La liberalizzazione dei trasporti aerei nell'Unione europea

 6
Basti pensare che, al momento della nascita della Comunità europea, il 
trasporto aereo presentava specifiche particolarità, rispetto alle quali una 
possibile integrazione dei mercati nazionali sembrava effettivamente 
improponibile, e discorso analogo veniva fatto in relazione alla possibilità di 
applicare al settore in esame quelli che sono i principi fondamentali 
dell’ordinamento comunitario, primi fra tutti quelli in tema di concorrenza. 
Il trasporto aereo, infatti, risultava quasi integralmente sottratto 
all’operatività delle regole del mercato ed era invece fortemente sottoposto 
al controllo sovrano ed alla conseguente normativa interna di ciascuno degli 
Stati membri. Nello specifico, a seguito della ratifica degli importanti 
accordi della Convenzione sull’aviazione civile internazionale di Chicago 
del 1944
1
, i traffici internazionali risultavano rigidamente ed interamente 
regolati mediante accordi bilaterali ripartitivi delle capacità e delle 
frequenze di trasporto, su base paritetica, mentre quelli interni erano gestiti 
in regime di monopolio dalle varie compagnie di navigazione aerea 
nazionali, le cosiddette “compagnie di bandiera”, di proprietà statale ed 
operanti in modo sostanzialmente svincolato dai criteri di mercato. Peraltro 
sia nel traffico domestico che in quello internazionale, le tariffe erano fissate 
da parte delle competenti autorità statali. 
Avuto riguardo al rispetto dei principi sanciti dall’art. 307 (ex 234) del 
Trattato, appariva piuttosto difficile che gli Stati membri, all’epoca della 
stipulazione del trattato CE (allora CEE), ipotizzassero una 
regolamentazione del settore dei trasporti aerei anche solo 
programmaticamente indirizzata a creare un “mercato comune europeo” dei 
trasporti aerei, ispirato, quindi, ai criteri della concorrenza e delle regole del 
mercato
2
 rinunciando a una piccola parte di sovranità nazionale. 
                                                 
1
 Cfr. BALLARINO T. - BUSTI S., Diritto aeronautico e spaziale, Milano, 1988, p. 56 ss. 
2
 Cfr. ERDMENGER H., Vorbemerkung zu den Artikeln 74 bis 84, in Kommentar zum 
EWG Vertrag, a cura di VON DER GROEBEN, THIESING, EHLERMANN, 4a ed., Baden 
Baden, 1991, par. 5. 
 7
Sappiamo, infatti, che l’art. 80.2 (ex 84.2) del Trattato si limita 
semplicemente a prevedere che “il Consiglio potrà decidere se, in quale 
misura e con quale procedura” potranno essere adottate le opportune 
disposizioni per la navigazione [marittima e] aerea. Tanto che, per un 
periodo di tempo anche piuttosto lungo, da talune parti si era persino giunti a 
dubitare della stessa vigenza dei principi del Trattato nel campo aereo (e 
marittimo). 
Tale significativo vuoto normativo, peraltro, come spesso è accaduto 
nella storia del diritto comunitario, è stato colmato dalla giurisprudenza 
della Corte di giustizia, che, anticipando la regolamentazione normativa del 
settore in esame ha letteralmente costretto il legislatore comunitario ad 
intervenire allineando sistematicamente e ormai definitivamente il campo 
dei trasporti aerei alle altre norme ed ai principi comunitari. 
 
 
 
