La ripartizione delle competenze tra l'Unione europea e gli stati membri nella futura Costituzione dell'Europa

 2
dalla dottrina, dai rappresentanti degli Stati membri, attuali e futuri, dalle 
istituzioni dell’Unione, dagli enti locali e dalle parti sociali.  
La Convenzione Europea, un forum ad hoc istituito dalla 
Dichiarazione di Laeken e composto dai principali partecipanti al 
dibattito sul futuro dell’Unione europea, si è posta l’ambizioso obiettivo 
di delineare una disciplina generale della ripartizione delle competenze 
che rappresenti una sintesi di compromesso delle molteplici e spesso 
contrastanti istanze, che superi le problematiche del sistema vigente, e 
che si presenti chiara, comprensibile e trasparente alla lettura da parte del 
cittadino europeo.  
Il risultato di oltre un anno di intenso lavoro della Convenzione è 
sfociato nella redazione del progetto di Trattato costituzionale – 
consegnato il 18 luglio 2003 alla Presidenza italiana del Consiglio 
europeo – che dedica un intero Titolo alla materia delle competenze. Alla 
descrizione e valutazione dei risultati raggiunti, in relazione alle finalità 
perseguite, è dedicata l’ultima parte del presente lavoro. 
 3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PARTE I 
 
 
L’Europa da Roma a Nizza  
 
 
 4
CAPITOLO PRIMO 
 
 
Sintesi dell’evoluzione del sistema 
di ripartizione delle competenze 
 
 
 
1. Il sistema delle competenze comunitarie sino al 
Trattato di Maastricht.  
 
  
 Al pari delle organizzazioni internazionali, le Comunità europee 
godono soltanto di una competenza di attribuzione, non essendo 
organismi a finalità universali
2
. Come le organizzazioni internazionali, le 
Comunità devono agire nei limiti di quanto previsto dai rispettivi statuti
3
.  
 Il principio delle competenze di attribuzione è espressione del 
carattere speciale delle organizzazioni internazionali che, a differenza 
degli Stati, sono soggetti derivati che ricevono la loro competenza 
proprio dalla volontà degli Stati medesimi che le hanno istituite
4
.   
 Le Comunità europee vanno però al di là del modello tradizionale 
di organizzazione internazionale
5
, assumendo caratteri di 
                                                 
2
 Cfr. ANTONIO TIZZANO, Competenze della Comunità, in COMMISSIONE DELLE 
COMUNITA EUROPEE, a cura di, Trent’anni di diritto comunitario, Lussemburgo, 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 1983, p. 45. 
3
 Cfr. ANTONIO TIZZANO, L’evoluzione delle competenze comunitarie, in 
CLAUDIO ZANGHI, a cura di, Messina – Europa 40 anni dopo, Torino, Giappichielli, 
1995, p. 152. 
4
 Cfr. PHILIPPE LEGER, a cura di, Commentaire article par article des traités UE et 
CE, Bâle, Genève, Munich, Helbing & Lichtenhahn, 1999, p. 172. 
5
 Cfr. GIUSEPPE TESAURO, Diritto Comunitario, Padova, Cedam, 2001, 2a ed., pp. 
74 ss. 
 5
“sopranazionalità”
6
: la natura giuridica delle Comunità è caratterizzata 
da una riduzione progressiva, nelle materie di competenza comunitaria e 
nei settori strettamente collegati, delle sovranità statali che ha portato, ai 
fini della realizzazione di una più piena integrazione, ad un crescente 
passaggio di competenze dagli organismi nazionali a quelli 
sopranazionali. Le Comunità europee presentano elementi che, come 
rileva la dottrina
7
, non si riscontrano in alcun’altra organizzazione 
internazionale, quali, ad esempio, la prevalenza del diritto comunitario 
sul diritto interno degli Stati membri
8
, gli ampi poteri decisionali 
attribuiti agli organi comunitari, la loro sostituzione agli Stati membri 
nella disciplina di molti rapporti puramente interni a questi ultimi e 
l’esistenza di una Corte di Giustizia che ha il compito di controllare la 
conformità dei comportamenti degli organi comunitari e degli Stati 
membri ai Trattati istitutivi
9
. Il diritto comunitario si presenta, pertanto, 
come tertium genus che si colloca tra diritto interno degli Stati membri e 
diritto internazionale
10
.  
 I Trattati istitutivi delle tre Comunità europee (CEE, CEEA e 
CECA) non contengono una specifica indicazione di carattere generale 
relativa alla ripartizione delle competenze tra Comunità e Stati membri, 
così come invece accade generalmente, per operare un paragone, negli 
Stati federali, quali l’Austria, la Germania, gli Stati Uniti, la Svizzera e il 
Canada. 
 La tecnica utilizzata nella redazione del Trattato risulta più 
complessa, in quanto le competenze comunitarie sono definite in base 
                                                 
