Conferenza di servizi

 5
significato d’origine, è quella di modulo procedimentale con cui 
si ottiene il coordinamento di molteplici competenze e la 
contestuale valutazione degli interessi pubblici coinvolti in un 
determinato procedimento amministrativo
2
.  
Infatti la conferenza di servizi si concretizza nella trattazione 
contemporanea, in una medesima sede, di una stessa questione, 
da parte dei plurimi soggetti pubblici interessati.  
Operando secondo questa modalità, l’istituto riceve il benestare 
della Consulta che lo ritiene rispettoso del principio di legalità in 
quanto non comporterebbe alcuno spostamento di competenza, 
ma solo una diversa disciplina della modalità di esercizio del 
potere amministrativo
3
.  
                                                 
2
 In tal senso si sono espressi F.CARINGELLA e L.TARANTINO, Commento su conferenza di servizi, Urb .e 
App., 4/2001, p. 367, i quali, appunto, hanno sostenuto che la conferenza di servizi è il luogo del procedimento in 
cui tutti gli interessi pubblici rilevanti hanno occasione di essere sincronicamente rappresentati, ed in caso dio 
mancato contemperamento, comunque si prende atto della loro esistenza e tra essi nella stessa sede vengono 
selezionati quelli prevalenti a cui accordare una certa preferenza. Pertanto la conferenza di servizi nel quadro 
della semplificazione si presenta come “sede istituzionale per il razionale coordinamento degli interessi pubblici, 
alla stregua di strumento di attuazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito 
all’art.97 della Costituzione Italiana”. 
3
 Cfr. Corte Cost. sent.n.79/1996,in Foro it.,1997I, in cui la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di 
una legge lombarda ella parte in cui non prevedeva che l’esame di progetti di nuove discariche pubbliche fosse 
attribuita ad un gruppo di valutazione con l’intervento non necessario ma solo eventuale degli enti locali 
interessati, in violazione dell’art.3/bis della L.447/1987, secondo il quale i comuni devono partecipare 
all’approvazione del relativo progetto. 
 6
Inizialmente l’ambito privilegiato di applicazione dell’istituto è 
quello dei procedimenti di pianificazione territoriale, urbanistica 
e di realizzazione delle opere pubbliche
4
. 
Infatti le prime sperimentazioni della conferenza di servizi, 
risalenti agli anni cinquanta, si registrano nel settore urbanistico, 
grazie all’iniziativa del Ministero dei lavori pubblici, che 
concepisce l’istituto come “strumento di collaborazione non 
organica”
5
 per accelerare e snellire lo svolgimento dei complessi 
procedimenti di formazione ed approvazione dei piani urbanistici. 
Precisamente, detto Ministero, non appena un Comune intende 
formare un piano regolatore, tiene una conferenza centrale di 
servizi, per individuare i problemi fondamentali inerenti al piano 
                                                 
