Il rapporto di pubblico impiego dopo la privatizzazione

  
  
2 
 
Il secondo approfondisce i problemi e le questioni relative al contratto 
collettivo di lavoro, unico strumento utile per regolare tutte le materie relative al 
rapporto d’impiego per le categorie di lavoratori pubblici soggetti alla 
privatizzazione. In particolare ho trattato il procedimento di formazione, 
l’efficacia e l’interpretazione dei contratti collettivi.   
Sono oggetto di trattazione nel terzo e nel quarto capitolo l’origine del 
rapporto e l’organizzazione dei dipendenti pubblici: gli accessi al pubblico 
impiego mediante procedura selettiva e quelli extraconcorsuali e l’attuale 
ordinamento professionale. 
Nel quinto sono esplicati analiticamente i diritti patrimoniali e non 
patrimoniali degli impiegati pubblici. Nel sesto mi soffermo sull’esposizione degli 
obblighi e delle responsabilità dei pubblici dipendenti e sul procedimento 
disciplinare in tutti i suoi diversi momenti (dalla contestazione degli addebiti sino 
all’irrogazione della sanzione). Al termine non manca un paragrafo relativo ai 
rapporti fra il procedimento disciplinare e gli altri giudizi, soprattutto quello 
penale. 
I due capitoli successivi parlano dei motivi di modificazione e di estinzione 
del rapporto. Interessante è l’esame degli istituti della flessibilità che negli ultimi 
tempi si stanno diffondendo sempre più. 
Il nono presenta il riparto delle competenze fra giudice ordinario ed 
amministrativo nel pubblico impiego privatizzato e gli strumenti deflattivi del 
contenzioso quali il tentativo obbligatorio di conciliazione e l’arbitrato.  
  
  
3 
 
La tesi di laurea termina con l’esposizione del modello di dirigenza 
presentato dal d. lgs. 165/2001 novellato dalla legge Frattini n. 145/2002. 
L’inizio riferisce della distinzione fra politica ed amministrazione sia in generale 
sia nella normativa specifica; successivamente vengono esposti tutti i caratteri 
del modello della dirigenza amministrativa statale tra cui quella scolastica e 
quella del Servizio sanitario nazionale che presentano specificità giuridiche. 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
4 
 
CAPITOLO PRIMO 
Il rapporto di pubblico impiego 
 
SOMMARIO: 1. Caratteri ed elementi essenziali. – 2. Il passato: tra modelli pubblicistici 
e privatistici. – 3. Il ritorno nell’alveo privatistico. – 4. Limiti della privatizzazione del 
1993. – 4.1. L’art. 97 Cost. primo comma. – 4.2. La presenza di ostacoli di varia natura. 
– 5. La stipulazione dei primi contratti collettivi. – 6. Il vaglio della Corte Costituzionale. – 
7.  La seconda privatizzazione. – 8. La normativa più recente. 
     
1. Caratteri ed elementi essenziali 
Il rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni è un rapporto di lavoro 
subordinato per il quale un soggetto (sia il funzionario, titolare dell’organo 
chiamato ad esercitare verso l’esterno poteri pubblici, sia l’impiegato, sia 
l’operaio) s’impegna professionalmente e continuativamente a prestare la 
propria attività alle dipendenze e per le finalità di un’amministrazione pubblica in 
cambio di una retribuzione predeterminata
1
. 
Da questa definizione si evincono alcuni caratteri del rapporto di pubblico 
impiego messi in luce dalla sentenza delle sezioni unite della Corte di 
Cassazione n. 618 del 17/2/1975: 
a) natura pubblica dell’ente datore di lavoro: è escluso che si possa instaurare 
un rapporto di impiego pubblico con semplici concessionari o appaltatori 
della P.A.; 
                                                          