6
 Cfr. LUCIA SERENA ROSSI, a cura di, Carta dei diritti fondamentali e Costituzione 
dell’Unione europea, Milano, Giuffré, 2002, pp. 252. 
7
 BENEDETTO CONFORTI, Diritto internazionale, Napoli, Editoriale Scientifica, 
1997, 5a ed., p. 160. 
8
 IBIDEM. L’autore sottolinea che la prevalenza del diritto comunitario sul diritto 
interno degli Stati membri costituisce un principio proprio del vincolo federale. Cfr. 
LUCIA SERENA ROSSI, a cura di, Carta dei diritti fondamentali, op. cit., pp. 258, la 
quale rileva come l’ordinamento comunitario costituisce il risultato della fusione di 
principi di diritto internazionale, costituzionale e amministrativo, di Common Law e 
Civil Law, nonché di principi elaborati dalla Corte di Giustizia. 
9
 Per un approfondimento delle peculiarità dell’ordinamento comunitario cfr. 
GIUSEPPE TESAURO, Diritto comunitario, op. cit., pp. 73 ss., nonché LUCIA 
SERENA ROSSI, a cura di, Carta dei diritti fondamentali, op. cit., pp. 251 ss. 
10
 Cfr. GIAN PIERO ORSELLO, Ordinamento comunitario e Unione europea, Milano, 
Giuffré, 2001, 5a ed., p. 573.   
 6
alle materie che assumono rilievo, alle azioni che le Comunità possono 
svolgere riguardo a tali materie, nonché ai poteri attribuiti a tale fine.  
 I Trattati individuano gli obiettivi delle Comunità in una o più 
norme generali o anche in disposizioni relative a specifici settori. In 
modo più dettagliato indicano, poi, i compiti cui le Comunità devono 
assolvere e le azioni da compiere per il raggiungimento di tali obiettivi. 
La competenza comunitaria deve, però, essere individuata, in concreto, 
avuto riguardo alla natura e alla portata dei poteri previsti caso per caso.  
 Specificamente,  il Trattato di Roma del 1958 che istituisce la 
Comunità economica europea (CEE) enuncia all’art. 2, in termini 
generali, i fini dell’organizzazione, assegnando alla Comunità “il compito 
di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune e il 
graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, 
uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della 
Comunità, una espansione continua ed equilibrata, una stabilità 
accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più 
strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano”.  
 All’indicazione di tali fini non consegue l’attribuzione automatica 
alla Comunità di tutti i poteri necessari ai fini della loro realizzazione. 
Infatti, il Trattato CEE, al successivo art. 3, sottolinea, con un testo non 
modificato dal Trattato CE, come, “ai fini enunciati dall’art. 2,  l’azione 
della Comunità” debba svolgersi “alle condizioni e secondo il ritmo 
previsto” dallo stesso Trattato
11
. L’art. 3 del Trattato CEE fornisce 
immediatamente dopo un elenco delle attività da esercitare e degli 
strumenti da utilizzare per la realizzazione degli obiettivi indicati. Tali 
attività e strumenti non sono assegnati interamente ed automaticamente 
all’“azione della Comunità” o delle sue istituzioni, in quanto si rimettono 
appunto alle “condizioni” e al “ritmo” previsti nel Trattato. Possono 
dunque rilevare anche le azioni degli Stati membri o di organismi non 
riconducibili alla struttura istituzionale comunitaria in senso stretto
12
. 
                                                 