4
 Cfr. A.MARGHERINI, (vice prefetto aggiunto) in un suo articolo, La nuova conferenza di 
servizi,2002,pubblicato sulla rivista internet di Dir. Pubb. www.Diritto&diritti.it, la quale sottolinea che  l’utilità 
della conferenza di sevizi come entità organizzativa, per l’assunzione di decisioni che coinvolgono molteplici 
interessi pubblici e privati, fu subito colta, inaugurando una considerevole stagione di sperimentazione. 
5
 Così A.STOPPANI, Forme di collaborazione, p. 328, cit. F.D’ORSOGNA, Conferenza di servizi ed 
amministrazione della complessità, 2002,p. 64.. L’Autore (STOPPANI) nel rilevare appunto il grado di 
innovatività dell’istituto, vi individua una forma di collaborazione << non organica >>, fornita di rilevanza 
giuridica, in quanto diversa da quelle manifestazioni occasionali di collaborazione di mero fatto (come richieste 
di dati od informazioni), che non si differenziano da quelle tra privati e da quelle di collaborazione organica 
come i consorzi amministrativi. Nell’accingersi allo studio della conferenza di servizi, nei primi anni della sua 
affermazione, lo stesso Autore  sottolinea che le fonti a disposizione sono poche e di dubbia interpretazione. 
Nello stesso senso si sono espressi anche altri Autori, in opere meno recenti come F.BENVENUTI, 
Coordinamento e sviluppo, 1996, p.96 e ss.. Come è immaginabile le stesse origini informali dell’istituto non 
sono state ignorate da Autori recenti come P.BERTINI, La conferenza di servizi,2000,p.75; P. URBANI, 
Semplificazione del procedimento e conferenza di servizi nella disciplina delle opere pubbliche, in Riv.Giur.Edil. 
1999 II, p. 133, i quali sottolineano come prima della previsione espressa della conferenza di servizi ad opera di 
leggi di settore e della sua generalizzazione da parte della legge generale sul procedimento amministrativo, si 
distinguevano “conferenze informali adottate saltuariamente e di fatto, per alcuni procedimenti più complessi, 
come i piani urbanistici”, ai fini semplificatori ed acceleratori. 
 7
stesso, sul presupposto che un esame del genere, ossia contestuale 
e congiunto, serva  a fissare con maggiore facilità le direttive da 
seguire nella progettazione, evitando perdite di tempo
6
. 
La prima conferenza di servizi risale al 1952, seguita da altre con 
un ritmo notevole, come per i piani urbanistici di Pescara, 
Mantova, Como ed altri. Ciò è sufficiente per rilevare come la 
conferenza di servizi nasce e viene collaudata dall’esperienza, per 
coordinare l’attività degli enti interessati alla formazione e 
successiva esecuzione di alcuni strumenti urbanistici
7
. 
L’utilità della conferenza di servizi viene colta con una certa 
puntualità da parte degli enti pubblici, nell’agilità con cui 
consente di risolvere problemi altrimenti insolubili
8
. 
                                                 
6
 Gli Autori che all’epoca si sono interessati al fenomeno, come A. STOPPANI, op.cit.nota n.5,ripresi da Autori 
attuali, hanno ritenuto questa prima manifestazione di collaborazione non organica della prassi, indice della 
nuova tendenza dell’epoca, sviluppatasi sino ai giorni nostri, all’armonizzazione delle varie attività degli enti, 
nell’ambito delle molteplici branche della P.A., in vista della semplificazione ed economicità delle prestazioni 
degli stessi. 
7
 In particolare M.S. GIANNINI, La conferenza di servizi,in Dir.Amm. 2000, p.611, definisce le prime 
conferenze di servizi svoltesi saltuariamente e di fatto per alcuni procedimenti complessi ( come quelli 
urbanistici),conferenze di “natura informale”, a cui sono invitate “tutte le parti del procedimento necessarie e 
quelle che si reputa possano essere parti eventuali”. 
8
 Infatti vari Autori, di recente, come L. LUCIFREDI, in Lineamenti generali di un’indagine sul coordinamento e 
sulla collaborazione, nella vita degli enti locali, in Coordinamento e collaborazione,2001; M.S.GIANNINI, La 
semplificazione,  in Diritto Amm. 2000, p.580e ss., sottolineano come la conferenza di servizi inaugurata dalla 
prassi, sin dai primordi ha sopperito ai problemi organizzativi e giuridici comportati dalla moltiplicazione dei 
bisogni pubblici e conseguentemente degli enti interessati. In particolare evidenziano che essa consentiva, come 
adesso, di fronteggiare i problemi del concepimento e dell’applicazione di nuovi criteri di specializzazione e 
divisione del lavoro, nonché della distribuzione delle competenze e del coordinamento. 
 8
In pratica la conferenza di servizi  consente, da sempre, di 
raggiungere punti di accordo su questioni determinate, come 
l’individuazione di zone con specifica vocazione o la previsione 
di percorsi di autostrade, ferrovie ecc. Inoltre non si trascura, in 
caso di mancato accordo tra i partecipanti, che essa favorisca la 
netta rilevazione dei diversi interessi in gioco. 
Tuttavia, a parte un certo entusiasmo iniziale e nonostante la 
notevole utilità pratica della conferenza di servizi, i Comuni, in 
particolare, nonché dottrina e giurisprudenza, non mostrano un 
grande interesse per l’applicazione dell’istituto, cosicché, sul 
finire degli anni cinquanta, il Ministero dei lavori pubblici  
abbandona l’iniziativa intrapresa precedentemente
9
. 
L’interesse minimo, manifestato dalla dottrina in questa prima 
fase del nuovo fenomeno amministrativo, si concentra sulla 
qualificazione della conferenza di servizi, oscillando tra “la mera 
riunione di organi” e “l’organo collegiale”, accostandola, da 
quest’ultimo punto di vista, ai comitati interministeriali. 
                                                 