1
 VIRGA , Diritto amministrativo,1999,  p. 109. 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
5 
 
b) correlazione coi fini istituzionali dell’ente – datore di lavoro:  i compiti affidati 
al lavoratore devono essere inerenti ai fini istituzionali dell’amministrazione 
pubblica ove svolge la propria attività. Non si devono quindi riferire ad 
esigenze eccezionali. Secondo un successivo orientamento 
giurisprudenziale (Cass., 5-12-1980 n. 6333) è sufficiente che l’attività si 
svolga nell’ambito di una struttura pubblica, pur prescindendo 
dall’espletamento di mansioni correlate coi compiti istituzionali dell’ente; 
c) continuità della prestazione lavorativa: il lavoratore presta la propria attività 
non per il compimento di un’opera singola (locatio operis), ma per una 
prestazione continuativa. Fa eccezione la possibilità di assumere personale 
con rapporto di lavoro a tempo determinato per esigenze di carattere 
eccezionale e straordinario o per la realizzazione di determinati progetti. Nel 
periodo di servizio tali lavoratori godono dello stesso trattamento giuridico ed 
economico previsto per quelli a tempo indeterminato. Alla scadenza del 
termine il rapporto di lavoro si risolve di diritto (non trova applicazione nel 
pubblico impiego la legge n. 230 del 1962 che prevede la conversione del 
rapporto di lavoro a tempo indeterminato se il lavoratore sia stato trattenuto 
in servizio dopo la scadenza del termine); 
d) predeterminazione della retribuzione o comunque predeterminabilità in base 
a criteri oggettivi di calcolo: essa deve essere corrisposta in ragione d’anno 
e in rate mensili posticipate; 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
6 
 
e) professionalità: la prestazione resa dal lavoratore deve essere preminente 
rispetto a qualsiasi sua altra attività lavorativa che, quindi, può essere resa 
solo compatibilmente con le esigenze di servizio. 
Secondo la giurisprudenza per la costituzione di un rapporto di pubblico 
impiego non è più decisiva  la qualificazione giuridica del rapporto indicata 
nell’atto di assunzione (atto formale di nomina e contratto individuale di lavoro 
dopo la privatizzazione), ma deve risultare in modo non equivoco la volontà 
della P.A.  di inserire il lavoratore in modo effettivo e stabile nella propria 
struttura. organizzativa (Cass., Sez. Un., 21-6-1995, n, 7014). 
Non rientrano nella struttura del rapporto di pubblico impiego: 
a) il rapporto di servizio onorario che s’instaura con soggetti chiamati a 
svolgere funzioni pubbliche di particolare rappresentatività (es. ministri, 
sindaci, componenti di commissione di concorso), di durata limitata e con un 
compenso comprendente il ristoro per l’espletamento dei compiti e il 
rimborso delle spese sostenute; 
b) il rapporto d’incarico professionale  che  s’istituisce attraverso un contratto in 
forza del quale un soggetto espleta determinati compiti o un’opera (locatio 
operis) senza subordinazione gerarchica ed obblighi di orari (es. medici 
convenzionati); 
c) il rapporto obbligatorio che s’istituisce in forza di legge che impone 
coattivamente ad un soggetto di svolgere determinate funzioni pubbliche. 
Tipico esempio ne è il rapporto fra il militare di leva e lo Stato ex art. 52 della 
Costituzione. Il rapporto ha natura temporanea ed è previsto un indennizzo. 
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7 
 
2. Il passato: tra modelli pubblicistici e privatistici 
Negli anni appena successivi all’Unita’ d’Italia, il rapporto d’impiego con le 
pubbliche amministrazioni era strutturato come una prestazione di energie 
lavorative (locatio operarum) regolata da norme del diritto privato, anche se 
determinati aspetti, come la disciplina delle carriere, delle aspettative, delle 
assunzioni, erano del tutto assenti nella legislazione del tempo relativa al 
rapporto di lavoro privatistico. 
Successivamente, il rapporto di impiego assunse una matrice decisamente 
pubblicistica soprattutto in base a tre aspetti: 
a) l’impiegato viene considerato come preposto ad un ufficio e titolare di 
pubbliche potestà piuttosto che mero prestatore di attività lavorative; 
b) maggiore rapidità dell’evoluzione della relative discipline rispetto a quella del 
lavoro privato; 
c) l’introduzione di norme e principi profondamente diversi da quelli applicabili 
al lavoro privato. Nel 1923 (riforma Stefani) entrò in vigore una disciplina 
organica del pubblico impiego fondata su una concezione gerarchica e nel 
1924 (regi decreti n. 1054 e 1058) si affermò la giurisdizione esclusiva delle 
controversie di lavoro pubblico al Consiglio di Stato e alle Giunte Provinciali 
Amministrative (Giudici Amministrativi). Con queste riforme il pubblico 
impiego divenne un ordinamento speciale con al centro un rapporto non 
contrattuale basato sulla supremazia dell’amministrazione. 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
8 
 