11
 Analogamente dispone anche l’art. 2 del Trattato CEEA. 
12
 Cfr. ANTONIO TIZZANO, L’evoluzione delle competenze comunitarie, op. cit., p. 
154. 
 7
Come ha sottolineato la dottrina
13
, le disposizioni in esame costituiscono 
piuttosto una sintesi dell’intero Trattato senza fondare competenze in via 
generale.  
 Il principio delle competenze di attribuzione
14
 vale anche rispetto 
alla Comunità economica europea ed è desumibile, in via generale, anche 
se non espressamente enunciato, dal sopra citato art. 3 del Trattato CEE: 
in base a tale principio la Comunità non è titolare di una competenza 
generale, ma soltanto di quelle competenze che le sono espressamente 
conferite dagli Stati attraverso i Trattati
15
. La Comunità può dunque agire 
solo sulla base di una norma del Trattato che la abilita a farlo
16
.  
 Da quanto sopra rilevato risulta, a contrario, che in assenza di 
attribuzione di competenze a profitto della Comunità, gli Stati membri 
conservano le loro competenze legislative e decisionali
17
. 
                                                 
13
 Cfr. GIORGIO GAJA, Introduzione al diritto comunitario, Roma – Bari, Laterza, 
2003, nuova edizione riveduta ed aggiornata, p. 87. 
14
 Cfr. ARMIN VON BOGDANDY e JÜRGEN BAST, I poteri dell’Unione: una 
questione di competenza. L’ordine verticale delle competenze e proposte per la sua 
riforma, in Rivista italiana di Diritto pubblico comunitario, 2002, n. 2 – 3, p. 309, dove 
si rileva come a volte sia utilizzato il termine “poteri enumerati” che risulta però 
fuorviante in quanto implica una forma di catalogo di competenze, assente nei Trattati.  
15
 Cfr. per un'esposizione delle competenze materiali della CEE, ANTONIO TIZZANO, 
Quelques remarques générales sur l’élargissement des compétences communautaires, 
in JÜRGEN SCHWARZE e HENRY G. SCHERMERS, a cura di, Structure and 
Dimensions of European Community Policy, Baden – Baden, Nomos 
Verlagsgesellschaft, 1988, pp.37 ss. 
16
 Soltanto indirettamente rileva l’art. 4, paragrafo 1, secondo comma del Trattato CEE, 
in base al quale “ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono 
conferite dal presente Trattato”. Tale norma si riferisce, infatti, ai soli rapporti 
interorganici, ossia ai rapporti tra le istituzioni comunitarie, e sottolinea la necessità del 
rispetto delle sfere di competenze interne a tali rapporti.  
17
 Effettuando un paragone con la disciplina di uno Stato federale, il principio delle 
competenze di attribuzione vigente nel sistema comunitario risulta simile a quello 
delineato dalla Costituzione federale svizzera: il suo art. 3 costituisce la pietra angolare 
del sistema di ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni, 
disponendo che i Cantoni sono sovrani, fin dove la loro sovranità non è limitata dalla 
Costituzione federale. La Confederazione ha quindi solo le competenze che le sono 
attribuite dalla Costituzione federale. 
 8
2. L’interpretazione estensiva del diritto 
comunitario: il principio dei poteri impliciti, 
la teoria degli effetti diretti ed il primato del 
diritto comunitario. 
 
