Svizzera e ONU: alla ricerca di una difficile neutralità

Introduzione 
 II
Un primo capitolo introduttivo affronta per l’appunto l’evoluzione storica 
dell’ONU a patire dal 1920, anno di fondazione della Società delle Nazioni 
quale prototipo di una struttura soprastatale. Attraversando le tappe storiche 
che hanno condotto le cinque maggiori Potenze, Stati Uniti, Gran Bretagna, 
Francia, Cina e Unione Sovietica alla stipulazione nel 1945 della Carta di San 
Francisco, verrà soprattutto messo in rilievo come l’organizzazione abbia 
assunto un’importanza sempre più rilevante, in relazione ai mutamenti storici. 
In particolar modo con la caduta del Muro di Berlino e la fine della Guerra 
Fredda, le Nazioni Unite hanno acquisito un ruolo di prim’ordine in seno alla 
comunità internazionale, nella continua sfida al raggiungimento di una pace e 
di una sicurezza perpetua ed al perseguimento della tutela giuridica dei diritti e 
delle libertà fondamentali dell’individuo.  
Il processo storico di modifica del concetto di neutralità è in dettaglio 
l’argomento del secondo capitolo, che porrà particolare attenzione nel mettere 
in luce come la sua difesa sia stata al centro della politica estera della 
Confederazione sin dal XVI secolo. Con la fine della Prima Guerra Mondiale 
la Svizzera si è trovata ad affrontare per la prima volta nella sua storia la 
difficile questione dell’adesione volontaria ad un’organizzazione soprastatale 
a carattere internazionale, il cui scopo era il mantenimento dello status quo 
difficilmente raggiunto al termine del conflitto mondiale. I dubbi sull’effettiva 
possibilità di salvaguardia della propria neutralità e dell’indipendenza, pur 
Introduzione 
 III
aderendo al nuovo assetto della comunità internazionale, hanno suscitato non 
poche discussioni in seno al governo elvetico, che ha saputo però affrontare a 
testa alta questa prima sfida, giungendo con successo alle votazioni popolari 
del 16 Maggio 1920. La formula di neutralità differenziata, che avrebbe 
garantito allo Stato la partecipazione alle sanzioni economiche decretate 
dall’ONU, pur preservandolo da qualunque coinvolgimento armato, è risultata 
essere la chiave che ha permesso il raggiungimento della maggioranza 
popolare e cantonale.  
Il fallimento delle aspettative riposte nella Società delle Nazioni ed il 
conseguente crollo della stessa, hanno inevitabilmente condotto la Svizzera 
nel 1937, in conseguenza dell’invasione italiana in Nord Africa, al ritorno ad 
una neutralità intransigente.  
Nonostante la propensione svizzera all’isolamento dai conflitti sul territorio 
europeo durante la Seconda Guerra Mondiale, la propria posizione strategico-
militare, cruciale sia per le potenze dell’Asse che per gli Alleati, ha condotto 
inevitabilmente la Confederazione ad assumere un ruolo chiave nello scenario 
internazionale. Proprio la collaborazione coi fronti schierati ha permesso al 
governo elvetico di garantire alla popolazione una sicura salvaguardia di 
indipendenza e di sovranità, altrimenti messe in discussione dalle forze in 
conflitto. Al termine dei combattimenti, con la ratifica della carta di San 
Francisco, si è creduto che gli Stati neutrali non avrebbero potuto assumere 
Introduzione 
 IV
alcun ruolo nel nuovo assetto mondiale. In effetti la rottura degli equilibri 
internazionali e la Guerra Fredda hanno favorito una rivalutazione della 
neutralità, non più concetto limitante ed isolazionista, bensì strumento per il 
raggiungimento di quei valori auspicati proprio dalle Nazioni Unite. In 
considerazione di ciò, la Svizzera, abbracciando il motto neutralità e 
solidarietà, ha decretato la propria partecipazione alle organizzazioni tecniche 
specializzate dell’ONU, garantendosi l’indipendenza militare ed assicurandosi 
un ruolo nella comunità internazionale.  
La questione dell’adesione svizzera all’ONU ha sempre caratterizzato i 
dibattiti in seno al governo ed al Consiglio federale. Con gli anni ’80 la 
problematica ha assunto un tono quanto mai acceso. Questa volta, a differenza 
del 1920, la campagna propagandistica condotta dal Consiglio federale è 
risultata essere poco incisiva sulla popolazione. Soprattutto il mancato 
schieramento delle forze economiche del Paese e l’attiva propaganda 
dell’opposizione, giocata proprio sulla precaria garanzia per la neutralità 
qualora il Paese fosse divenuto membro dell’ONU, hanno certamente giocato 
a sfavore dei fautori del sì, decretando il fallimento della votazione popolare 
tenutasi il 16 Marzo 1986. 
Nel terzo capitolo viene infine trattata la lunga procedura giuridico-
costituzionale che, a partire dalla mozione Gysin del 1997, ha condotto alla 
vittoriosa votazione popolare del 3 Marzo 2002, sostenuta da un’attiva 
Introduzione 
 V
partecipazione del Consiglio federale e della maggioranza delle forze 
parlamentari. Analizzando minuziosamente il Rapporto sulle relazioni tra la 
Svizzera e l’ONU, presentato nel 1998 dal Consiglio federale, verrà messa 
chiaramente in evidenza l’assidua collaborazione in tutti gli ambiti di interesse 
condivisi dall’ONU e dalla Confederazione elvetica. Un’attenzione speciale 
verrà rivolta allo statuto di osservatore, che la Svizzera ha ricoperto dal 1948 e 
che ha escluso il Paese da qualunque procedura decisionale in seno al nucleo 
centrale dell’ONU, oltre a garantirgli una precaria difesa dei propri interessi, 
soprattutto in materia economica ed in particolar riferimento alla città di 
Ginevra, seconda sede delle Nazioni Unite per importanza. 
Una prima parte del capitolo si occuperà dell’analisi dei mutamenti del 
concetto di neutralità nel XX secolo, soffermandosi sul consolidamento 
dell’importanza di solidarietà e collaborazione in seno alla comunità 
internazionale e sui rischi insiti in un atteggiamento isolazionista. 
In ultima analisi, verrà analizzato il comportamento politico tenuto dalla 
Confederazione in riferimento alla crisi irachena del Marzo 2003, a pochi mesi 
dall’entrata nell’ONU in qualità di membro a tutti gli effetti. La mancata 
capacità della democrazia delle Nazioni Unite di raggiungere un consenso 
unanime in seno alla comunità degli Stati e la scelta armata anglo-americana, 
indipendentemente dalla mancanza di una risoluzione del Consiglio di 
sicurezza dell’ONU, hanno palesemente dimostrato la fragilità e 
Introduzione 
 VI
l’imperfezione della politica dell’ONU. La Svizzera, garante della priorità 
della salvaguardia dei diritti fondamentali, ha saputo comunque confermare la 
propria tradizione umanitaria e solidale, applicando la più severa neutralità nei 
confronti dei Paesi belligeranti. 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 1
CAPITOLO I 
 
