Le esternalizzazioni nella pubblica amministrazione

Maurizio Frugis 
Le esternalizzazioni nella P.A. - 5 - 
Una forte spinta a questo tipo di esternalizzazioni è stata data, più di 
recente, dal tentativo di razionalizzazione delle strutture 
amministrative pubbliche, che ha privilegiato la gestione indiretta delle 
attività rispetto a quella diretta, e dai processi di privatizzazione 
funzionale.  
Le politiche d’esternalizzazione nel settore privato hanno investito i 
processi di produzione e distribuzione di beni e servizi ai clienti, ma 
anche la gestione dei servizi di supporto interno (dalla manutenzione 
delle infrastrutture immobiliari e tecnologiche, all’amministrazione, alla 
finanza) ed assumono un ruolo centrale nei processi di creazione del 
valore. 
Le stesse dinamiche competitive, collegate ai processi di cambiamento 
e modernizzazione istituzionale ed amministrativa, alla riduzione delle 
risorse disponibili ed alle pressioni di cittadini e imprese, alle tensioni 
fra globalizzazione e localizzazione, hanno interessato le aziende e le 
amministrazioni pubbliche, operanti nei diversi sistemi nazionali, che, 
come evidenzia la diffusione delle logiche di New public management, 
stanno adottando in misura crescente tecniche e sistemi di gestione 
finalizzati a garantire un’erogazione efficace, efficiente ed economica 
dei servizi pubblici
1
.  
La terza forma di esternalizzazione discende dal fatto che il 
legislatore, in ottemperanza alle direttive comunitarie sulla 
concorrenza e la liberalizzazione dei mercati, ha previsto la gestione 
separata delle diverse fasi dei cicli produttivi dei servizi pubblici locali 
da parte di distinte società.  
                                                 
1
 Cfr. Guida all’esternalizzazione di servizi e attività strumentali della pubblica amministrazione, a 
cura del tavolo di lavoro “outsourcing ed esternalizzazione” presso il Dipartimento della Funzione 
Pubblica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, giugno 2004 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 6 - 
Si è realizzata la disintegrazione verticale di aziende dapprima 
fortemente integrate. Come si scindono tante imprese, così si 
creeranno tanti mercati concorrenziali per ogni singolo ciclo produttivo 
di ogni servizio pubblico per il quale il legislatore ha previsto la 
gestione separata. 
Nel primo capitolo di questa trattazione cercheremo di capire come 
sorge il fenomeno delle esternalizzazioni nella pubblica 
amministrazione, analizzando nello specifico le tre tipologie 
esternalizzazione appena presentate e il processo decisionale che 
porta all’outsourcing. 
Le modalità attraverso cui tali processi sono realizzati risultano molto 
diverse: in alcuni casi vengono costituite aziende o agenzie di natura 
pubblica o mista alle quali sono conferite specifiche funzioni sotto il 
coordinamento strategico dell’Amministrazione pubblica conferente. In 
altri casi, invece, si sostiene sotto il profilo finanziario lo svolgimento, 
da parte di un soggetto privato di un’attività o di una funzione di 
pubblico interesse senza che l’Ente pubblico finanziatore si assuma 
una diretta responsabilità: vi è vale a dire una completa delega nello 
svolgimento di funzioni.  Le norme che disciplinano il trasferimento di 
attività nelle pubbliche amministrazioni, il passaggio di dipendenti 
presso un ente terzo e i processi e le forme di esternalizzazione dei 
servizi pubblici locali saranno oggetto d’attenzione nel corso del 
secondo capitolo. 
In tutti i casi di esternalizzazione si realizza un proliferare dei 
fenomeni dei mutamenti soggettivi nella titolarità dei rapporti di 
lavoro.  
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 7 - 
Di questi ci occuperemo nel terzo capitolo, dedicato ai rapporti tra le 
esternalizzazioni nella P.A. e la disciplina del trasferimento d’azienda. 