 
 2.1. Il principio dei poteri impliciti. 
 
 Il sistema delle competenze comunitarie che emerge dalle singole 
norme dei Trattati istitutivi ha conosciuto uno sviluppo progressivo e 
consistente verso l’ampliamento delle competenze stesse. Ciò 
innanzitutto attraverso l’elaborazione di principi e tecniche di 
interpretazione di carattere giurisprudenziale.  
 In primo luogo, viene in considerazione il principio dei poteri 
impliciti.
18
 La dottrina
19
 sottolinea la derivazione di tale principio 
dall’elaborazione giurisprudenziale della Corte Suprema degli Stati Uniti: 
esso assolve alla funzione di legittimare, ma anche di delimitare, la 
tendenza degli Stati federali e delle organizzazioni internazionali ad 
allargare le loro competenze sul piano pratico
20
.  
 La Corte di Giustizia delle Comunità europee ha fatto riferimento 
alla dottrina dei poteri impliciti per poter affermare che,  anche in 
mancanza di una norma specifica, può individuarsi una facoltà di 
intervento della Comunità funzionale alla realizzazione degli scopi 
indicati dagli artt. 2 e 3 del Trattato di Roma, ovvero alla realizzazione 
del mercato comune, indipendentemente dal ricorso all’ ex art. 235 (ora 
art. 308) del Trattato
21
.  
                                                 
18
 Cfr. ANNA MOSCARINI, Competenza e sussidiarietà nel sistema delle fonti, 
Padova, Cedam, 2003, p. 50 che rileva la equiparazione del principio dei poteri impliciti 
alla teoria dell’effetto utile. 
19
 Cfr. ANTONIO TIZZANO, Quelques remarques générales sur l’élargissement des 
compétences communautaires, op. cit., p. 43. 
20
 Cfr. ANTONIO TIZZANO, Competenze della Comunità, op. cit., p. 49. 
21
 Cfr. PAOLO MENGOZZI, Istituzioni di diritto comunitario e dell’Unione europea, 
Padova, Cedam, 2003, p. 74. 
 9
 Il principio dei poteri impliciti riconduce quindi l’azione della 
Comunità alla primaria funzione del perseguimento degli obiettivi del 
Trattato: tale funzione deve essere garantita nel modo più pieno e 
soddisfacente, se necessario mediante l’attribuzione alla Comunità di 
competenze implicite, quali ad esempio il potere di determinare la base 
imponibile per l’applicazione di un dazio, ritenuto implicito nel potere, 
espressamente attribuito, di fissare o modificare i dazi della tariffa 
doganale comune, come ha affermato la Corte di Giustizia nella causa 
Massey – Ferguson
22
.  
 Della teoria dei poteri impliciti la Corte di Giustizia delle 
Comunità europee ha fatto concreta applicazione anche in un’altra 
sentenza, relativa alla legittimità dell’istituzione dei vari comitati di 
gestione e di regolamentazione: nella causa Einfuhr und Vorratsstelle für 
Getreide und Futtermittel / Köster
23
 l' istituzione, da parte del Consiglio, 
di un comitato di gestione dell’Organizzazione Comune del mercato dei 
cereali è stata ritenuta legittima da parte della Corte di Giustizia, anche se 
non si è fatto ricorso all’ex art. 235 (ora art. 308) del Trattato e alla 
particolare procedura ivi prevista
24
. Come ha evidenziato la dottrina
25
, le 
due sentenze della Corte presentano un elemento in comune: una 
competenza che risulta attribuita alla Comunità deve poter essere 
esercitata attraverso quei poteri d’azione strumentali per l’esercizio della 
competenza stessa e ciò anche senza far ricorso alla procedura prevista 
dall’ex art. 235 (ora art. 308) del Trattato. 
                                                 
