5
e volta a guardare non solo verso l’orizzonte della protezione del lavo-
ro subordinato ma anche verso quello dell’incremento delle chances
occupazionali a favore di soggetti esclusi dal mondo del lavoro.
Nel capitolo si tratta anche di tutte quelle tematiche ed opinioni volte
ad analizzare l’efficacia, la bontà e quindi la necessità stessa
dell’intervento del pubblico potere nella regolamentazione di un mer-
cato così complesso qual è quello del lavoro.
In ultimo vengono affrontati i cambiamenti portati nel diritto del lavo-
ro e della previdenza sociale dalla riforma federalistica operata dalla
legge costituzionale 18 Ottobre n. 3/2001 per quel che riguarda la rin-
novata distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni.
Il capitolo secondo s’intitola “Impresa in crisi e tutela dei lavoratori”
ed affronta le tematiche di protezione e salvaguardia dell’occupazione
di fronte a quelle situazioni patologiche, che non necessariamente si
verificano nella vita dell'impresa o del lavoratore, attinenti ad eventua-
li crisi occupazionali dovute a periodi di stagnazione economica del-
l'azienda e/o del comparto produttivo di riferimento nonché a processi
di ristrutturazione.
6
In tale capitolo viene affrontata anche l’analisi di due strumenti, uno
più conosciuto e da tempo inserito nel nostro ordinamento, l’altro di
più recente accoglimento all’interno delle dinamiche aziendali e con
una più accentuata caratterizzazione di strumento di ricollocazione
fornito dallo stesso mercato, volti a lenire le conseguenze derivanti da
perdita del posto di lavoro, cioè i contratti di solidarietà e quelli di ou-
tplacement.
Nel terzo capitolo si affrontano primariamente tutte quelle tematiche
connesse al tema dei tradizionali ammortizzatori sociali approntati dal
nostro ordinamento giuridico e cioè l’Assicurazione contro la disoc-
cupazione involontaria, la Cassa integrazione guadagni e l’indennità
di mobilità.
Si analizza la permanenza in capo a tali istituti di una funzione di tute-
la contro la disoccupazione accompagnata alla tradizionale funzione
d’integrazione del reddito e quindi di tutela per la disoccupazione.
Inoltre vengono osservati gli interventi posti in essere dal legislatore al
fine di slegare tali istituti da una mera ottica assistenziale cercando di
ancorarli a delle politiche attive per il lavoro.
7
Per quel che attiene la formazione, si è fatto il punto sui due principali
strumenti normativi approntati dal nostro ordinamento per favorire il
processo formativo all’interno di realtà produttive e cioè il contratto di
apprendistato e quello di formazione e lavoro, nonché sulle linee futu-
re di una loro riforma. Sono state prese in considerazione, nell’analisi,
anche due particolari figure di prestazioni non inquadrabili in uno
schema di rapporto di lavoro subordinato e cioè il tirocinio formativo
e di orientamento, il c.d. stage, e il lavoro socialmente utile al fine di
rilevare quale aspetto sia predominante in essi tra quello formativo e
quello d’incentivazione alla creazione diretta di posti di lavoro.
In ultimo viene preso in considerazione il diritto più propriamente
amministrativo del lavoro attinente gli istituti della programmazione
negoziata, cioè il contratto d’area e il patto territoriale, nonché tutta
quella serie di politiche ed interventi, definite di job creation, volte al-
la costruzione indiretta di posti di lavoro attraverso un mix di regola-
mentazione, concertazione tra Stato e poteri locali, soggetti pubblici e
privati e politiche economiche al fine di creare un tessuto economico,
sociale ed istituzionale favorevole alla creazione di opportunità occu-
pazionali.
8
Nel quarto ed ultimo capitolo viene preso in considerazione il feno-
meno dell’impatto occupazionale che lo sviluppo di nuove tecnologie
time e labor saving avrà sulle realtà aziendali. In questo capitolo non
si cerca di capire quanto possa esserci di vero in tutte quelle teorie che
ipotizzano la fine del lavoro salariato, analisi, questa, di natura più e-
conomica che giuridica, ma si ipotizzano scenari futuri e nuovi ruoli e
funzioni che aspettano il pubblico potere.