Le norme sul trasferimento d’azienda o di ramo d’azienda disciplinano 
una fattispecie diversa dalle esternalizzazioni; tuttavia il legislatore fa 
più volte riferimento a tali norme. Si esaminerà come le diverse 
modifiche apportate dal legislatore alla disciplina in questione abbiano 
influenzato le vicende legate al trasferimento di attività nelle P.A..  
Il quarto ed ultimo capitolo si sofferma sul trattamento economico e 
normativo dei lavoratori coinvolti nei processi di esternalizzazione nella 
P.A. Esamineremo i contenuti del provvedimento che realizza 
l’esternalizzazione e l’iter procedurale che da rispettare per emanarlo. 
Verificheremo se l’outsourcing ha una qualche ripercussione sul 
rapporto di lavoro; ci soffermeremo sugli strumenti di tutela a 
disposizione del lavoratore per tutelarsi da eventuali peggioramenti 
delle sue condizioni di lavoro. Scopriremo qual è la disciplina collettiva 
applicabile in questi casi. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 8 - 
CAPITOLO I 
 
 
 
 
 
 
La pubblica amministrazione deve assicurare all’utenza l’erogazione dei 
servizi pubblici nelle migliori condizioni possibili, garantendo adeguati 
livelli di continuità, condizioni d’accesso, prezzo e qualità delle 
prestazioni. Con la gestione pubblica dei servizi la pubblica 
amministrazione esercita il controllo più completo sulla direzione del 
servizio, sulle persone che lo gestiscono e sui mezzi utilizzati per 
gestirlo. Questa concezione viene giustificata dal fatto che per la 
gestione dei servizi pubblici sono necessari rischi commerciali e 
finanziamenti di portata tale che solo un ente pubblico può erogare; 
inoltre sui beni e risorse pubblici è necessario conferire diritti 
particolari. In altri termini, l’iniziativa pubblica diretta rappresentava 
una soluzione alla quale non si poteva facilmente ovviare, mancando o 
essendo inopportuna una prospettiva d’intervento privato. Si ritiene 
che l’intervento pubblico fornisca garanzie d’imparzialità, trasparenza, 
tutela dell’interesse collettivo.  
Tuttavia, l’ipotesi che la Pubblica Amministrazione potesse adottare 
soluzioni gestionali sia dirette che indirette si manifestava sin dall’inizio 
dell’epoca in cui si avviavano e si sviluppavano i servizi pubblici nel 
nostro paese.  
Come nascono le esternalizzazioni: i nuovi moduli 
organizzativi della P.A. e la trasformazione dei mercati dei 
servizi pubblici.
1. Esternalizzazioni derivanti dalla necessità di snellire la
P.A. e di razionalizzare l’intervento dello Stato
nell’economia: gestione indiretta e privatizzazione.
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 9 - 
Quest’indicazione è ribadita poi dall’art.43 della nostra Costituzione che 
considera tra le ipotesi gestionali l’affidamento in concessione a 
società private o a società miste, oltre a quella della gestione diretta 
(pubblica).  
La presenza di differenti alternative non solleva la Pubblica 
Amministrazione dall’obbligo e dall’impegno di assicurare la 
“disponibilità” dei servizi e la “tutela” degli interessi generali 
manifestati dalla collettività; la P.A. deve definire principi e predisporre 
argomenti per il più efficiente ed efficace esercizio delle relative 
attività; deve intervenire con iniziative e mezzi adeguati all’esercizio di 
quelle attività di servizio (servizio universale e gestioni delle reti e 
infrastrutture) che non sono parimenti suscettibili di essere gestite in 
regime concorrenziale.  
La Comunità europea ritiene, infatti, vincolante il principio che tutte le 
attività economiche di produzione e vendita di beni e servizi gestite 
nell’unione debbano operare in regime di libero scambio e 
concorrenza, qualunque sia la natura delle imprese. 