L’avvento della Costituzione repubblicana conservò i caratteri speciali del 
pubblico impiego che vennero fatti risalire all’art. 97 (riserva di legge in materia 
di organizzazione degli uffici pubblici). 
Soltanto con il Testo Unico degli impiegati civili dello Stato (T.U. 10 gennaio 
1957 n. 3) si cercò di attenuare l’impostazione fortemente gerarchica del 
rapporto di pubblico impiego. Gli impiegati non furono più inquadrati in gruppi e 
gradi, ma in quattro carriere articolate in qualifiche (alla prima si accedeva per 
concorso, a quelle successive si perveniva mediante promozione). 
Tutto il rapporto era assoggettato al regime pubblicistico e regolato 
mediante provvedimenti amministrativi (leggi e regolamenti) che 
predeterminavano l’agire dei poteri amministrativi cui era soggetto l’impiegato 
(numero dei posti di lavoro, qualifiche, procedimenti ed effetti del reclutamento, 
dell’avanzamento, della valutazione periodica del personale, modificazione e 
cessazione del rapporto soltanto per cause tassativamente previste, così da 
individuare una sorta di stabilità del rapporto) e definivano i suoi diritti, doveri e 
responsabilità. 
In ragione di tutto ciò la cognizione delle questioni relative al pubblico 
impiego (sia in materia di diritti soggettivi, che di interessi legittimi), fatta 
naturalmente eccezione per le responsabilità civili e penali, apparteneva in via 
esclusiva al giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato).  Il progressivo 
ridursi dei margini di discrezionalità inerenti ai singoli provvedimenti (es. sempre 
maggiore preferenza per l’avanzamento di carriera, dei requisiti di anzianità 
rispetto a quelli di merito) ha portato ad un’amministrazione del pubblico 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
9 
 
impiego largamente vincolata e non idonea ad assicurare un effettivo 
rendimento del personale.  Tutto ciò poneva  la pubblica amministrazione in 
posizione di supremazia e di autorità e i pubblici impiegati in una condizione 
differenziata rispetto agli altri cittadini e lavoratori: alle garanzie individuali 
tipiche della connotazione pubblicistica del rapporto d’impiego si erano da 
tempo aggiunte quelle offerte dai mezzi di tutela collettiva (associazionismo 
sindacale, diritto di sciopero). 
Un passaggio verso modelli di derivazione privatistica nell’impiego pubblico 
è la legge 11 luglio 1980 n. 312 che ha soppresso il regime delle carriere ed ha 
introdotto le qualifiche funzionali (ordinate in modo crescente in base alla qualità 
della prestazione e alle responsabilità dell’impiegato). Altra novità sostanziale di 
tale norma è il riconoscimento, sia pur tacito, del dovere di produttività del 
pubblico dipendente: il legislatore ha perseguito il fine del recupero della 
produttività e del miglioramento dei livelli di efficienza attraverso nuove 
metodologie di valutazione differenziate secondo le attività svolte. 
L’evoluzione sopra delineata assume sempre maggiore importanza  con la 
legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 29 marzo 1983 che introduce il 
ruolo primario della contrattazione collettiva (accordi collettivi fra una 
delegazione pubblica di cui facevano parte il Presidente del Consiglio e taluni 
ministri come quello del tesoro, del bilancio, del lavoro e una sindacale 
composta dai sindacati maggiormente rappresentativi) in talune materie non 
regolate dalla legge o dagli atti regolamentari (come l’organizzazione interna 
degli uffici e la disciplina del rapporto di lavoro diversa dal conferimento della 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
10 
 
titolarità degli uffici e degli organi, dalla determinazione e dalla consistenza dei 
ruoli organici, dalla modificazione e dall’estinzione del rapporto d’impiego, dalla 
formazione professionale e dell’addestramento)
2
 . 
La contrattazione, però, non aveva un’efficacia autonoma e diretta: infatti gli 
accordi collettivi non producevano effetti concreti in via immediata, ma solo 
attraverso un provvedimento normativo emanato unilateralmente dalla pubblica 
amministrazione, quale il decreto presidenziale. Soprattutto per questo motivo, 
la volontà del legislatore del 1983 di avvicinare gli istituti dei rapporti di lavoro 
pubblico e privato attraverso la contrattazione collettiva si rivelò un fallimento: 
sia perché il Governo, che emanava unilateralmente l’atto normativo finale della 
fase negoziale,  assumeva il ruolo di arbitro degli assetti economico – normativi 
del lavoro pubblico; sia perché la contrattazione collettiva si era trasformata in 
un negoziato politico istituzionalizzato fra Governo e sindacati fortemente 
consociativo che aveva spinto la spesa pubblica fuori controllo
3
. 
                                                          