 
 8
 
CAPITOLO I 
 
 
IL PROCESSO DI LIBERALIZZAZIONE 
 
 
1.1 Ambito della liberalizzazione 
 
La liberalizzazione dell’industria del trasporto aereo nell’ambito della 
realizzazione del mercato unico europeo previsto dall’art. 8.A del Trattato di 
Roma
3
, dal punto di vista normativo è stata definita nelle sue linee essenziali 
da cinque regolamenti
4
 approvati dal Consiglio dei ministri dei trasporti 
della Comunità europea nel giugno del 1992 e che compongono quello che è 
ormai noto come pacchetto n. 3 delle misure di liberalizzazione in tema di 
rilascio di licenze ai vettori comunitari, di accesso agli stessi alle rotte 
intracomunitarie e di determinazione delle tariffe per il trasporto di 
passeggeri e merci. In particolare, i primi tre regolamenti riguardanti, 
rispettivamente, il rilascio delle licenze ai vettori aerei comunitari, l’accesso 
di tali vettori alle rotte intracomunitarie e le tariffe aeree per il trasporto di 
passeggeri e merci, rappresentano la conclusione di una lunga fase di studio 
del settore specifico e, quindi, di produzione normativa sotto forma di 
direttive, decisioni e regolamenti da parte degli organi comunitari e, al 
tempo stesso costituiscono, un importante argomento di discussione per 
giuristi e studiosi dell’aviazione civile commerciale, nonché il quadro di 
riferimento su cui analisti, operatori economici ed autorità di governo si 
confrontano per la pianificazione e l’attuazione delle linee di sviluppo 
globale dell’industria del trasporto aereo. 
                                                 
3
 Aggiunto dall’art. 13 dell’Atto unico europeo, firmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 
e all’Aja il 28 febbraio 1986, pubblicato sulla GUCE L. 169 del 29 giugno 1987. 
4
 Regolamenti (CEE) n. 2407/792, 2408/92, 2409/92, 2410/92, 2411/92, del 23 luglio 1992 
e pubblicati sulla GUCE L 240 del 24 agosto 1992, entrati in vigore il 1 θ gennaio 1993. 
 9
Nel contesto della liberalizzazione, volta a favorire lo sviluppo della 
concorrenza, è stata, come già ricordato, proprio la Corte di giustizia a 
dichiarare immediatamente applicabili al trasporto aereo gli articoli 85 e 86
5
 
del Trattato, relativamente al profilo intracomunitario con esclusione in un 
primo tempo degli effetti meramente interni. Dal 1992 tale principio è stato 
poi esteso anche ai trasporti aerei interni a ciascuno Stato, mentre rimangono 
esclusi quelli tra la Comunità e gli Stati terzi. 
Ulteriori norme secondarie hanno previsto esenzioni dal principio 
sopra menzionato con riferimento ad accordi o ad intese tra imprese, in 
materia di prestazione informatica, utilizzazione degli aeroporti, 
movimentazione di passeggeri, bagagli, merce, posta ed assistenza a terra 
degli aeromobili e degli equipaggi. In particolare, il regolamento n. 3975/87
6
 
ha attribuito alla Commissione i mezzi necessari per intervenire in casi di 
presunta violazione degli articoli 85 e 86 nonché il potere di adottare 
decisioni o disporre sanzioni per porre termine alle infrazioni contestate. 
Inoltre tale regolamento contiene disposizione relative ai poteri di indagine 
della Commissione e prevede i casi nei quali è consentito alle imprese di 
rivolgere domanda di esenzione alla Commissione. 
Alla luce di una tale normativa sono quindi da considerarsi nulle, 
perché contrarie alla libera concorrenza, tutte quelle intese che sono state 
dichiarate dalla Commissione incompatibili con il Trattato istitutivo della 
Comunità europea; ovvero quelle per le quali sia stata chiesta una esenzione, 
respinta mediante silenzio rifiuto formatosi attraverso il termine di novanta 
giorni, o quelle intese sulle tariffe che costituiscono espressione di una 
posizione dominante. 
 
 
                                                 
5
  Ora articoli 81 e 82. 
6
  Pubblicato sulla GUCE L 374 del 31 dicembre 1987, p 1. 
 10
1.2 Breve retrospettiva sul processo di deregulation nella UE 
 