22
 Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 12 luglio 1973, Massey Ferguson, Causa 
8/73, in Raccolta, p. 898. Tutte le sentenze della Corte di Giustizia sono consultabili in 
rete all’indirizzo: <http://europa.eu.int/eur-lex>. 
23
 Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 17 dicembre 1970, Einfuhr und Vorratsstelle 
für Getreide und Futtermittel / Köster, Causa 25/70, in Raccolta, p. 1161 e in PAOLO 
MENGOZZI, Casi e materiali di diritto comunitario, Padova, Cedam, 2003, p. 315. 
24
 L’ex art. 235 (ora art. 308) del Trattato, di cui si parlerà ampiamente nel paragrafo 3 
di questo capitolo, recita testualmente: “Quando un’azione della Comunità risulti 
necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi 
della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal 
uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e 
dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.  
25
 Cfr. PAOLO MENGOZZI, Istituzioni di diritto comunitario e dell’Unione europea, 
op. cit., p. 100. 
 10
 Anche nella sentenza Fédechar
26
, concernente il Trattato CECA,  
la Corte si è conformata all’indirizzo del principio dei poteri impliciti 
sostenendo che: “senza fare un’interpretazione estensiva, è consentito 
applicare una norma interpretativa generalmente ammessa tanto in 
diritto internazionale quanto nel diritto interno e secondo la quale le 
disposizioni di un trattato internazionale o di una legge comprendono 
implicitamente anche le norme senza le quali le predette disposizioni non 
avrebbero senso o non potrebbero venir applicate in modo ragionevole 
ed utile”.  
 Ma è soprattutto in materia di competenza della CEE a stipulare 
accordi internazionali che, fino alle pronunce della Corte di Giustizia, vi 
è stata unanimità nel ritenere che il Trattato non ne autorizzasse 
l’esercizio al di fuori dei casi espressamente previsti dal Trattato.  
 Nella famosa sentenza AETS
27
, la Corte di Giustizia si è 
pronunciata in senso opposto all’impostazione originaria. Molto 
sinteticamente, in quanto l’argomento sarà ripreso nel capitolo dedicato 
alle relazioni esterne
28
, l’opinione della Corte si è fondata sull’idea del 
parallelismo tra competenze comunitarie interne e competenze esterne: in 
tutte le materie in cui la Comunità ha, in base al Trattato istitutivo, la 
competenza ad emanare atti di legislazione comunitaria, ha 
implicitamente anche la competenza a concludere accordi con Stati terzi. 
Il principio del parallelismo tra competenze interne e competenze esterne 
della Comunità commisura la portata delle competenze esterne 
all’estensione delle competenze interne
29
.  
 A questo punto, occorre  fare un accenno anche al principio 
dell’effetto utile che, come rileva la dottrina
30
, costituisce spesso la 
“chiave di lettura” delle norme comunitarie. Il principio esprime la 
necessità che ogni norma comunitaria sia interpretata, e quindi applicata, 
                                                 
26
 Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 29 novembre 1959, Féderation 
charbonnière de Belgique / Alta Autorità, Causa 8/55, in Raccolta, p. 299. 
27
 Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 31 marzo 1971, Commissione / Consiglio, 
Causa 22/70, in Raccolta, p. 263 e in PAOLO MENGOZZI, Casi e materiali, op. cit., p. 
675. 
28
 Cfr. infra, Parte I, Capitolo II, paragrafo 3 ss.  
29
 Cfr. JOSEPH H. WEILER, The Constitution of Europe: Do the New Clothes have an 
Emperor? And other essays, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 22 ss. 
30
 Cfr. GIUSEPPE TESAURO, Diritto comunitario, op. cit., p. 105.  
 11
in modo da conseguire  l’obiettivo al quale è preordinata
31
. Nella causa 
Adidas AG.
32
, la Corte di Giustizia ha ribadito il menzionato principio 
disponendo che “(…) allorché una disposizione di diritto comunitario è 
suscettibile di svariate interpretazioni delle quali una sola idonea a 
salvaguardare l'effetto utile della norma, è a questa che occorre dare 
priorità”.  
  
 
 
   
  
 
  
 
  
 
  
   
   
  
  
  
  
  
                                                 
31
 Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 13 febbraio 1969, Walt Wilhelm / 
Bundeskartellamt, Causa 14/68, in Raccolta, p. 1, punto 6 e in PAOLO MENGOZZI, 
Casi e materiali, op. cit., p. 522. Cfr. anche sentenza della Corte di Giustizia del 26 
febbraio 1986, M. H. Marshall / Southampton and South West Hampshire Area Health 
Autority, Causa 152/84, in Raccolta, p. 477, punto 41 ss. e in PAOLO MENGOZZI, 
Casi e materiali, op. cit., p. 332. Cfr. inoltre sentenza della Corte di Giustizia del 22 
settembre 1988, Land della Sarre ed altri / Ministre de l'Industrie, ed altri, Causa 
187/87, in Raccolta, p. 5013, punto 19. 
32
 Cfr. sentenza del 14 ottobre 1999, Adidas AG., Causa 223/98, in Raccolta, p. 7081, 
punto 24.