Il potere consultivo e di segnalazione dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

INTRODUZIONE 
V
Nel nostro studio abbiamo innanzitutto fatto un sintetico 
accenno sulla concorrenza, tentando di chiarire le motivazioni per 
cui lo Stato deve garantire delle situazioni concorrenziali. 
Successivamente abbiamo sottolineato le competenze dei soggetti 
istituzionali, rispettivamente a livello nazionale l’Autorità Garante 
della Concorrenza e del Mercato, e a livello comunitario la 
Commissione Europea. Non si deve infatti dimenticare che il nostro 
Paese, essendo parte integrante dell’Unione Europea, deve 
sottostare ad una normativa comune e recepire le direttive 
comunitarie. 
In modo particolare abbiamo voluto analizzare i poteri di 
segnalazione e consultivi dell’Autorità Garante della Concorrenza e 
del Mercato e i suoi rapporti con il Parlamento e con il Governo. 
Per concludere abbiamo studiato due casi a nostro avviso 
particolarmente esplicativi: il primo è la segnalazione sulla legge 
nazionale che regolamenta le quote latte, il secondo è quella sul 
Decreto Ministeriale in materia di proroghe delle concessioni 
autostradali. 
In entrambi i casi abbiamo visto che il recepimento del parere 
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è stato 
parziale. E’ noto infatti che i pareri suggeriti dall’Autority Antitrust, 
volti a modificare la normativa esistente (Articolo 21 della legge 
287/90) o quella in via di approvazione (Articolo 22 della legge 
287/90) non possono essere vincolanti, perché ciò sarebbe lesivo 
della sovranità del Parlamento in materia legislativa o del Governo 
in materia esecutiva.    
INTRODUZIONE 
VI
Molto interessante è stato osservare come cambia la traiettoria 
del processo di formazione di un provvedimento in presenza di un 
parere dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato: è in 
effetti  vero che questo non è vincolante, come si è appena 
ricordato, ma senza dubbio condiziona. 
Quando l’Autorità Antitrust esprime un parere ci si può trovare 
di fronte a due situazioni: in un primo caso il provvedimento non è 
modificato, ma per essere approvato necessita di un maggior 
consenso da parte degli Organi competenti, in quanto è stato messo 
in discussione; in un secondo caso il provvedimento è modificato 
grazie all’azione di coloro che vi si oppongono e che utilizzano il 
parere dell’Autority come strumento che perori la loro causa. 
Come ha sottolineato nell’ottobre del 2000 l’allora ministro 
dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato Enrico Letta, in 
una sua analisi dei dieci anni di attività dell’Autority Antitrust, è 
necessario rivedere i rapporti dell’Autorità con il Parlamento. 
Questo è uno dei problemi più rilevanti oggi giorno, dove si 
riscontrano meno certezze.  
“L’obiettivo delle modifiche dovrebbe essere quello di creare le 
condizioni per avviare una dialettica, costruttiva e positiva, tra 
Autorità e Parlamento”, essendo i rapporti esistenti insufficienti, 
tesi e poco proficui. 
Un maggiore e più efficace coordinamento sarebbe necessario 
anche per le relazioni con il Governo e le altre competenze dello 
Stato per quanto riguarda le funzioni esecutive. 
INTRODUZIONE 
VII
Tale coordinamento si ritrova in sostanza, “ma non nei tempi 
delle decisioni che pure hanno una influenza rilevante sui settori 
rispetto ai quali l’Antitrust interviene”: l’Autorità dovrebbe cioè 
restringere i tempi che le occorrono per formulare un parere 
motivato, rendendolo immediatamente operativo. 
Il ruolo dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è 
ovviamente destinato a crescere nei prossimi anni. 
E’ evidente quindi che le problematiche affrontate nel nostro 
studio acquisiranno sempre più importanza e necessiteranno di 
meccanismi e strumenti volti a potenziare la collaborazione tra le 
istituzioni coinvolte.   
 