Riferendosi alle esperienze maturate nei paesi europei e nella 
Comunità Europea, si conclude che l’esercizio delle attività di 
produzione e vendita dei servizi pubblici sia suscettibile di attuarsi con 
due diverse categorie d’interventi: 
 
a) gestione diretta 
b) gestione delegata. 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 10 - 
Scegliendo la gestione diretta, la P.A. assume direttamente la gestione 
delle attività connesse alla produzione, distribuzione ed erogazione dei 
servizi pubblici; ciò può avvenire con formule giuridiche diverse e 
dotate di differente autonomia strategica e operativa. In questo caso 
la P.A. fornisce le risorse finanziarie e materiali occorrenti alla 
gestione, assumendosi per intero le responsabilità operative nei 
confronti della collettività utente.  
Scegliendo la gestione delegata, la P.A. centrale o periferica conferisce 
ad un soggetto terzo e giuridicamente diverso dal concedente la 
potestà di esercitare l’attività di pubblico servizio; il terzo acquisisce i 
diritti e poteri che la P.A. decide di trasferirgli. La P.A. conserva il 
potere di regolamentare le attività operative, nonché di fornire indirizzi 
di politica economica e sociale per le attività sono suscettibili di 
particolare tutela poiché d’interesse generale (contratti di programma, 
contratti di servizio). La delega può assumere la forma della 
concessione, dell’appalto, dell’affidamento (procurement). Entrambe le 
alternative appena esposte possono essere esercitate secondo diverse 
formule, differenti per il livello d’integrazione nell’organizzazione 
statale, per livelli d’autonomia gestionale, per le modalità di delega 
ecc
2
. 
La gestione diretta statale si articola in due forme differenti che 
possiamo chiamare di regia diretta o di regia indiretta o autonoma. 
Con la regia diretta lo Stato individua al suo interno “entità” o organi 
che, pur godendo di qualche autonomia, non hanno una distinta 
personalità giuridica.  
                                                 
2
 Cfr. MELE, Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi tra regolamentazione e mercato, 
2003 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 11 - 
Questi organi organizzeranno e gestiranno l’attività di pubblico 
servizio. Ne sono un esempio le aziende autonome, le istituzioni e le 
gestioni in economia. Tale formula è adatta per i servizi amministrativi 
e per quelli che hanno un prevalente contenuto sociale. 
Con la regia indiretta o autonoma vengono create distinte “entità” di 
carattere pubblico, ma dotate di autonomia e personalità giuridica o 
morale propria; i patrimoni, le strutture organizzative sono distinti da 
quelli della P.A.. Ne sono un esempio gli Enti pubblici economici e le 
Aziende pubbliche a livello nazionale, le Aziende municipalizzate e le 
Aziende speciali degli enti locali, dotate di forte autonomia gestionale, 
finanziaria e commerciale. Tale formula, invece, è appropriata per i 
servizi con contenuti industriali e commerciali, che prevedono il 
pagamento di una tariffa.  
Con la gestione delegata, la P.A. attraverso la concessione (o appalto, 
delegazione, public procurement) concede ad un ente terzo il diritto di 
gestire per proprio conto e sotto il proprio controllo un’attività 
nettamente distinta dall’ente pubblico concedente secondo due distinte 
modalità
3
: 
a) attività separate e distinte rispetto all’Ente pubblico (Aziende 
private concessionarie, Società a capitale pubblico o misto, 
associazioni di cittadini); 
b) attività separate rispetto al singolo ente pubblico (cooperative, 
consorzi di comuni, collaborazione tra enti locali, 
intercomunalizzazione). 