Si analizza, inoltre, il ruolo crescente che il c.d. Terzo settore sta a-
vendo nelle realtà istituzionali dei Paesi industrializzati nella soddisfa-
zione di bisogni sociali, nonché le reali possibilità di impiego delle
sempre crescenti schiere di disoccupati in questo settore al confine tra
Stato e mercato.
In ultimo si fa il punto su quella nuova filosofia di gestione delle real-
tà economiche che prende il nome di Responsabilità sociale delle im-
prese dal punto di vista dei rapporti con il diritto del lavoro e dell’ im-
patto di una filosofia aziendalistica attenta anche alla gestione dei co-
sti sociali in termini di ricadute occupazionali.
9
Capitolo Primo
Diritto del lavoro ed intervento pubblico.
Sommario: 1.1. Il diritto del lavoro come intervento tra garanzia e
promozione. 1.2. Necessità dell’intervento. Il pubblico tra equità ed
efficienza. 1.3. La riforma del Titolo V Cost. Ripartizione delle compe-
tenze tra centro e periferia.
1.1. Il diritto del lavoro come intervento tra garanzia e promozione.
Il diritto del lavoro rappresenta la più vasta e penetrante forma che
l'intervento del pubblico potere ha manifestato nella regolamentazione
del fenomeno economico-sociale che è il lavoro umano.
Le ragioni di tale intervento risiedono nella stessa necessità storica che
ha portato lo Stato a dover intervenire per regolare il conflitto, che a
partire dalla prima industrializzazione, si è manifestato tra capitale e
lavoro.
10
Alla duplice soggezione, materiale e giuridica, del lavoratore, il pub-
blico potere ha reagito predisponendo una normazione, prima disarti-
colata e poi progressivamente più omogenea senza tuttavia mai arriva-
re ad una vera codificazione, a carattere specialistico, che, superando
la concezione contrattualistica del rapporto di lavoro, intendeva rie-
quilibrare il peso negoziale delle parti ed introdurre provvidenze volte
a rendere meno gravosa la vita del lavoratore e della sua famiglia
1
La natura interventistica del diritto del lavoro si palesa innanzitutto
nella sua genesi storica in quanto diritto che sorge non per formalizza-
re vincoli economico-sociali preesistenti ma per regolamentare, in
maniera diversa rispetto a quella prodotta dalle dinamiche spontanee
delle parti, l'incontro tra capitale e lavoro.
Sul piano della teoria generale del diritto già un grande del pensiero
liberale come Friedrich von Hayek, nel "La confusione del linguaggio
nel pensiero politico", ha posto l'accento sul fatto che in un dato con-
testo economico-sociale tendono a palesarsi due tipi di ordine definiti
come cosmos e taxis: cosmos è l'ordine spontaneo autogenerato e au-
toregolato, taxis è l'ordine imposto per mezzo di un'azione, o interven-
1
Per tutti cfr. Romagnoli, Il lavoro in Italia . Un giurista racconta, Bologna,
1995.
11
to, che segue un indirizzo teleologico ben definito secondo le linee di
un disegno stabilito a priori.
2
Il diritto del lavoro come taxis tende a dare un indirizzo ad una rela-
zione già formatasi sul piano economico-sociale e che quindi pone,
seguendo una teorica che differenzia le norme giuridiche in base al lo-
ro effetto
3
, norme di comportamento piuttosto che norme di organiz-
zazione, ove le prime mirano a comporre un conflitto d'interessi men-
tre le seconde ad organizzare una funzione della vita sociale.
La rilevanza del lavoro umano come valore meta-economico che ha
informato la ratio e l'essenza della normativa lavoristica si è manife-
stata chiaramente non solo nella necessità di porre un intervento, ma
nella natura stessa delle norme di protezione del lavoro, che, pertanto,
si sono poste come inderogabili. Proprio qui si trova il punto della
massima penetrazione della disciplina legale rispetto all'autonomia
privata in quanto la prima non si ferma a limitarla ma la condiziona
direttamente nei contenuti, integrandola e piegandola ai propri fini.
