzionale dello art. 11, contenente il principio pacifista, giusta il 
primo comma dell' art. 10 Cost.. 
 
 
 
 
 
 
 
4 
                                           
Capitolo 1: il ripudio della 
guerra ex art. 11 della 
Costituzione Italiana 
 
 
 
§ 1.1 L'art. 11 della Costituzione ed i lavori preparatori 
 
L'art. 11 della Costituzione recita quanto segue: 
"L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla liberta' degli 
altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie 
internazionali; consente, in condizioni di parita' con gli altri Stati, alle 
limitazioni di sovranita' necessarie ad un ordinamento che assicuri la 
pace e la giustizia tra le Nazioni; promuove e favorisce le 
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo." 
La prima parte dell'articolo in esame introduce nel nostro 
ordinamento il cosiddetto principio pacifista. Per poterne 
comprendere compiutamente il significato, e' opportuno innanzitutto 
prendere in esame i lavori preparatori del disposto stesso. Come e' 
ben noto, e come d'altronde e' generalmente riconosciuto dai 
costituzionalisti
1
, la nostra Carta e' il prodotto della contrapposizione 
tra ideologie e concezioni differenti e spesso contrastanti sicche', in 
 
1
 Si veda, per esempio, P. Calamandrei, Introduzione storica sulla Costituente, in: 
Commentario sistematico alla Costituzione Italiana, Firenze, 1950, pag. CXXIX. 
5 
                                           
numerose disposizioni, e' possibile riconoscere il risultato di una 
sorta di transazione tra le fazioni politiche volta a non scontentare 
eccessivamente alcuna di esse. Ebbene, per quanto concerne il 
principio pacifista e' al contrario stato rilevato
2
 come tale disposizione 
sia il frutto della adesione concorde e sincera di praticamente tutti i 
settori della Assemblea Costituente. Era infatti intento comune quello 
di sancire il rigetto della guerra: il principale motivo di cio' consisteva 
naturalmente nel fatto che l'Italia era appena uscita dalla rovinosa 
esperienza del fascismo e del conflitto che tale regime aveva attuato. 
Si desideravano affermare i princìpi generali di liberta' di tutti i popoli, 
condannando di conseguenza le guerre che potessero violare tale 
liberta' e che erano invece  coessenziali allo stato fascista. 
La scelta fondamentale che la Costituente opero' fu pero'  quella di 
optare per una pacifismo "moderato" e non "integrale". Non si scelse, 
in altri termini, di affermare la condanna della guerra tout court , in 
quanto tale e per i suoi effetti devastanti, bensi' di essa se impiegata 
"come strumento di offesa alla liberta' degli altri popoli e come mezzo 
di risoluzione delle controversie internazionali", cioe' come strumento 
di politica estera. In tale senso, risultano estremamente chiare le 
parole pronunciate dal deputato   Assennato nell'ambito della 
Assemblea Costituente: 
" La rinunzia alla guerra ... non va intesa in senso pacifista assoluto, cioe' nel senso di 
rinunzia al diritto ed al dovere di difesa del territorio, dell'indipendenza,  della liberta', della 
 
2
 Tra gli altri, da M. Bon Valsassina in: Il ripudio della guerra nella Costituzione 
Italiana, Padova, 1955, pag.1. 
 
6 
                                           
Costituzione, ma come ripudio delle guerre di aggressione, di predominio, di compressione 
delle liberta' altrui."
3
Era cioe' considerato ovvio dalla maggioranza dei componenti della 
Costituente che una rinuncia totale alla guerra sarebbe stata 
puramente formale e, in concreto, irrealizzabile a fronte del 
persistere di tale realta' nel contesto internazionale. 
Non manco', invero, chi sostenne la tesi del pacifismo integrale, 
come ad esempio l'Onorevole Calosso il quale affermo': 
" Se legassimo questo nostro popolo alla bandiera del pacifismo assoluto, della neutralita' 
perfetta, e se ancorassimo il bilancio militare alle spese scolastiche, senza dubbio saremmo 
una guida per l'Europa." 
4
Tuttavia, la Costituente convenne a larga maggioranza verso il 
pacifismo moderato, dunque verso una rilevante restrizione dell'uso 
della guerra che lasciasse pero' la possibilita' di difendersi 
legittimamente contro un attacco portato dall'esterno. 
Allorche' si discusse del testo dell'articolo, si decise innanzitutto di 
non usare l'espressione "guerre di conquista". Era si' vero che si 
desiderava abbandonare la concezione della guerra come strumento 
di politica espansionistica, tipica del fascismo, tuttavia le condizioni 
disastrose in cui versava l'Italia (paese militarmente vinto ed 
occupato) rendevano inutile ed addirittura grottesca l'idea di 
impiegare simile terminologia: appariva del tutto superfluo rinunciare 
 