                                                 
3
 Luchaire Y., Le modalità di gestione dei servizi pubblici locali, in Problemi di Amministrazione 
Pubblica, n.2, 1993, pag. 302-315 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 12 - 
Con la concessione, l’ente pubblico titolare del servizio viene sostituito 
dall’azienda concessionaria, alla quale appunto viene trasferito 
l’esercizio e la gestione della attività produttive e commerciali. La 
concessione contiene un insieme di condizioni, diritti e doveri che 
regolano i rapporti tra concedente e concessionario, e quelli tra 
concessionario e gli utenti del servizio. La concessione è un atto misto, 
costituito da alcune clausole regolamentari, poste unilateralmente dalla 
pubblica amministrazione e clausole contrattuali, definite 
consensualmente tra le parti.  
L’ordinamento comunitario fornisce una nozione di concessione diversa 
da quella italiana, perché l’accesso al mercato dei servizi secondo 
l’ordinamento europeo è libero. Inoltre, l’affidamento del servizio ad 
imprese che danno la loro disponibilità deve prevedere procedure 
concorsuali per l’aggiudicazione degli appalti a terzi sulla base di 
condizioni che devono essere note ed uguali per tutti i partecipanti. 
Secondo l’ordinamento italiano, invece, le clausole regolamentari 
vengono stipulate tra le parti contraenti secondo la modalità 
dell’intuitu personae. 
Esternalizzazione come privatizzazione funzionale. La 
privatizzazione di imprese e attività pubbliche costituisce una delle 
questioni più dibattute nel corso degli anni Novanta. Essa si riferisce 
alle modalità, agli strumenti e alle forme giuridico-istituzionali 
attraverso le quali procedere ad una razionalizzazione dell’intervento 
dello Stato nell’economia.  
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 13 - 
Per privatizzazione s’intende la generica riduzione dell’intervento e 
dello spazio decisionale dello Stato (e più in generale di soggetti 
pubblici) a favore di soggetti privati per quanto riguarda il 
funzionamento dell’economia e della società e specificamente: 
a) affidamento al mercato della funzione regolatrice dei processi di 
produzione, trasferimento e consumo di beni che in precedenza 
erano affidati ad un meccanismo di scelte pubbliche; 
b) riduzione della regolamentazione e della tutela giuridica di certi 
obiettivi e di certi diritti per lasciare maggior spazio alla tutela 
derivante alla combinazione delle valutazioni di convenienza 
espresse dai vari soggetti interessati. 
Tale fenomeno coinvolge una molteplicità di aspetti economici, politici, 
finanziari. Quando si parla di privatizzazione di imprese pubbliche si 
rischia di collocare l’analisi su un piano generale con connotazioni 
politiche e ideologiche, definendola semplicemente come riduzione 
dell’intervento pubblico e conseguente ampliamento del ruolo dei 
soggetti privati. È necessario quindi circoscrivere l’attenzione sul 
settore delle privatizzazioni del quale ci occupiamo, quello delle 
esternalizzazioni. Esse si verificano quando lo Stato cede a soggetti 
privati il diritto di esercizio di una funzione precedentemente svolta al 
suo interno, mantenendo i poteri d’indirizzo e controllo strategico della 
funzione stessa. Questa particolare modalità di privatizzazione è 
conosciuta come privatizzazione funzionale. Essa fonda le sue radici 
sulla distinzione tra la “scelta di fornitura” e quella della “produzione”. 
La prima riguarda le decisioni relative alle tipologie, caratteristiche 
qualitative, costo e prezzo dei beni e servizi che devono essere 
prodotti; la seconda riguarda le modalità mediante le quali tali beni e 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 14 - 
servizi devono essere prodotti e distribuiti. L’affidamento all’esterno a 
soggetti terzi di determinati servizi o funzioni precedentemente di 
competenza dell’organismo pubblico (tramite contracting out) è una 
delle possibili forme di decentralizzazione cui la pubblica 
amministrazione può ricorrere per l’espletamento dei medesimi. Ci 
sono, infatti, tre distinte fattispecie di politiche di decentralizzazione
4
: 
a) contracting out, nella quale l’interlocutore dell’istituto pubblico è 
un organismo di tipo imprenditoriale pubblico o privato; 
b) partnership; nella quale si realizza una joint venture o comunque 
un processo di cooperazione tra pubblico e privato; 
c) contracting in, che prevede l’affidamento della progettazione e 
gestione dei servizi, e in alcuni casi di interi nuclei di attività 
omogenee, ad altri istituti pubblici, con modalità di 
compensazione anche non economiche, o di scambio 
istituzionale. 