2
cfr. Irti, L’ordine giuridico del mercato, Bari, 1998, 6-11.
3
cfr. Irti, Introduzione allo studio del diritto privato, Padova, 1990, 88.
12
Tale fenomeno giuridico, che per altri rami del diritto può considerarsi
eccezionale, nel diritto del lavoro ha rappresentato la regola, salva di-
versa volontà della legge stessa.
Guardando, inoltre, alla stessa vocazione unitaria dell'ordinamento la-
voristico esso tendenzialmente si è andato configurando più come di-
ritto di emanazione di norme che come diritto di coordinamento di re-
gole generate dall'autonomia e ciò al fine di evitare la concorrenza di
ordinamenti tendenzialmente antistatali.
4
In ciò consiste la ratio paternalistico-tutoria del diritto del lavoro volta
a produrre un sistema di etero-tutela a favore di un soggetto, il lavora-
tore, considerato sottoprotetto: quindi non solo tutela di un cittadino
debole sotto il profilo sociale ed economico, ma anche di un contraen-
te debole considerato, per un certo verso, incapace di autotutelarsi sot-
to il profilo negoziale. Di qui la necessità di ritenere il normale rap-
porto autonomia-eteronomia invertito.
5
L'attitudine regolatoria e non di mera coordinazione del diritto del la-
voro non viene meno con la soppressione dell'ordinamento corporati-
4
cfr. Piovani, Di una criticabile denominazione: diritto del lavoro, in RassDP,
1947.
5
cfr. Castelvetri, Il diritto del lavoro delle origini, Milano, 1994, 45-47.
13
vo e l'entrata in vigore della Costituzione ma muta il quadro ideologi-
co di riferimento: ad una concezione aconflittuale del rapporto tra ca-
pitale e lavoro in vista del perseguimento di un fine più elevato, quale
quello della preminenza degli interessi nazionali, la Costituzione ne ha
posto un’altra che non nega l'esistenza del conflitto ed ha riconosciuto
dignità sociale ai valori in opposizione.
Nell'ambito delle tematiche qui affrontate, la Costituzione prefigura
due grandi linee d'intervento a carico del legislatore ordinario: una in
tema di diritto al lavoro e l'altra di protezione e sicurezza sociale.
Per quel che riguarda la prima area di intervento, dopo aver ricono-
sciuto il lavoro come valore fondativo della Repubblica (art. 1), s'im-
pone alla stessa di "rimuovere gli ostacoli di ordine economico e so-
ciale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, im-
pediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva parteci-
pazione di tutti lavoratori all'organizzazione politica, economica e so-
ciale del Paese" (art. 3 co. 2) ed inoltre si dispone che "la Repubblica
riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni
che rendano effettivo questo diritto" (art. 4 co. 1).
14
Data la natura programmatica di tali disposizioni, dopo l'entrata in vi-
gore della Costituzione non è mancato in dottrina chi ha cercato di da-
re contenuto immediatamente precettivo al co. 1 dell'art. 4 escludendo
pertanto la necessità dell'intervento del legislatore ordinario e giustifi-
cando non solo la politica statale del pieno impiego ma anche il diritto
al risarcimento per chi rimanga privo di lavoro.
6
Quella del pieno impiego era una condizione economico sociale che,
negli anni successivi al secondo dopoguerra, sembrava praticabile tan-
t'è che una parte consistente del diritto del lavoro e del diritto della
previdenza sociale si sono evoluti in base alla necessità e praticabilità
di tale obiettivo.
Sebbene la nostra Carta costituzionale continui a ribadire tale promes-
sa, questa non solo non è stata mantenuta ma tantomeno sembra rea-
lizzabile e non per l'incidenza di disoccupazione volontaria e friziona-
le ma per l'aumento, e il mancato riassorbimento, di una vasta disoc-
cupazione involontaria.
6
cfr. Mortati, Il diritto al lavoro secondo la Costituzione della Repubblica, in Atti
della Commissione parlamentare d’inchiesta sulla disoccupazione, IV, t. 1, Ro-
ma, 1953, 80-140.