3
 Citato in: V. Carullo, La Costituzione della Repubblica Italiana illustrata con i 
lavori preparatori, Bologna, 1950, pag. 47, nota 2. 
 
4
 Citato in F. Pinto, Forze Armate e Costituzione, Venezia, 1979, pag. 24. 
 
7 
                                           
a qualcosa che mai si sarebbe potuto anche solo pensare, almeno a 
quel tempo, di mettere in pratica. Fu proposto allora di fare 
riferimento alla formula contenuta nell' art. 1 del Patto Briand-
Kellogg
5
 ma l'espressione della guerra quale "strumento di politica 
nazionale", in tale articolo usata,  fu considerata poco chiara e non 
sufficientemente determinata. Alla fine, si affermo' come detto il 
ripudio della guerra come "strumento di offesa alla liberta' degli altri 
popoli" (locuzione  che si adattava a comprendere molte possibili 
ipotesi quali la lesione dell'indipendenza politica o dell'integrita' 
territoriale di un altro Stato, l'imposizione di un regime o di una 
struttura di governo non desiderate e cosi' via e che,  tra l'altro, 
comprendeva implicitamente anche le guerre di conquista delle quali 
non si era voluta fare esplicita menzione) e come "mezzo di 
risoluzione delle controversie internazionali", nell'ottica delle 
tendenze internazionalistiche della Costituzione (di cui si dira' piu' 
avanti).
6
 Il testo dell'articolo richiamava cosi' quello corrispondente 
 
5
 Questo patto fu concluso nel 1928 tra Francia e Stati Uniti ed esteso, dopo un 
negoziato bilaterale, a Germania, Giappone, Gran Bretagna ed Italia. L'art. 1 di tale 
trattato recita: "Le parti contraenti, in nome dei loro rispettivi popoli, dichiarano 
solennemente di condannare il ricorso alla guerra per la soluzione delle 
controversie internazionali, e rinunciano ad essa quale strumento di politica 
nazionale nei loro rispettivi rapporti.". 
 
6
 Veniva dunque ad essere accantonata l'antica teoria del bellum iustum o "guerra 
giusta", secondo cui la legittimazione della guerra era costituita dal suo essere 
mezzo per un fine altamente desiderabile quale, tipicamente, il ripristino del diritto 
violato. In pratica, secondo questa teoria la guerra era ammissibile come 
procedura giudiziaria e come sanzione per punire un colpevole. N. Bobbio ha 
sottolineato come la presunta analogia tra guerra e sanzione sia peraltro 
estremamente superficiale, sia perche' il giudizio sulla natura della guerra viene 
dato dalle parti in causa e percio' essa e' sempre vista come giusta da entrambe le 
medesime, sia perche' la guerra, piu' spesso che fare vincere chi ha ragione come 
e' nella logica del diritto, finisce col dare ragione a chi vince. (Cfr. N. Bobbio, Il 
problema della guerra e le vie della pace, Bologna, 1984, pagg. 57 e segg.). La 
8 
                                                                                                              
inserito nella costituzione francese del 1947.
7
 La discussione fu 
peraltro incentrata non solo sulla concezione della guerra ma, prima 
ancora, sul verbo che occorreva impiegare nel testo per sancirne il 
rifiuto. Diverse furono le proposte avanzate nella Commissione dei 
75. La prima fu quella di usare il verbo "condanna" ma esso fu 
scartato poiche' si ritenne che avesse un valore prevalentemente 
etico piuttosto che politico-giuridico. La seconda fu quella di utilizzare 
"rinuncia"; tuttavia, fu affermato che esso sembrava presupporre la 
rinuncia ad un bene, ad un diritto, in questo caso al diritto alla guerra 
che si voleva invece, esattamente al contrario, negare. Percio', alla 
fine, si opto' per il verbo "ripudia" che pareva riuscire  a sintetizzare 
tanto la condanna della guerra quanto la rinuncia ad essa; 
naturalmente, non in assoluto bensi' -come detto-  quando essa 
fosse messa in atto per violare la liberta' degli altri popoli.
8
  