9
 Atteggiamento questo denunciato in particolare da Autori dell’epoca come CUCCIA, Accelerare i piani 
urbanistici, in Rass. lav.pubb., 1954, p. 21 e da A. STOPPANI, op.cit nota n.5, p.328. 
 9
In questa direzione, gli Autori, che se ne  interessano, qualificano 
le decisioni assunte in conferenza come collegiali e la conferenza 
stessa come modulo di collaborazione non organica, per 
evidenziare che essa non dà vita ad un ente di tipo consortile 
dotato di una propria personalità giuridica e di propri organi
10
. 
Di certo, sin dal suo ingresso sullo scenario amministrativo, la 
conferenza di servizi mostra la sua idoneità a fronteggiare le 
esigenze di semplificazione ed efficienza dell’attività 
amministrativa, avvertite da sempre come impellenti da parte 
della Pubblica Amministrazione italiana. 
A queste esigenze, appunto, si collega il fenomeno della 
formalizzazione dell’istituto, ossia il bisogno di accelerare 
l’espressione dei consensi delle amministrazioni coinvolte in 
procedimenti complessi, che a causa di ritardi imputabili ai vari 
                                                 
10
 La dottrina recente, tra cui A. CIMELLARO, A. FERUTTI, La conferenza di servizi,p.18; P.BERTINI,La 
conferenza di servizi,2001,p.34; P. FORTE, La conferenza di servizi,2000, p.10, sul punto ritengono che 
nonostante si tratti di posizioni dottrinarie non condivisibili, comunque tale ricostruzione della natura di questa 
nuova entità organizzativa, , sorta dalla prassi amministrativa, valorizza l’istanza partecipativa e le esigenze di 
celerità ed efficienza dell’agire amministrativo. Altri Autori meno recenti, come A. STOPPANI, Forme di 
collaborazione,1955, p.330, si sono chiesti, con riferimento alla ricostruzione dottrinaria in discorso (conferenza 
di servizi come organo collegiale), se fosse possibile attribuire efficacia vincolante alle decisioni adottate in sede 
di conferenza informale ed in particolare, a tal proposito, hanno posto il problema della decisione adottata 
collegialmente in sede di conferenza, con l’adesione di un Sindaco autorizzato a partecipare alla stessa, con 
delibera consiliare e relativa delega all’esercizio dei poteri, che pertanto, secondo gli stessi Autori, non poteva 
essere successivamente respinta dal Consiglio stesso, in virtù della delibera autorizzativa approvata, mentre la 
questione diviene più delicata, in mancanza di delega all’esercizio dei poteri di Sindaco nella stessa sede 
conferenziale, in cui col suo assenso (del  Sindaco s’intende) si pervenisse alla soluzione di una certa questione 
ed il Consiglio rifiutasse di conformarvisi. 
 10
partecipanti, comportano lungaggini contrarie ai fondamentali 
canoni di economicità, efficienza e buon andamento della P.A. di 
cui all’art.97 della Costituzione Italiana
11
. 
Non a caso, secondo la giurisprudenza costituzionale, la 
conferenza di servizi, consentendo una valutazione contestuale di 
tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti in una vicenda 
amministrativa, “realizza il giusto contemperamento tra l'esigenza 
di concentrazione delle funzioni in un'istanza unitaria ed il 
frazionamento delle competenze tra i vari enti partecipanti”
12
. 
Infatti le prime previsioni normative della conferenza di servizi, 
quali quelle sull’approvazione regionale di impianti per lo 
smaltimento dei rifiuti, per la realizzazione di opere funzionali 
allo svolgimento dei mondiali di calcio del 1990, per l’attuazione 
di programmi di prevenzione dell’AIDS ed altre materie, si 
ispirano all’esigenza di accelerare la conclusione del 
procedimento amministrativo, attraverso il coordinamento delle 
                                                 