I punti salienti della liberalizzazione del trasporto aereo nell’Europa 
comunitaria  si inseriscono nella più vasta tendenza, affermatasi a partire 
dagli inizi degli anni ’70, a sviluppare ed applicare i principi economici 
delle teorie liberistiche in tutti i campi della produzione e del commercio. 
Tale impostazione, come noto, con maggiore o minore intensità, è stata 
sempre alla base degli indirizzi di politica economica degli Stati Uniti 
d’America assumendo la veste di leggi formali sin dal 1809 con lo Sherman 
Act e nel 1914 con il Clayton Act. 
Con queste leggi fondamentali si sottoponevano tutte le attività 
produttive e commerciali ai canoni della libera concorrenza comprendenti, 
tra l’altro, il divieto di indebita interferenza nel meccanismo della domanda 
e dell’offerta sul libero mercato, dell’abuso di posizioni dominanti e di 
creazione e sfruttamento di situazioni monopolistiche. 
Questi principi, sempre negli U.S.A., furono trasferiti nell’industria del 
trasporto aereo sotto l’amministrazione del presidente J. Carter con la 
promulgazione dell’Airline Deregulation Act of 1978 (Public Law 95-04 
S.2543&; October 24, 1978, la cui intitolazione è significativamente 
descrittiva delle sue finalità: “An Act to amend the Federal Aviation Act of 
1958, to encourage, develop and attain an air transportation system which 
relies on competitive market forces to determine the quality, variety and 
price of air service, and for other purposes”
7
. 
Con il passare del tempo questa impostazione ha avuto diffusione in 
altre nazioni ed in primo luogo in quei Paesi di estrazione anglosassone 
come il Canada e l’Australia, che hanno adottato in materia di trasporti 
aerei, legislazioni similari a quella degli U.S.A., e più gradatamente in 
Europa occidentale, con qualche sporadica iniziativa in altre parti del mondo 
come in Cile. 
                                                 
7
 V. GIRARDI P., La terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo in Europa: 
contenuti e problemi applicativi in Dir. trasp., 1993, p. 41 ss. 
 11
Al di là di dichiarazioni di principio o delle singole iniziative da parte 
di quegli Stati europei, come Regno Unito o Paesi Bassi, più convinti od 
interessati ad un’accentuata liberalizzazione del trasporto aereo, anche in 
Europa sulla falsariga della “Deregulation” attuata negli U.S.A., il ruolo-
guida fu assunto, a partire dagli inizi degli anni ’80, dagli stessi organi della 
Comunità europea e, in particolare, dalla Commissione CEE su impulso 
della IV Direzione generale (concorrenza) e della VII Direzione generale 
(trasporti). 
Il relativo ritardo con cui la CEE pose mano all’opera di 
liberalizzazione del trasporto aereo attraverso l’elaborazione di una serie di 
regolamenti, direttive e decisioni, a nostro parere, deriva da tre motivi 
principali: 
In primo luogo, i principi del Trattato di Roma sulla libera 
concorrenza, sulla libera circolazione dei beni e delle persone e sulle 
politiche commerciali in genere dovevano essere applicati in via prioritaria 
in quei settori dell’economia che per tradizione od evoluzione presentavano 
caratteri di “chiusura” e di tendenza monopolistica maggiori rispetto 
all’industria del trasporto aereo dove la configurazione del mercato, quanto 
meno per i traffici internazionali, assicurava una situazione di 
concorrenzialità tra compagnie aeree sufficientemente elevata. 
In secondo luogo, la riserva contenuta nell’art. 84.2 del Trattato di 
Roma richiedeva, prima dell’entrata in vigore del già citato Atto unico 
europeo, l’unanimità per l’adozione di una regolamentazione specifica del 
settore, anche se, nel frattempo, con le sentenze della Corte di giustizia delle 
Comunità europee, nelle sentenze Nouvelles Frontières
8
 e Ahmed Saeed
9
, era 
stata asserita l’applicabilità dei principi generali del Trattato, ivi compresi 
quelli sulla libertà di concorrenza, anche al trasporto aereo, nonostante il 
disposto dell’art. 84.2. 
Infine, la complessa articolazione della struttura amministrativa, 
giuridica ed operativa dell’aviazione civile commerciale aveva richiesto una 
lunga fase di studio da parte degli organi comunitari, non sempre assistita 
dalla collaborazione dei vettori aerei interessati
10
. 
                                                 