Un altro aspetto terminologico che occorre sottolineare si riferisce 
all'uso del termine "popoli". Si e' discusso, infatti, se esso possa 
essere considerato equivalente a "Stati" o se sia stato impiegato in 
 
teoria in esame era peraltro gia' stata messa in crisi all'inizio del nostro secolo 
dall'avvento del positivismo giuridico il quale, guardando al solo diritto positivo, 
comportava di prescindere da qualunque valutazione di tipo etico per limitarsi 
all'esame del solo diritto vigente. 
 
7
 Il testo e', sinteticamente, il seguente: "La République Française ... 
n'entreprendra jamais aucune guerre dans des vues de conquête et n'emploiera 
jamais ses forces contre la liberté d'aucun peuple.". 
 
8
 Un'analisi delle scelte terminologiche della Costituente e' contenuta in: A. 
Cassese, Art.11 in Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1975; per gli 
atti della Commissione Costituente sulla questione si puo' vedere V. Carullo, op. 
cit., pag. 46, nota 1. 
 
9 
                                           
un'accezione in qualche modo differente. Un importante autore
9
 ha 
posto l'accento sul fatto che nell'art. 11 si parla di "Italia" per la 
seconda ed ultima volta nella Costituzione (dopo l'art. 1, comma I) 
per sottolineare appunto la prevalenza, in questo principio,  del 
popolo, cioe' di un concetto di Stato-comunita' piuttosto che di Stato-
governo;  questo sarebbe  confermato dal successivo riferimento agli 
"altri popoli" nel senso che  e' il popolo italiano che ripudia la guerra,  
contro qualsiasi altro popolo sia mossa, a prescindere dal fatto che 
esso sia organizzato in Stato o meno. Questa opinione afferma 
dunque la sostanziale disomogeneita' tra i due termini posti a 
raffronto e la concreta significativita' della scelta del costituente. Essa 
non e' pero' condivisa da tutta la dottrina. E' stato infatti affermato da 
altri
10
 che il vocabolo "popoli" in realta' equivarrebbe affatto  a "Stati" 
per un motivo ben preciso e di tipo pratico: soltanto uno Stato, e non 
un popolo straniero, puo' essere oggetto di una dichiarazione di 
guerra quale e' quella prevista dal meccanismo costituzionale 
formato dal combinato disposto degli artt. 11, 78 e 87, IX c.. 
 
 
 
§ 1.2 Le tendenze internazionalistiche del costituente e la seconda 
parte dell'art. 11 Cost. 
 
9
 Cfr. G. Ferrari, in: voce "Stato di guerra (diritto costituzionale)", Enciclopedia del 
Diritto, Milano, 1970, vol. XIX, pagg. 816-849. 
 
10
 Cfr.  M. Bon Valsassina, op. cit., pag. 65. 
 
10 
                                           
 
La Costituzione della Repubblica Italiana ha segnato un netto 
cambiamento, rispetto allo Statuto Albertino, delle concezioni 
riguardanti lo Stato visto nel contesto della comunita' internazionale e 
conseguentemente rispetto alla realta' della guerra. In reazione alla 
rigida chiusura del nazionalismo fascista, infatti, la nostra Carta 
fondamentale e' il prodotto della acquisita consapevolezza del fatto 
che l'Italia e' pienamente calata nella realta' internazionale e che cio' 
influenza in maniera decisiva anche la vita interna. E' stato osservato 
al riguardo
11
 come, in seno alla Costituente, vi fu una sostanziale 
convergenza su alcuni punti fondamentali: la massima apertura dello 
Stato rispetto alla comunita' internazionale, l' applicazione dei valori 
di liberta' e di democrazia nei rapporti con gli altri Stati, il solidarismo 
internazionale, l'istanza garantista e -come detto in precedenza- il 
pacifismo. I motivi che spinsero i costituenti in queste direzioni furono 
di vario genere: politici, innanzitutto, ma anche economici (l'Italia era 
un paese che doveva riprendersi dalla rovina in cui versava e 
necessitava a tale scopo della collaborazione degli altri Stati) ed etici. 
Ciascuna fazione politica aveva poi delle ragioni particolari: in linea 
molto generale, i democristiani erano mossi da motivazioni 
ideologiche e filosofiche di ispirazione cristiana nonche' di tipo etico, 
caratterizzanti la dottrina di Don Sturzo; i comunisti erano invece 
spinti dal naturale carattere di internazionalismo della dottrina 
 