2
 AMATO – BARBERA  ( a cura di), Manuale di Diritto pubblico, 1994,  p. 561.   
3
 CARINCI – D’ANTONA , Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, 2000,  pag. 
XLVII.  
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
11 
 
3. Il ritorno nell’alveo privatistico 
Agli inizi degli anni 90, disfunzioni di diversa natura avevano messo in crisi 
il modello pubblicistico del rapporto di pubblico impiego: tale regime, fondato su 
eccessive garanzie nei confronti del lavoratore pubblico, aveva fatto venire  
meno  l’efficienza e l’economicità tipiche dell’agire dei pubblici poteri. 
Era, pertanto, necessario reintrodurre regole privatistiche per ridare 
funzionalità. La pubblica amministrazione non era più vista nella sua 
tradizionale funzione autoritativa, ma come ente erogatore di servizi a favore 
della collettività. Non si deve pensare però che il legislatore abbia voluto 
abbandonare o ridimensionare l’interesse collettivo che è motivo stesso di 
esistenza della pubblica amministrazione, egli ha semplicemente inteso 
perseguirlo attraverso diverse forme  di organizzazione delle risorse umane, del 
lavoro e del rapporto coi dipendenti
4
. 
Non potendo privatizzare l’organizzazione dei pubblici uffici, anche per 
vincoli costituzionali (art. 97), si è scelta la strada della privatizzazione del 
rapporto di pubblico impiego: la legge n. 421 del 23 ottobre 1992 ha delegato il 
Governo a emanare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore, uno o più 
decreti legislativi per la razionalizzazione ed il controllo della spesa per il settore 
del pubblico impiego, nonché per il miglioramento dell’efficienza, della 
produttività e della riorganizzazione di questo specifico settore. 
Il Consiglio di Stato (Adunanza plenaria del 31/8/1992 – parere sulla legge 
delega per la riforma del pubblico impiego), però ha messo in guardia “da una 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
12 
 
privatizzazione selvaggia” precisando che “la privatizzazione, intesa come totale 
unificazione della dottrina fra lavoro pubblico e privato, non appare possibile alla 
luce delle disposizioni costituzionali in quanto vi saranno sempre molti aspetti 
per i quali la disciplina del lavoro pubblico risulterà per sua natura differenziata 
da quella del lavoro privato. Non è possibile quindi una privatizzazione astratta, 
generale e globale di tutto il pubblico impiego (sia pure con l’esclusione di 
determinate categorie), poiché in nessun modo si può modificare la sostanza di 
rapporti giuridici i quali traggono la loro qualificazione dalla natura pubblica degli 
interessi che vi sono implicati, dai connessi poteri dell’ente pubblico datore di 
lavoro e dalle stesse strutture in cui sono inseriti. Non sembra dunque possibile 
e conveniente adottare, sia pure parzialmente, la disciplina privatistica del 
lavoro, la quale attiene solamente a rapporti di dare e avere, di dare e fare, di 
dirigere con efficienza e di eseguire con esattezza, nell’ambito di un’attività 
imprenditoriale guidata da regole di mercato”. 
Il legislatore non sembra aver tenuto in considerazione queste critiche; 
infatti, l’art. 2 del d. lgs n. 29/93 (il primo dei decreti attuativi della legge 
421/1992) stabilisce che: “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle 
amministrazioni sono disciplinate dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro 
V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa 
5
 ”. 
                                                                                                                                                            
4
 DI GESU’ – MARICA  - MONTANARI , Il rapporto di pubblico impiego, 2000, pag. 13.  
5
 Compreso lo statuto dei lavoratori (legge 300/70). Le dispute dottrinali relative alla sua 
applicabilità  al rapporto di pubblico impiego sono superate dal carattere generale del richiamo 
alla normativa regolatrice del lavoro privato.  
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
13 
 