1.      ONU: l’ Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
1.1 L’ONU come organizzazione internazionale 
Il fenomeno dell’organizzazione internazionale, le cui prime e timide 
manifestazioni risalgono alla seconda metà del XIX secolo e progrediscono 
poi in modo sensibile nel periodo tra le due guerre mondiali, ha conosciuto il 
suo sviluppo più rapido e più intenso negli anni successivi alla seconda guerra 
mondiale, al punto di diventare uno degli aspetti più salienti e cruciali della 
cosiddetta Comunità internazionale. 
Con il termine “organizzazione internazionale” si designa appunto l’insieme 
delle forme associative nel panorama di cooperazione internazionale esistente 
in un determinato momento storico, create dagli Stati stessi mediante accordi 
internazionali e dotate di una struttura e di apparati organici propri, al fine di 
realizzare obiettivi comuni. 
Storicamente le organizzazioni internazionali si sono sviluppate al termine 
delle grandi guerre, che sempre hanno alterato gli equilibri esistenti e hanno 
richiesto un intervento tempestivo per il mantenimento della pace e della 
sicurezza collettiva, impegnando gli Stati a superare i limiti della Comunità 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 2
internazionale quale società paritaria caratterizzata dall’assenza di un apparato 
centrale di governo e basata sul modello dei rapporti tra Stati indipendenti 
superiorem non recognoscentes. 
La Comunità internazionale è una società unica nel suo genere, nella quale gli 
esseri umani non sono contemplati nel novero dei suoi membri; sono gli Stati 
stessi ad esserne componenti primari, nonostante le profonde differenze 
possibili (culturali, etniche, religiose, linguistiche, di civiltà, economiche, 
politiche). Ma è soprattutto una società egualitaria, senza sovrano, di semplice 
coordinazione, che esprime un ordinamento giuridico a funzioni decentrate: si 
tratta di una società anarchica, che incide in minima parte sulla libertà 
originaria dei singoli Stati. 
Da questa considerazione sulla realtà della Comunità internazionale, nasce la 
consapevolezza che i suoi limiti potevano essere superati solo attraverso la 
“cooperazione internazionale”, unica via compatibile col mantenimento 
dell’eguaglianza sovrana degli Stati. 
La continua ricerca di un’assidua cooperazione è giustificata dalla necessità di 
evitare i rischi insiti nella natura stessa della Comunità internazionale; è 
inoltre risultata l’unico rimedio agli inconvenienti di una struttura anarchica 
della suddetta società. 
Il progressivo sviluppo di organizzazioni internazionali si è realizzato tramite 
lo strumento classico del diritto internazionale: l’accordo. Si tratta dunque di 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 3
organizzazioni che trovano la propria giustificazione e il loro fondamento 
innanzitutto nella volontà degli Stati membri, ma soprattutto che sono 
destinate a favorire la cooperazione internazionale senza una drastica 
modificazione dei caratteri propri della Comunità internazionale universale, 
vale a dire senza limitare sostanzialmente la sovranità nazionale. 
La seconda metà del XIX secolo ha visto certamente fiorire il fenomeno 
dell’organizzazione internazionale, con la nascita delle prime commissioni 
fluviali (Commissione europea del Danubio) e unioni amministrative 
internazionali (Unione internazionale telegrafica, Unione postale universale, 
Unione internazionale di pesi e misure), oltre alle prime organizzazioni 
internazionali a carattere regionale. 
Fu però il XX secolo a consolidare con maggior intensità la prassi 
dell’organizzazione internazionale: coi Trattati di pace del 1919, nasce la 
Società delle Nazioni, antenata dell’odierna ONU (Organizzazione delle 
Nazioni Unite). 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 4
 