15
Tale situazione di sottoccupazione sta determinando una mutazione ed
un ripensamento del tradizionale modo di concepire il diritto del lavo-
ro, privato, per dirla col D'Antona, di uno dei suoi quattro pilastri.
7
Il fallimento del paradigma del pieno impiego richiama la seconda li-
nea di intervento e cioè quella in tema di protezione e sicurezza socia-
le.
Le disposizioni giuridiche di riferimento sono date dall'art. 3 co. 2 e
dall'art. 38 co. 2 Cost. quando dispone che "I lavoratori hanno diritto
che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita in caso di ........., disoccupazione involontaria".
Questa esigenza di tutela si pone come fine fondamentale dello Stato
che pertanto non può considerarsi come una mera attività benevola
dello stesso verso le categorie interessate, ma costituisce espressione
della solidarietà di tutta la collettività che partecipa al finanziamento
di tali forme di tutela.
8
La drammatica crisi occupazionale che si è manifestata nell'ultimo de-
cennio del secolo scorso, e che non trova sbocchi e soluzioni positive
7
cfr. D’Antona, Diritto del lavoro di fine secolo una crisi d’identità, in RGL,
1998, 315.
8
cfr. Persiani, Diritto della previdenza sociale, Padova, 2002.
16
nello scorcio iniziale di quello attuale, ha imposto al pubblico potere
un ripensamento delle tecniche di tutela in oggetto e alla dottrina giu-
slavoristica la necessità di ripensare i nuovi compiti che attendono il
diritto del lavoro.
C'è convergenza di vedute tra gli studiosi della nostra materia sul fatto
che il diritto del lavoro debba non restringere ma ampliare il suo rag-
gio d'azione e quindi affiancare al suo tradizionale impianto garanti-
stico, e quindi di tipo distributivo, un altro di tipo promozionale.
Allegare alla garanzia la promozione significa allargare, di concerto
con le scelte di politica economica che restano il cardine essenziale
per creare occupazione, la platea dei soggetti di riferimento, e quindi,
in ultima analisi, ridurre il numero di disoccupati, al fine di non lascia-
re inevase due importanti disposizioni costituzionali quali l'art. 4 co. 1
e l'art. 35 co. 1 ( "La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme
ed applicazioni" ).
Inoltre un diritto del lavoro che voglia essere anche di stampo promo-
zionale non può sottacere la necessità di rimodulare il sistema degli
ammortizzatori sociali, o come altrimenti si dice, delle tutele attive del
reddito, al fine di slegarlo da pratiche meramente assistenziali, allar-
17
gandone la platea dei beneficiari legandolo ad un sistema di tutele at-
tive volte alla riqualificazione e formazione continua dei lavoratori so-
spesi o inoccupati, e quindi dare effettività all'articolo 38 della Costi-
tuzione.
I richiami dell'Unione Europea in questo senso sono precisi nel senso
che l'obiettivo cui si deve mirare è quello di produrre maggiore occu-
pazione ed un'occupazione di migliore qualità e cioè di accostare alle
tutele nel rapporto quelle nel mercato, garantendo la continuità della
carriera lavorativa e la continuità di condizioni economiche e sociali
del lavoratore nei momenti di impiego e in quelli di in occupazione,
cercando così di instaurare un sistema di diritti sociali a vocazione u-
niversalistica.
Perseguendo tali obiettivi oltre ad avere delle ricadute sul dato mera-
mente numerico, la quantità dei posti di lavoro creati, se ne avrebbero
anche sulla qualità stessa della forza lavoro in termini di maggiore fi-
delizzazione, produttività e creatività.
9
9
cfr. Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Libro Bianco sul mercato del
lavoro in Italia, Roma, 2001; Napoli, Riflessioni sul diritto del lavoro nell’attuale
fase, in Questioni di diritto del lavoro, Torino, 1996; Alleva, De Luca Tamajo,
Sestito, Grandi, Il Lavoro e il mercato, in RIDL, 1997; Aidlass, I Seminario di
studi “Massimo D’Antona”, Il Libro Bianco sul mercato del lavoro e la sua attua-
zione legislativa. Una riflessione sul cambiamento, Firenze, 2002.
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