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
1
CAPITOLO 1 
LA POLITICA DELLA CONCORENZA : 
OBIETTIVI E STRUMENTI 
 
1.1  La nascita della politica della concorrenza 
La legislazione antitrust nacque negli Stati Uniti nel 1890 con 
l’approvazione dello Sherman Act e fu concepita quale strumento di 
garanzia della libertà di concorrenza e d’impresa. Il sistema 
economico e sociale feudale aveva caratterizzato i paesi europei, i 
quali ne risentirono inevitabilmente nel loro processo evolutivo. 
Infatti la libertà d’impresa si affermò attraverso una lenta e difficile 
battaglia contro i controlli, i vincoli, gli ostacoli costituiti sin dal 
Medioevo.  
Detto questo si può ben comprendere il motivo per cui la 
normativa antitrust nacque proprio negli Stati Uniti. Qui il processo 
di sviluppo dell’industria e dei mercati si ebbe senza istituzioni e 
norme ereditate dal passato feudale. Inoltre l’autorità statale, date la 
dimensione del paese, non aveva sufficienti poteri per rappresentare 
un serio ostacolo alla libera iniziativa dei privati.  
La vera minaccia per la libera concorrenza si trovava nella sfera 
privata dell’economia, nel funzionamento dei mercati non 
regolamentati. L’intervento antitrust era necessario per assicurare il 
rispetto delle regole del confronto competitivo tra operatori 
economici e per garantire l’interesse pubblico.  
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
2
Solo molto più tardi questa esigenza fu sentita anche nelle 
nazioni europee dove l’iniziativa privata aveva incontrato numerose 
barriere di varia natura: doganali, legislative, corporative, 
consuetudinarie (BENTIVOGLI C., TRENTO S., 1998). 
 
1.2 Caratteristiche della politica della concorrenza e 
suoi obiettivi 
Secondo la suddivisione proposta da von Weizsecher si possono 
ripartire le attività economiche in tre livelli: 
1. livello dei beni; 
2. livello della produzione; 
3. livello dell’innovazione. 
Il primo livello è quello più semplice e concerne le attività che 
non incrementano la quantità complessivamente disponibile di un 
dato bene (es. scambio, fornitura, eredità, furto ecc.). a questo 
livello per concorrenza si intende dunque il libero accesso ai beni, 
ma sarà necessario per il buon funzionamento di una comunità 
economica, restringere tale principio introducendo il concetto di 
“diritto di proprietà”. 
Il secondo livello consiste nelle attività di produzione che 
accrescono l’offerta di beni già esistenti sul mercato. 
L’applicazione del principio di concorrenza in tale campo richiede 
innanzitutto la regolamentazione della libertà di accesso ai beni 
(livello 1) e la tutela della libertà di accesso alla produzione. Con 
ciò si intende non solo l’esistenza di mercati concorrenziali per 
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
3
l’acquisto dei fattori produttivi e delle materie prime e per la 
vendita dei prodotti, ma anche il libero accesso alla tecnologia. 
Il terzo livello riguarda l’attività di produzione di nuova 
conoscenza, di nuovi beni e nuove tecniche. In questo caso si può 
evincere un contrasto tra il principio di concorrenza e la necessità di 
garantire incentivi sufficienti a chi intraprende un’attività di 
innovazione. Senza un livello minimo di profitto infatti l’attività di 
ricerca potrebbe non essere intrapresa. Anche in questo caso perciò 
sarà indispensabile apportare alcune restrizioni al principio di 
concorrenza per tutelare la remuneratività dell’attività produttiva. 
Quali sono gli obiettivi di una politica della concorrenza?  
La prima finalità sarà quella di mantenere la diffusione del 
potere di mercato, che non dovrà concentrarsi in pochi operatori. In 
tal senso la concorrenza è intesa come l’uguaglianza nelle 
possibilità di azione economica, derivando da ciò una ridotta 
influenza dei singoli sulle variabili di mercato. Ma lo scopo non è 
solo quello di limitare la concentrazione di risorse economiche nelle 
mani di pochi. Infatti la normativa antitrust può anche essere 
impiegata come strumento per accrescere il potere di 
concentrazione degli organismi eletti democraticamente dalla 
collettività.  
Un secondo obiettivo è la tutela della libertà economica dei 
partecipanti al mercato. La politica della concorrenza stabilisce le 
regole del gioco concorrenziale e impedisce che il meccanismo 
concorrenziale sia soffocato dalle forze spontanee del mercato. Essa 
è rivolta a sanzionare le scorrettezze quali il boicottaggio nelle 
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
4
forniture, il rifiuto di vendere, l’imposizione dei prezzi 
discriminatori. Lo scopo finale è però la difesa della concorrenza e 
non dei singoli concorrenti. Sarà inevitabile avere delle “vittime” 
che saranno espulse dal mercato: le imprese più inefficienti, quelle 
con i costi di produzione più elevati, quelle con prodotti di qualità 
inferiore. 
Il terzo obiettivo sarà quello di assicurare o almeno favorire 
un’allocazione efficiente delle risorse. Una struttura di mercato 
concorrenziale conduce all’efficienza tecnica (minimizzazione dei 
costi medi di produzione) e all’efficienza allocativa (prezzi che 
uguagliano i costi marginali). L’intervento normantivo antitrust non 
può avere quale modello di riferimento la concorrenza perfetta che 
costituisce la situazione di ottimo paretiano, per l’impossibilità 
tecnica o economica di eliminare tutte le imperfezioni. Sarà dunque 
necessario ricercare soluzioni di ottimo paretiano di secondo livello 
senza dimenticare la complessità di tale operazione (BENTIVOGLI 
C., TRENTO S., 1998).     
 