11
 Cfr. A. Cassese, Lo Stato e la comunita' internazionale, in: Commentario della 
Costituzione, Bologna-Roma, 1975, pagg. 461-484. 
 
11 
                                           
marxista
12
 mentre i repubblicani ed il Partito d'Azione erano animati  
da ideali di tipo federalista. Questi complessivi orientamenti di tipo 
internazionalistico ebbero i loro riflessi, ovviamente, anche in 
riferimento alla guerra. Con l'avvento della repubblica democratica, 
tramonto' infatti la concezione  -tipica dello Stato assoluto, di quello 
liberale e di quello fascista- della politica estera come oggetto di 
massima discrezionalita' del sovrano, anche per quanto concerneva 
l'uso della forza al fine di praticare una politica di potenza.
13
Posta questa premessa, e' possibile comprendere in maniera 
corretta la portata dell'art. 11 Cost., il quale "si pone, in tutti i sensi, 
come parametro supremo di ogni attivita' che incida sulla pace e 
sulla guerra, come pure (con riferimento particolare alla seconda e 
alla terza proposizione) su ogni e qualunque attivita' di politica 
internazionale".
14
 In pratica, con l'adozione dell'articolo in parola, 
 
12
 E' stato osservato come i deputati comunisti abbiano inizialmente proposto, 
circa il concetto di guerra, un criterio basato sulla gia' criticata distinzione tra 
guerre giuste ed ingiuste, le prime essendo non solo quelle di difesa ma anche 
quelle di liberazione nazionale, volte cioe' a liberare i popoli da regimi oppressivi 
(in particolare, dal giogo coloniale). Questa posizione fu pero' abbandonata di 
fronte al prevalere dell'istanza maggioritaria, poi tradotta nel testo costituzionale 
(cfr. A. Cassese, op. ult. cit., pag. 465). 
 
13
 Cfr. U. Allegretti, Profilo di storia costituzionale italiana, Bologna, 1989, pagg. 
115-130. Di interesse al riguardo e' anche cio' che scrive L. Chieffi: "L' art. 11 Cost. 
rappresenta, altresi', l'abbandono della nozione di lotta armata ... come attivita' 
attraverso cui esprimere l' 'ideale eroico' di un popolo o favorire il progresso della 
societa'. Quest'ultima interpretazione rifletteva un orientamento largamente diffuso 
tra gli studiosi delle relazioni internazionali di inizio secolo, secondo cui lo 
svolgimento della guerra avrebbe potuto agevolare la circolazione tra le genti di 
nuove idee e modelli istituzionali che, nonostante immessi con l'uso della forza, 
potevano in seguito diventare 'elementi di pace e germi fecondi di svolgimenti 
ulteriori'. " (cfr. L. Chieffi, Il valore costituzionale della pace, Napoli, 1990, pag. 
119). 
 
14
 Cfr. U. Allegretti, Guerra del Golfo e Costituzione, in: Foro It., V, 1991, pag.384. 
 
12 
                                           
l'Italia ha munito di una vera e propria garanzia costituzionale, 
sancita da un precetto autonomo, determinati obblighi internazionali 
volti al mantenimento della pace.
15
E' in questa ottica complessiva che e' allora opportuno leggere la 
seconda e la terza proposizione dell'art. 11. L'Italia non si limita a 
ripudiare la guerra che offenda la liberta' degli altri popoli o che sia 
impiegata come mezzo di risoluzione delle controversie 
internazionali, bensi' si spinge oltre: "consente, in condizioni di parita' 
con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranita' necessarie ad un 
ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni " e 
"promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale 
scopo". Il senso di queste affermazioni e' piuttosto evidente: l'Italia 
ripudia innanzitutto la guerra ma cio' non e' ritenuto sufficiente per 
assicurare la pace e la giustizia internazionali, poiche' un ripudio 
unilaterale non servirebbe di per se' a cancellare la guerra dal mondo 
e poiche' ben difficilmente l'Italia riuscirebbe a rimanere al di fuori di 
ogni conflitto se questi continuassero ad imperversare intorno a lei.
16
 