Con questa disposizione il legislatore ha compiuto una vera e propria 
operazione di trapianto: la disciplina del lavoro prestato in posizione di 
subordinazione verso le pubbliche amministrazioni è stata trasferita dall’area del 
diritto pubblico a quella del diritto privato che, da normativa puramente 
marginale (applicabile, ai sensi dell’ art. 2119 del cod. civ., ai rapporti di 
pubblico impiego nelle ipotesi che non fossero risultati diversamente regolati 
dalla legge) è divenuta di applicazione generale
6
.  
Restano regolate dal diritto pubblico, mediante leggi ed altri atti normativi 
ed amministrativi, le materie relative a: 
 ξ  organi, uffici e modalità di conferimento della titolarità dei medesimi; principi 
fondamentali di organizzazione dei pubblici uffici; 
 ξ  ruoli e dotazioni organiche e la loro consistenza complessiva;  
 ξ  procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro; 
 ξ  responsabilità giuridiche attinenti all’espletamento di procedure 
amministrative (art. 2 lett. c legge delega 412/1992).  
Il decreto delegato 29/1993 non si limita a conformarsi alle prescrizioni della 
legge delega, ma rimette all’unilaterale volontà delle amministrazioni, salvo 
diverse forme di partecipazione sindacale, le tematiche dell’organizzazione del 
lavoro (è un passo indietro rispetto alla legge 93/83 che lasciava alla legge la 
definizione dei principi e alla contrattazione sindacale la normativa attuativa).  
                                                          
6
  CARINCI – D’ANTONA , Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, 2000,  pag.  
178.  
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14 
 
Nell’ambito di queste fonti unilaterali di diritto pubblico i dirigenti assumono 
le decisioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del 
personale con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro. Quindi, la 
concreta gestione della macchina amministrativa  viene svolta attraverso criteri 
manageriali e potestà derivanti dal contratto di lavoro e non più nell’esercizio di 
poteri pubblicistici. 
I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente. Così recita l’art. 2 
comma 3 d. lgs. 29/1993. L’autonomia privata diviene fonte del rapporto di 
pubblico impiego sia sul piano collettivo (senza intermediazione di atti 
regolamentari di recepimento, a differenza della legge 93/1983 e con un 
generale potere di disapplicazione delle leggi, anche sopravvenute alla stipula 
di un contratto collettivo, intervenute a regolare materie non soggette a riserva 
di legge, salvo diversa volontà prevista dalle stesse leggi – originario art. 2 
comma 2 bis d. lgs 29/93) sia su quello individuale. Prima il rapporto traeva 
origine dall’atto di nomina  (atto unilaterale della pubblica amministrazione che 
non necessitava di un’esplicita accettazione, essendo sufficiente che il privato 
eseguisse la volontà dell’amministrazione prendendo servizio); ora il rapporto 
nasce con un negozio giuridico bilaterale e paritario, un contratto individuale 
di lavoro, e si costituisce sulla base dell’accettazione della proposta di 
assunzione inviata dalla pubblica amministrazione al soggetto selezionato 
attraverso il concorso o avviato dall’ufficio di collocamento (TAR Catania, sez. 
III, 7 giugno 1997, n. 1288). Anche le sue successive vicende, fino all’estinzione 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO 
 
 
 
  
15 
 
del rapporto, non sono più scandite da provvedimenti amministrativi 
dell’amministrazione, ma da atti di natura privatistica. 
  La legge delega ha anche previsto la creazione di una Agenzia tecnica per 
la rappresentanza delle pubbliche amministrazioni nella contrattazione collettiva  
(A.R.A.N.). Essa esercita, a livello nazionale, la rappresentanza legale delle 
pubbliche amministrazioni agli effetti della contrattazione collettiva nazionale e 
ogni attività di assistenza ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi 
(art. 50 d. lgs. 29/1993). 
Il d. lgs. 29/93 introducendo la privatizzazione, ha voluto dare maggiore 
efficienza alle pubbliche amministrazioni attivando circuiti di responsabilità 
7
. Si 
vuole che amministratori ed amministrati, ciascuno nel suo ruolo, svolgano le 
proprie funzioni assumendosene integralmente la responsabilità. 
 In primo luogo viene valorizzata la posizione degli utenti attraverso 
l’obbligatoria creazione
8
, presso ciascuna amministrazione, nell’ambito della 
propria struttura, di un ufficio per le relazioni con il pubblico (art. 12 d.lgs. 
29/93). Tale disposizione completa ed attua la legge 241/90 (Nuove norme in 
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti 
amministrativi),  mirando a definire un rapporto diretto e certo fra cittadino e 
dipendente pubblico per conseguire gli obiettivi di una più efficace tutela e 
valorizzazione  del primo e una più incisiva responsabilizzazione del secondo 
9
.   
                                                          
7
 CARINCI – D’ANTONA , Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, 2000, pag. 
181.  
8
 Il D.P.R. n. 352/92 all’art. 6 aveva già previsto in via solo facoltativa l’istituzione presso le 
pubbliche amministrazioni di un ufficio relazioni con il pubblico. 
9
 CARINGELLA –  MARINO, Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni dopo il d. 
lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, 1999, pag. 83.