1.3 La struttura delle normative antitrust e i suoi 
strumenti      
  La struttura  delle legislazioni antitrust dei vari paesi è molto 
simile in quanto si ispira in maniera più o meno fedele alle 
normative statunitensi. Alla base vi è la convinzione che alcuni 
comportamenti che violano il principio di concorrenza possono 
avere come vittime sia concorrenti rivali sia consumatori 
provocando così una diminuzione del benessere sociale.  
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
5
GLI OBIETTIVI… 
 
 
Diffusione del 
potere di 
mercato 
 Libertà economica 
dei partecipanti al 
mercato 
Assicurare o
favorire allocazione 
efficiente risorse 
 
 
 
 
…E GLI STRUMENTI… 
 
Divieto delle pratiche che costituiscono un abuso di posizione 
dominante 
Divieto di intese e di forme di comportamento coordinato che 
permettono il raggiungimento o estensione di una posizione 
dominante collettiva 
Controllo della concentrazione delle risorse economiche presso un 
singolo soggetto 
Costituzione di un organismo tecnico 
 
 
…DELLA POLITICA DELLA CONCORRENZA 
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
6
Raggiungendo sul mercato una posizione dominante si ha la 
capacità di influire sulle variabili di mercato, cioè di porre in essere 
comportamenti lesivi della concorrenza. Nel breve periodo una 
impresa detiene una posizione dominante se è in grado di mantenere 
i prezzi a un livello superiore rispetto ai costi marginali. Nel lungo 
periodo tale posizione permetterà di godere di extraprofitti fino a 
quando ci saranno barriere all’entrata sufficienti a impedire alla 
concorrenza potenziale di erodere tali guadagni superiori alla 
norma. Il potere di mercato è quindi il frutto di barriere ma anche di 
una maggiore dotazione di risorse, cioè di una dimensione tale da 
condizionare alcune variabili. Il potere di mercato può essere 
esercitato anche da più imprese in accordo, che danno vita a 
comportamenti collusivi.  
Le normative antitrust dispongono di quattro strumenti per dar 
vita alla politica della concorrenza:   
1. divieto delle pratiche che costituiscono un abuso di 
posizione dominante; 
2. divieto di intese e di forme di comportamento coordinato, 
attraverso le quali due o più operatori raggiungono o 
estendono una posizione dominante collettiva; 
3. controllo della concentrazione delle risorse economiche 
presso un singolo soggetto; 
4. costituzione di un organismo tecnico preposto 
all’applicazione della politica della concorrenza. 
L’Organismo o l’Autorità può essere uno solo con competenze 
in tutti i settori, più di uno con competenze che si sovrappongono, 
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
7
oppure si possono avere diverse Autorità competente per un certo 
settore. Quest’ultimo è il caso dell’Italia dove la Banca d’Italia ha 
competenze per il settore bancario, l’ISVAP per il settore 