1.2 La Società delle Nazioni: primo tentativo di ordine sopranazionale 
“La prima guerra mondiale aveva mostrato chiaramente a tutti coloro che vi 
avevano preso parte che dalla guerra non escono vincitori, ma solo 
sconfitti”
1
. Su questa presa di coscienza venne fondata la Società delle 
Nazioni, con l’intento primo di moralizzare i rapporti internazionali che 
animavano gli Stati all’indomani del primo conflitto mondiale, ma soprattutto 
dall’esigenza di garantire la continuità dello status quo territoriale 
faticosamente raggiunto dalle potenze sedute attorno al tavolo dei negoziati di 
pace di Parigi. 
Con la risoluzione del 25 Gennaio 1919 la Conferenza di pace esaminò le 
proposte relative alla creazione di una Società delle Nazioni e decise che: 
- era essenziale la compilazione da parte delle Nazioni associate della carta 
della Società delle Nazioni, organo di cooperazione internazionale che 
avrebbe assicurato il compimento degli obblighi internazionali assunti, e 
avrebbe inoltre offerto la salvaguardia da futuri ed eventuali conflitti 
armati; 
- la partecipazione a tale organizzazione sarebbe stata aperta a tutte le 
nazioni civilizzate, sulle quali si sarebbe potuto fare sicuro affidamento 
nell’adempimento degli intenti statutari. 
                                                 