8
 Sentenza 30 Aprile 1986, cause riunite 209-213//84, Asjes e a. (Nouvelles Frontières), 
Racc., p. 1425. 
9
  Sentenza 11 Aprile 1989, causa 66/86, Ahmed Saeed,in Racc, 1989, p. 803. 
10
  V. GIRARDI P., loc.ult.cit. 
 12
Il processo di liberalizzazione, anche se ostacolato da tali ritardi, fu 
avviato. Si ebbe, dunque, in un primo tempo un “Memorandum” sul 
trasporto aereo del 1979 e poi un secondo “Memorandum” della 
Commissione al Consiglio del 1989 e, soprattutto, una prima fase distinta 
dal 1988 al 1990 e nota per l’adozione del “primo pacchetto” e una seconda 
fase dal 1990 al 1992 nella quale fu adottato il “pacchetto n. 2”. Infine si è 
giunti alla disciplina della terza fase con il varo dei cinque regolamenti del 
giugno 92 in vigore dal 1 θ gennaio 1993 e nota come “pacchetto n. 3”. 
Non è chiaramente, questa la a tutto il settore dei trasporti, ivi compresi 
quelli marittimi.ed aerei 
Per contro, l’effetto utile della sentenza citata risultava fortemente 
limitato dall’esistenza dell’art. 51 (ex 61) del Trattato, a norma del quale la 
libera circolazione dei servizi in materia di trasporto è regolata dalle norme 
emanate in attuazione del Titolo V (ex IV) che, pertanto, impediva 
l’operatività nel settore in esame della giurisprudenza van Binsbergen
11
, e 
cioè l’applicazione ex diretta delle norme sulla libera circolazione dei 
servizi, fino a quando norme attuative dell’art. 80.2 (ex 84.2) non fossero 
state adottate dal Consiglio
12
. 
Un’altra importante, e più incisiva, serie di pronunce della Corte si è 
avuta attorno alla metà degli anni ’80. Si ricordino la celeberrima sentenza 
Parlamento c. Consiglio
13
, nella quale la Corte ha condannato il Consiglio 
per la mancata attuazione delle norme del Trattato in materia di trasporto, tra 
cui proprio l’art. 51 (ex 61), dando l’impulso per l’adozione di norme 
specifiche nel settore. Importantissima anche la già citata sentenza Nouvelles 
Frontières, con la quale si è stabilita l’applicabilità al settore aereo degli 
articoli 81 e 82 (ex 85 e 86), anche in assenza di alcuna disposizione 
attuativa del Trattato, quantunque con alcuni limiti di diretta applicazione, 
segnatamente in capo ai giudici nazionali. Il quadro si è poi completato con 
l’altrettanto “storica” sentenza Ahmed Saeed
14
, pronunciata a 
liberalizzazione già avviata, con la quale si è sancita l’incondizionata 
                                                 
11
 Sentenza 3 dicembre 1974, causa 33/74, Van Binsbergen, Racc., p. 1299. 
12
 V. MUNARI F., La liberalizzazione del trasporto aereo nell’Unione europea tra lotta 
alle discriminazioni e compressione delle competenze statali, in Dir. UE, 2/99, p. 209. 
13
 Sentenza 22 maggio 1985, causa 13/83, Parlamento c. Consiglio, in Racc. 1985, p. 1513. 
14
 Sentenza n. 66/86, Ahmed Saeed,in Racc., citata. 
 13
applicazione dell’art. 82 (ex 86) al settore in esame, anche da parte di giudici 
nazionali
15
. 
D’altronde, la presenza nel settore aereo di una disciplina di diritto 
internazionale come la convenzione di Chicago ha limitato la piena 
applicazione delle libertà comunitarie soprattutto nei traffici aerei tra la 
Comunità e gli Stati terzi. Il dispiegarsi delle stesse, infatti, risulta tuttora 
ostacolato, come vedremo, anche a motivo di significativi conflitti di 
competenze tra Comunità e Stati membri. 
 
 
                                                 
15
 V. MUNARI F., loc.ult.cit.