11
 Cfr. G. GARDINI, La conferenza di servizi,p.1227, in Le Istituzioni del Federalismo, 1999,fasc. n.6; P. 
FORTE, La conferenza di servizi,2000, il quale rileva che la conferenza informale favoriva, come attualmente 
quella prevista dalla legge generale, “il coordinamento e l’esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti in 
una determinata decisione amministrativa, ferma restando la competenza dell’ente decidente all’assunzione del 
provvedimento finale”. 
12
 Così Corte Cost. sent. n.348/1993,in Riv. giur. dell’amb.,1993, p. 639. 
 11
competenze e l’esame contestuale degli interessi coinvolti
13
. 
Tuttavia, esempi precedenti di formalizzazione della conferenza 
di servizi non mancano, infatti la legislazione fascista di settore 
prevede la conferenza formale in contraddittorio in materia di 
trasporti, denominata riunione compartimentale, in quanto si tiene 
presso il compartimento dell’amministrazione della 
motorizzazione e le riunioni comunali di discussione ed esame 
comparativo delle domande relative alla istituzione di nuove 
autolinee
14
. Altro precedente importante, meno risalente, è quello 
contemplato dalla legge del 1962
15
 istitutiva dell’ente nazionale 
per l’energia elettrica, che prevede l’indizione di periodiche 
conferenze per la consultazione di rappresentanze degli enti locali 
                                                 
13
 In particolare riguardo queste prime manifestazioni della formalizzazione dell’istituto, Autori come  
M.S.GIANNINI, La semplificazione, in Dir. Amm. 2000, p. 612, M. MORBIDELLI, La conferenza di servizi, in 
Il procedimento amministrativo, 2001, p. 322, hanno sottolineato un ulteriore aspetto qualificante dell’istituto, 
rilevando che in sede di conferenza, delle prime conferenze di servizi, le parti hanno avuto occasione di 
confrontare le rispettive posizioni ed in caso di mancata intesa “la conferenza comunque era risultata utile per 
porre i problemi sul tavolo”, ossia per evidenziare gli interessi coinvolti. 
14
 La dottrina meno recente, in particolare, A. STOPPANI, Forma di collaborazione,1954,p. 334, considerando 
tali esempi di formalizzazione della conferenza di servizi, li ha definiti come precedenti di collaborazione non 
organica, obbligatoria, volti a favorire la cooperazione tra enti in particolare centrali e periferici, avviso ripreso 
da esponenti della dottrina moderna come P. BERTINI, La conferenza di servizi, 2001,p.275,che relativamente 
agli stessi casi, parlano di ipotesi di conferenza obbligatoria. 
15
 Per maggiore precisione bisogna segnalare che il D.M. del 28/10/1965, contenente modalità relative alle 
conferenze periodiche in materia di energia elettrica, prevedeva la loro convocazione su determinazione 
dell’allora Ministro per il commercio e l’industria, a cura dell’Enel, mediante avviso contenete tra l’altro le 
materie da trattare in sede di conferenza. La conferenza aveva ad oggetto i programmi generali di sviluppo  di 
impianti di energia elettrica a livello regionale. 
 12
ed organizzazioni sindacali
16
. 
“La scarsità dei dati offerti sia dal diritto positivo che dalla prassi 
amministrativa, che non si rinnovava con una certa frequenza, 
hanno determinato lo scarso interesse della dottrina per la figura 
in discorso”
17
. 
La dottrina inizia a mostrare un interesse più profondo verso 
l’istituto, considerando le previsioni degli anni ottanta, comunque 
senza mancare di denunciare l’incertezza esistente circa lo stato 
dell’elaborazione teorica intorno allo stesso. 
Infatti, a proposito della conferenza prevista dalla legge sui 
mondiali di calcio del 1990, alcuni Autori
18
 sottolineano che, nel 
nostro ordinamento, la conferenza di servizi non corrisponde ad 
un istituto dai contorni precisi, piuttosto, con questa locuzione, si 
                                                 