Il processo di esternalizzazione richiede l'esistenza di almeno due 
soggetti: 
ƒ una pubblica amministrazione che effettui una scelta di 
esternalizzazione per la fornitura di servizi individuali e collettivi 
agli utenti/clienti finali ed ai “clienti interni” alla stessa 
amministrazione (cliente, centro di acquisto); 
ƒ un soggetto esterno, rappresentato da un’impresa o da un 
gruppo di imprese operanti nel mercato, al quale venga 
affidato il compito di fornire i servizi all'amministrazione 
(fornitore, centro di offerta/produzione). 
                                                 
4
 Rebora G., Meneguzzo M., Strategia delle Amministrazioni pubbliche, Utet, Torino, 1990 
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Il rapporto che lega i due soggetti è un rapporto di mercato regolato 
contrattualmente. 
La scelta del soggetto esterno richiede una procedura concorrenziale, 
che, nel rispetto delle regole che disciplinano i processi di acquisto 
nella Pubblica Amministrazione, può richiedere, in relazione al valore 
del servizio, l’attivazione dell’iter giuridico dell’evidenza pubblica. 
Ovviamente, oggetto di esternalizzazione possono essere tanto singoli 
servizi e/o specifiche aree di attività di supporto interno, quanto 
specifiche fasi o segmenti operativi di attività complesse; nei due casi 
si parla, rispettivamente, di esternalizzazione totale e parziale. 
Il processo di esternalizzazione è una scelta strategica, con rilevanti 
implicazioni di carattere gestionale, che la pubblica amministrazione 
assume in relazione alla necessità di rideterminare il proprio ruolo e il 
proprio rapporto con i fornitori esterni: 
ƒ la valutazione complessiva del proprio portafoglio di attività e 
la verifica di coerenza tra mission assegnata 
all’amministrazione e portafoglio, al fine di individuare le aree 
di attività/servizi su cui concentrare risorse professionali, 
tecnologiche ed economico finanziarie; 
ƒ l’esigenza di gestire all’esterno non semplici attività, ma 
"insieme di pacchetti integrati" di attività e, talvolta, interi 
processi organizzativi. 
ƒ l'attivazione di un rapporto di collaborazione con il fornitore, 
caratterizzato da logiche di "partnership", "cooperazione" e 
"condivisione degli obiettivi". 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 16 - 
La differenza sostanziale tra un contratto di esternalizzazione ed un 
normale (e consolidato nella PA) contratto di fornitura di servizi, 
consiste soprattutto nella attivazione di una partnership cliente – 
fornitore in una prospettiva di medio termine, nell'enfasi attribuita alla 
amministrazione pubblica come centro di acquisto responsabile della 
verifica di qualità delle prestazioni, del controllo strategico e della 
valutazione delle performance, nel riconoscimento dell’autonomia 
imprenditoriale del fornitore in merito alla individuazione delle modalità 
più opportune di offerta e di introduzione di innovazioni. 
Nei processi d’esternalizzazione l'amministrazione pubblica deve 
acquistare livelli di qualità e di costo del servizio con un deciso 
orientamento al risultato finale (outcome) ed alla governance 
dell'intero processo. 
Le scelte del tipo contracting out possono avere una duplice natura di 
motivazioni:  
a) tecnico economica; 
b) politica, inerente la riconfigurazione dei confini dell’intervento 
pubblico. 