Pertanto, viene ammessa la possibilita' di rinunciare addirittura 
all'esercizio integrale della propria sovranita', consentendo eventuali 
limitazioni della sovranita' stessa che si configurino o, in senso 
 
15
 Cfr. M Bon Valsassina, op. cit., pag. 5. Questo autore contraddistingue l'insieme 
delle norme in esame con la locuzione "diritto interno della pace"; B. Cialdea 
sottolinea al proposito come le fonti ideologiche di tale garanzia siano da ricondursi 
al pensiero di Rousseau, il quale individuava nelle norme interne dello Stato (prima 
ancora che nelle relazioni internazionali) le basi per l'atteggiamento pacifico o 
meno dello stato stesso (cfr. B. Cialdea, Limitazioni costituzionali alla liberta' del 
ricorso alla guerra, in: Studi per il XX  anniv. Cost., Firenze, 1969, pag. 81). 
 
16
 Cfr. U. Allegretti, op. ult. cit., pag. 390. 
 
13 
                                           
proprio, nella devoluzione ad altri enti di potesta' che si traducano in 
disposizioni di immediata esecuzione o, piu' genericamente, nella 
assunzione di obblighi giuridici comportanti una limitazione della 
liberta' degli Stati contraenti.
17
 Irrinunciabile e' pero' la condizione 
che l'Italia agisca in condizioni di parita' con gli altri Stati.
18
 Come 
stadio intermedio per approdare ad un ordinamento che assicuri la 
pace e la giustizia tra le nazioni, infine, l'Italia si impegna a 
promuovere e favorire le organizzazioni internazionali rivolte a tale 
scopo: cio' significa che da un lato essa deve attivarsi per dare vita 
ad organismi del genere, dall'altro, una volta che questi siano ad 
esistenza, deve agire nel loro àmbito con coerenza ed 
intraprendenza per raggiungere gli obiettivi prefissati. Possiamo dire 
che queste organizzazioni rappresentano sostanzialmente il veicolo 
per attuare il principio pacifista. L'esame dei lavori preparatori porta a 
credere che l'intento del costituente, nell'elaborare questa parte 
dell'articolo, fosse innanzitutto quello di auspicare e favorire 
 
17
 Secondo L. Sico, si puo' parlare di "limitazione di sovranita'" in senso proprio 
solo se l'organizzazione internazionale che emana le norme dispone di un potere 
di coercizione che rende effettivo l'esercizio degli altri due poteri, ovvero quello 
legislativo e quello giudiziario; in caso contrario, si e' in presenza si semplici 
obblighi da parte dello Stato che aderisce all'organizzazione stessa e non si puo' 
parlare di "limitazione di sovranita'" in senso tecnico (cfr. L. Sico, Considerazioni 
sull'interpretazione dell'art. 11 della Costituzione, in: Dir. Int., n.3, 1966, pag. 302). 
 
18
 Per fare un esempio riguardo a questa condizione, possiamo rammentare i forti 
dubbi sorti durante la discussione circa l'adesione al Trattato di non proliferazione 
delle armi nucleari, risalente al 1969. Fu osservato che il Trattato generava delle 
disparita' tra i vari paesi poiche' impediva a quelli non provvisti di armi nucleari di 
acquisirne mentre non incideva sugli arsenali di quelli gia' attrezzati. Alla fine, con 
la l. 131 del 24/4/75 la ratifica del Trattato e' stata autorizzata nonostante il 
presunto contrasto con l'art. 11 Cost. (cfr. E. Morelli, Il Trattato contro la 
proliferazione delle armi nucleari e l'art. 11 della Costituzione, in: Riv.  Dir. Int., n.1, 
1976, pagg. 38-60).