16
 Relativamente a questa ipotesi la dottrina dell’epoca, come sottolineato da Autori recenti come A. FERUTTI, 
A. CIMELLARO, La conferenza di servizi,2001,p.119, ha semplicemente sostenuto che con questa previsione il 
legislatore intendeva valorizzare soprattutto il momento partecipativo degli enti pubblici e di quelli esponenziali 
di interessi collettivi ( come i sindacati), per garantire l’interlocuzione tra enti ed utenti, consapevole del fatto che 
in tal senso era necessario un ampliamento della sfera dei soggetti coinvolti, intendendo salvaguardare un novero 
maggiore di interessi. Intorno alla previsione normativa in esame, non è rilevabile alcuna speculazione scientifica 
che lasci intravedere un interesse della dottrina dell’epoca per una definizione dei caratteri e della funzione 
specifica della conferenza di servizi come modulo procedimentale. 
17
 Così F. D’ORSOGNA, Conferenza di servizi ed amministrazione della complessità,2002,p.70, il quale sostiene 
che per la scarsità dei dati offerti da prassi amministrativa e legislazione ordinaria, la dottrina dell’epoca non 
disponeva di indicazioni decisive per precisare natura e funzione della conferenza di servizi. 
18
 In tal senso depone l’avviso di G.LEONDINI, La disciplina per gli interventi dei campionati di calcio del 
1990,in Riv. giur. urban.,1990, p.148, A.RUGGERI, Prime osservazioni sulla conferenza di servizi, in Le 
Regioni 1990, p. 700, il quale si chiede inoltre se la conferenza di servizi sia una struttura organizzativa a 
composizione mista  e paritaria tra i suoi membri, od un vero e proprio organo collegiale. 
 13
fa riferimento a strutture occasionali ed informali, definibili solo 
come riunioni di organi od uffici, chiamati a compiere attività che 
rimangono distinte ed imputabili esclusivamente ai loro autori, 
anche se compiute simultaneamente e d’intesa, in sede di 
conferenza di servizi. 
La legislazione degli anni ottanta favorisce un vero e proprio 
rilancio della conferenza di servizi e dell’interesse della dottrina 
intorno ad essa. 
Questo rinnovato interesse, in materia, si traduce nelle prime 
conclusioni circa la natura della conferenza di servizi, ritenendo 
che il legislatore l’abbia configurata come un organo collegiale, 
poiché le volontà dei singoli partecipanti si fondono in un unico 
atto imputabile alla conferenza-collegio come unità
19
. 
Secondo la dottrina moderna, queste conclusioni sono certamente 
indice di un rinnovato interesse della dottrina meno recente per la 
conferenza di servizi, ma gli interpreti dovrebbero giustificarle 
con più accuratezza e valutare precisamente, caso per caso, sia 
                                                 
19
 Cfr. M.Cammelli L’Amministrazione per collegi,1990, citato da P.Forte,La conferenza di servizi,2000,p.12, il 
quale come altri Autori, F.D’Orsogna, Conferenza di servizi ed amministrazione della complessità, 2002,p. 72, 
sostiene che in realtà le prime conferenze di servizi, per il loro carattere informale, non potevano che essere 
“semplici riunioni di organi od uffici, utili per armonizzare le attività degli interessati”. 
 14
per quanto riguarda le prime conferenze informali, qualificate 
come riunioni di organi od uffici, che per quanto riguarda le 
prime previsioni legislative della conferenza di servizi, 
qualificate come organi collegiali, se effettivamente sussistano 
elementi sufficienti per conclusioni del genere. 
In altri termini, la dottrina del periodo della legislazione di settore 
dovrebbe stabilire se quella struttura emersa dalla prassi o 
prevista dalla legge, desse luogo ad una figura giuridica unitaria, 
distinta dai soggetti che la compongono, alla quale l’atto sarebbe 
imputato, od alla mera presenza contestuale di soggetti diversi, 
ciascuno dei quali rimanga titolare di poteri propri ed emani atti 
ad esso esclusivamente imputabili
20
. 
Molto più ricca di dati utili per un’indagine esauriente, in materia 
di conferenza di servizi, è la letteratura giuridica elaborata intorno 
alle stesse previsioni degli anni ottanta a seguito di notevoli 
approfondimenti.  
                                                 