La prima consiste nella valutazione comparata dei livelli d’efficienza 
tecnica ed economica nelle due alternative di gestione privata o 
pubblica. Gli aspetti da considerare sono: vincoli di bilancio, 
disponibilità nel tempo delle risorse umane, possibilità di gestire tali 
risorse, l’andamento della domanda, l’aspetto qualitativo dell’offerta 
nelle diverse alternative, le più generali politiche dell’ente e gli obiettivi 
con esse perseguite, al fine di evidenziare armonie o contrasti. 
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 17 - 
La natura politica di una simile scelta sta nella riduzione della sfera 
d’intervento pubblico nell’attività più strettamente produttiva, e della 
conseguente focalizzazione dello stesso sulle attività strategiche e 
d’indirizzo. Secondo questa lettura, la privatizzazione funzionale è uno 
degli strumenti che lo Stato può utilizzare per confinare il suo 
intervento nel settore specifico delle public utilities al solo ruolo di 
controllore-regolatore, esternalizzando la funzione di gestione della 
produzione e distribuzione di beni e/o servizi a soggetti privati per 
motivi essenzialmente di natura tecnico-economica. 
Nella privatizzazione il ruolo della P.A. è ridotto, ma non scompare. 
Quello che viene lasciato è solo la parte più facile dell’intero lavoro: 
l’esecuzione. Le gestioni pubbliche, infatti, si sono dimostrate più 
orientate al garantismo formale che all’efficacia ed efficienza dei 
risultati; hanno manifestato una maggiore permeabilità all’influenza 
delle rendite politiche, sindacali e corporative in genere; hanno rivelato 
gravi difficoltà di introdurre elementi di responsabilizzazione attraverso 
premi e penalizzazioni, difficoltà nel conciliare obiettivi di gestione di 
tipo aziendale con altri obiettivi collettivi, come le tematiche equitative; 
per le pubbliche amministrazioni, inoltre, è difficile procurarsi risorse 
umane e finanziarie. Esternalizzando segmenti di attività, l’ideazione, 
la progettazione, l’individuazione degli obiettivi, la fissazione degli 
standard, il controllo delle performance, la valutazione e la correzione 
restano tutte allo Stato. Se tali funzioni vengono male espletate, 
l’interesse pubblico ne soffrirà e, in genere, ne soffrirà anche l’impresa.  
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Le esternalizzazioni nella P.A. - 18 - 
Per questo motivo, l’esternalizzazione non risolve i problemi della 
struttura statale: se fatta male, infatti, potrebbe anche aggravarli
5
. In 
generale la P.A. può interferire nella vita delle imprese erogatrici di 
servizi di pubblica utilità molto più di quanto non lo facessero prima i 
ministeri di indirizzo e controllo rispetto alle imprese pubbliche. 
I principali benefici che possono consigliare, in condizioni date, le 
amministrazioni ad esternalizzare sono: 
ƒ la riduzione dei costi ed il vantaggio economico conseguibile a 
fronte dell'affidamento ad un soggetto esterno caratterizzato 
da una maggiore specializzazione (economie di scala e 
conoscenza); 
ƒ l’innalzamento della qualità dei servizi, che può indurre, anche 
a parità di costo, a preferire l’attribuzione di segmenti di 
attività a ditte private che garantiscano più elevati standard di 
performance; 
ƒ la possibilità di ovviare alla carenza di alcune professionalità 
(skills shortage), che indica il divario tra professionalità 
richieste e competenze offerte anche a seguito dello sviluppo di 
adeguate politiche di utilizzo delle risorse umane; 
ƒ l’attenuazione delle logiche burocratiche e l’alleggerimento 
della amministrazione pubblica; infatti, la gestione dei servizi 
da parte di fornitori esterni avviene all'interno di assetti 
organizzativi e gestionali più agili e flessibili e meno burocratici; 
                                                 
5
 Cfr. Sundquist J.L., Privatization: no panacea for what ails government, in Brooks H., Public-
Private partnership: new opportunities for meeting social needs, Ballinger, Cambdrige.