assicurativo, il Garante per l’editoria per il settore delle 
comunicazioni, mentre i restanti settori sono sottoposti all’Autorità 
Garante della Concorrenza e del Mercato. 
 
1.4  Scuole di pensiero e normative antitrust 
Al momento non esiste un consenso generalizzato circa il 
legame tra le prescrizioni di politica della concorrenza e i risultati 
dell’indagine economica. L’interpretazione delle norme con il 
passare degli anni ha subito l’influsso di più schemi di teoria 
economica, cioè più paradigmi analitici si sono susseguiti nel 
tempo
1
. 
Il primo a svilupparsi è stato il paradigma struttura-condotta-
performance, nato negli Stati Uniti negli anni Trenta. Gran parte 
della legislazione antitrust statunitense e per imitazione anche 
quella di altri paesi occidentali è il prodotto di questo schema 
teorico. La sua tesi di fondo è che la performance (profitti, costi, 
innovazione ecc.) che si ha in alcuni settori o mercati, dipende dal 
tipo di comportamento che operatori (venditori, produttori, 
consumatori) seguono in materia di politiche di fissazione dei 
prezzi, cooperazione esplicita e/o tacita tra le imprese, strategie 
pubblicitarie e politiche del prodotto, grado di differenziazione, 
scelte di ricerca e sviluppo, decisioni di investimento e così via. 
                                                          
1 Per una analisi dei diversi paradigmi vedi BENTIVOGLI C., TRENTO S., 1998. 
CAPITOLO 1   LA POLITICA DELLA CONCORRENZA:  OBIETTIVI E STRUMENTI 
  
8
La struttura dei  mercati influenza la condotta (o 
comportamento) degli operatori e delle imprese. La struttura è 
definita del numero e dalle dimensioni degli operatori presenti sul 
mercato, dal numero dei sostituti del prodotto, dall’eventuale 
presenza di barriere che siano all’entrata o all’uscita, dalla tipologia 
delle funzioni di costo, dal livello di integrazione verticale 
raggiunto dalle imprese, dal grado di diversificazione che le 
imprese sperimentano. Inoltre può essere condizionata da 
“condizione di base” come la localizzazione delle materie prime, il 
contesto normativo, il grado di sindacalizzazione dei lavoratori. 
Alla base del  paradigma vi è dunque la convinzione che le strutture 
condizionano le condotte che, a loro volta, influenzano le 
performance  secondo lo schema logico S⇒C⇒P. In un mercato 
dove regna la concorrenza perfetta caratterizzato dalla presenza di 
molti operatori che non possono per le loro modeste dimensioni 
influenzare il mercato, da prodotti omogenei, da assenze di barriere 
e da completa informazione, il venire meno di una di queste 
condizioni porta a situazioni sub-ottimali. E’ in questo contesto che 
deve intervenire lo Stato, il quale può influenzare la performance di 
alcuni settori grazie a legislazioni o interventi diretti, che agiscano 
sulla struttura di mercato e/o sul comportamento degli operatori.