20
Di questo avviso sono Autori come M.A. QUAGLIA, La semplificazione del procedimento amministrativo:la 
conferenza di servizi,2001,p.23; A. CIMELLARO La conferenza di servizi,2001,p. 122, V.GHERGHI, La 
conferenza di servizi come strumento di collaborazione e di semplificazione dei procedimenti amministrativi, in 
Nuova Rass. 2000,p. 157; ed altri 
 15
Infatti, “con riferimento alla conferenza di servizi prevista dalla 
L.441/1987 in materia di smaltimento di rifiuti, la giurisprudenza 
ha elaborato principi mai più abbandonati in tema di 
organizzazione dell’agire amministrativo”
21
. 
La legge 441 stabilisce che, nella conferenza prevista, devono 
confluire proposte, pareri e progetti di tutti gli interessati, cui 
conseguono effetti di tipo istruttorio, ferma restando la 
competenza della Regione all’assunzione del provvedimento di 
localizzazione degli impianti. 
Da questa previsione la giurisprudenza desume la necessità del 
pieno coinvolgimento degli interessati, al punto tale che, il 
mancato invito ad uno dei comuni coinvolti dalla decisione, è 
ritenuto profilo di illegittimità della stessa
22
. 
La giurisprudenza costituzionale
23
 dal canto suo, riguardo la 
stessa previsione normativa, intervenendo sulla disputa 
giurisprudenziale sorta tra vari tribunali amministrativi regionali, 
afferma definitivamente la natura di questa conferenza quale 
                                                 
21
 Così P.FORTE, La conferenza di servizi,2000,p.10. 
22
 Cfr. P. BERTINI, La conferenza di servizi,2001,p.276 il quale richiama in particolare la dec. n.1001/92 del 
Cons. di Stato,( in Cons. di St., I, 1992,p.2467). 
23
 Così Corte Cost. sent.n.79/96,in Giur.Cost., 1996, p. 718. 
 16
“metodo procedimentale di raccolta di espressioni e valutazioni 
dei diversi interessi, anche quando non modifica le competenze in 
ordine ai singoli atti del procedimento (pareri, autorizzazioni, 
concessioni ecc.) ed al provvedimento finale”
24
. 
In virtù dei molteplici interventi giurisprudenziali e della relative 
deduzioni dottrinarie considerate, si può affermare che la 
conferenza di servizi nel quadro delineato dalla L.441, 
rappresenta un principio fondamentale della materia, in base al 
quale trova concretezza la partecipazione costruttiva dei comuni 
al procedimento di localizzazione degli impianti. 
Discorso a parte, merita la conferenza di servizi, contemplata 
dalla legge 205/89 sui mondiali di calcio del 1990, che, in 
particolare, attribuisce alla deliberazione unanime della 
conferenza di servizi, da tenersi su progetti di opere pubbliche 
funzionali al torneo sportivo, effetti immediatamente modificativi 
degli strumenti urbanistici, rispetto ai quali fossero difformi gli 
interventi stabiliti in sede conferenziale. 
                                                 
24
 Questo intervento della Consulta è stato recepito dalla dottrina del momento e da quella successiva, come 
desumibile dal fatto che quanto affermato è stato oggetto di spunto e rielaborazione da parte di Autori come 
A.TRAINA, Ancora un contributo circa i caratteri costituzionali della conferenza di servizi,in Giur.Cost. 1998, 
p.734; BALESTRA, Localizzazione degli impianti per lo smaltimento dei rifiuti, conferenza di servizi e piani 
regolatori,1998,p.71 e ss.; F.D’ORSOGNA, Conferenza di servizi ed amministrazione della 
complessità,2002,p.75 e ss..