1
 Georg Kreis, Società delle Nazioni Unite: da oltre 80 anni verso una società mondiale con uno statuto, in 
Politorbis, Dossier: La Svizzera e l’ONU, DFAE, edizione speciale Aprile 2001, Berna, pag. 5. 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 5
Lo stesso Presidente statunitense Wilson, che tanto si prodigò nel tentativo di 
evitare l’ingresso in guerra del proprio Paese, e che dovette cedere alle 
pressioni solo nel 1917, aveva sottolineato come ai suoi occhi l’intervento 
degli Stati doveva essere legato alla prospettiva di un cambiamento di fondo 
nell’orientamento della politica internazionale. In un discorso tenuto nel 
Gennaio 1917 presso il Congresso, Wilson delineò i tratti fondamentali di un 
possibile futuro ordinamento di pace, prospettando il passaggio da una pace 
impostata sugli equilibri e le rivalità tra le potenze ad una pace organizzata e 
gestita da una comunità di potenze.  
Furono vani i suoi sforzi nel tentativo di smuovere a suo favore la società 
americana, così come l’opinione del Senato statunitense. L’organizzazione da 
lui per primo tanto sperata fu fondata senza l’appoggio degli Stati Uniti. 
La nascita della Società delle Nazioni fu accolta da molti come l’avvento di 
una nuova era delle relazioni internazionali, ravvisando in essa una sorta di 
superstato, destinato ad operare una radicale trasformazione della struttura 
della Comunità internazionale e a costruire il presupposto di un governo 
mondiale. 
La vera novità fu indubbiamente che con la creazione della Società delle 
Nazioni si cercò per la prima volta di regolare i conflitti tra gli Stati limitando 
il principio di sovranità a livello globale
2
. Obiettivo primo era quello di poter 
                                                 
2
 Ibid. pag.5. 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 6
dar vita ad un ente internazionale con fini politici generali che potesse 
garantire la pace: ecco perché l’entrata in vigore del Patto, il 10 Gennaio 1920, 
fu salutata come l’inizio di una nuova era nella cooperazione internazionale. 
Con il Patto le potenze aderenti si impegnavano ad escludere in futuro il 
ricorso alle violenze belliche nella risoluzione di questioni tra Stati e 
nell’affermazione delle proprie rivendicazioni. Infatti tutti i membri della neo 
nata organizzazione si imposero in maniera preponderante l’esclusione di un 
reale ricorso alle armi nella risoluzione di controversie, prima di aver esperito 
ogni plausibile via pacifica, arbitrale o giudiziale, e di aver sottoposto al 
Consiglio la controversia.   
Certamente il Patto della Società della Nazioni ebbe l’innegabile merito di 
muovere il primo passo nella direzione del ripudio dell’uso della forza nelle 
relazioni internazionali, nella speranza di un nuovo ordine internazionale, 
fondato sul rispetto del diritto, sulla cooperazione degli Stati e sulla capacità di 
risolvere i conflitti sfuggendo i pericoli della corsa alle armi. 
Di notevole importanza nel nuovo panorama internazionale sono stati 
sicuramente i notevoli impulsi alla soluzione “tecnica” di numerosi problemi
3
: 
la Società delle Nazioni ebbe il privilegio di iniziare il processo di 
decolonizzazione, si occupò della questione dei rifugiati e di carestie, lottò con 
altre organizzazioni speciali contro problemi di droga, contro la schiavitù, 
                                                 
3
 Ibid. pag.5. 
ONU: l’Organizzazione delle Nazioni Unite 
 
 7
contro il commercio di bambini e studiò tutti i generi di problemi sanitari, in 
particolare la lotta contro la lebbra. 
Indiscutibilmente la Società delle Nazioni gettò le basi per la costruzione di un 
sistema di burocrazia internazionale, che pur non eliminando le peculiarità 
proprie di ciascun Paese, sarebbe stato in condizione di far nascere un’etica 
“burocratica sopranazionale”
4
. Questi suoi meriti non furono comunque 
sufficienti ad arginare l’espansionismo tedesco, italiano e giapponese, né ad 
evitare conflitti armati che caratterizzarono il panorama mondiale alla metà 
del XIX secolo. 
                                                 
4
 Ibid. pag.5-6.