4
Commissione bicamerale della XIII legislatura che ha in realt� optato per un
tipo di riforma pi� ampia ed armonica dell�intero impianto costituzionale
italiano.
Inoltre sono state prese in considerazione le esperienze costituzionali
dei maggiori paesi esteri (USA, UK, Francia, Germania, Spagna, URSS
prima, Russia poi), mettendo in risalto la composizione e le funzioni dei
loro parlamenti.
Teodosio D�Arienzo
5
CAPITOLO I
� MOTIVAZIONI STORICHE DEL
BICAMERALISMO PERFETTO �
1.1 � IL PARLAMENTO SUBALPINO �
Lo Statuto albertino era la sola delle costituzioni quarantottesche
che abbia retto alla prova del tempo e degli avvenimenti durante i suoi
cento anni di vita. La sua struttura generale era simile a quella della
Carta francese del 4 giugno 1814 a suffragio limitato, ed ottriata cio�
concessa ai propri sudditi da Luigi XVIII, e poi della Costituzione
francese del 1830, nonch� con modifiche ispirate alla belga del 1831:
tutte fondamentalmente ispirate al concetto di introdurre la forma di
governo inglese caratterizzata da una sola Camera dei deputati e una
Camera dei pari ereditaria e di nomina regia. Lo stato che vi era
disegnato � ascrivibile nella specie delle monarchie rappresentative, o
monarchie temperate, o Stato costituzionale puro, cio� un regime in
cui il Governo, nominato dal re, risponde direttamente al sovrano, ci�
sebbene nella prassi vi fosse una inclinazione verso il regime
parlamentare attraverso la fiducia della Camera dei deputati, unica
l�assemblea elettiva, mentre per il Senato del Regno ben presto si
6
consolida il principio che esso �non fa crisi� perch� non elettivo ma di
esclusiva nomina regia.
L�8 febbraio 1848 un proclama di Carlo Alberto, re di Sardegna,
annunciava ai sudditi le basi dello Statuto fondamentale che avrebbe
instaurato un compiuto sistema di governo rappresentativo
1
. Lo
Statuto recitava che il potere legislativo era esercitato collettivamente
dalle due Camere, una elettiva, la Camera dei deputati, l�altra di
nomina regia, il Senato del Regno. Dopo il 1848, lo Statuto fu
applicato alle diverse regioni italiane, dopo i plebisciti nel 1859 in
Lombardia, Bologna e Modena, nel 1860 in Sicilia, Napoletano e
Toscana, nel 1866 in Veneto ed a Mantova, a Roma nel 1870 e nel
1920 in Alto Adige, Trento e Trieste.
Lo Statuto albertino non � per� un capolavoro di tecnica
giuridica, in quanto vi � in esso una grossa lacuna data dalla mancanza
di qualsiasi indicazione dell�organo al quale spetta il potere di
indirizzo politico, e di qualsiasi disciplina dei rapporti tra potere
legislativo e potere esecutivo nonch� dei rapporti interni
all�esecutivo
2
. Il Parlamento subalpino, appena costituito in
1
MARANINI G., Le origini dello statuto albertino, Firenze, 1926.
FALCO G., Lo statuto albertino e la sua preparazione, Roma, 1945.
2
GIANNINI M. S., Lo statuto albertino, Firenze, 1946.
7
esecuzione dello Statuto, si arrog� la facolt� di manifestare con un
proprio voto la fiducia al Governo e ben presto apparve sicura regola
che i ministri non potessero restare in carica se non con la fiducia della
Camera. I ministri finirono pertanto per tenere la loro carica solo in
virt� della volont� del Parlamento. Si instaur� cosi un regime
parlamentare atipico e, conseguentemente, l�esercizio della potest�
esecutiva pass� praticamente dalle mani del re a quelle dei ministri
3
.
A differenza delle costituzioni belga del 1831 e francese del
1830, entrambe espressione di un patto intervenuto tra popolo e
sovrano
4
, la Costituzione sabauda del 1848 venne elargita per volont�
unilaterale e suprema del monarca. La differente genesi della Carta
albertina rispetto alle altre due Costituzioni europee, era destinata a
condizionare significativamente le capacit� di resistenza delle
rispettive norme costituzionali, cosicch� se per le prime due Carte �
possibile parlare di costituzioni modificabili per via parlamentare,
inerentemente allo Statuto si � indotti a ritenere che il potere di
modifica risiedesse nelle mani del monarca
5
; tuttavia vi era nel
Preambolo l�impegno del re di non modificare la Costituzione.
3
NEGRI G., Il quadro costituzionale, Giuffr�, Milano, 1984, p. 24.
4
MARANINI G., Storia del potere in Italia, Firenze, 1983, p. 129.
5
BRYCE J., Flexible and Rigid Constitutions, in Studies in History and jurisprudence,
Oxford, 1901, p. 208.
8
L�evoluzione del regime albertino in senso parlamentare fu resa
possibile dal rapido imporsi di singolari interpretazioni
consuetudinarie dello Statuto, destinate a plagiare in maniera assai
incisiva gli assetti costituzionali, adeguandoli ai valori e agli interessi
espressi dalle forze dominanti
6
.
La funzione del Parlamento nei regimi liberali e liberal -
democratici si situa all�incrocio di tre differenti versanti: quello dello
stato e delle istituzioni formalizzate, quello del sistema dei partiti o
della societ� politica e, infine, quello della societ� civile. A partire
dalla nota definizione hegeliana del Parlamento �il porticato tra lo
stato e la societ� civile�
7
, si � spesso insistito sulla natura
multidimensionale dell�assemblea parlamentare: organo della
rappresentanza e al tempo stesso della decisione legislativa, sede di
ricezione degli inputs da parte della societ� e organo di cruciale
importanza nella definizione degli outputs da inviare alla stessa societ�
civile, sottosistema interno al pi� ampio sistema politico e in stretto
rapporto con le altre sue parti. Lo Statuto apre dunque la strada al
sistema parlamentare in cui si afferma la figura, non prevista dallo
6
DE FIORES C., Revisione costituzionale e forma di Governo. Il caso dello statuto
albertino, in �Democrazia e diritto�, Roma, 4/94 - 1/95, p. 219 ss.
7
MANZELLA A., Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1991, p. 16 ss.
9
stesso Statuto, del Presidente del Consiglio dei ministri, destinato a
lungo a rimanere a lungo sospesa tra le funzioni di un primus inter
pares e quello di un dirigente in posizione superiore di responsabilit� e
potere
8
. Se la lettera dello Statuto e il complessivo disegno
istituzionale di un �governo misto�, che da esso � desumibile,
assegnano quindi la funzione di baricentro del sistema politico -
istituzionale alla monarchia, lo sviluppo storico e l�attuazione delle
norme statutarie lasciano emergere invece un protagonismo
parlamentare che, pur non essendo affatto assoluto, travalica
nettamente il dettato costituzionale. Anche se il re si riserver� sempre
alcune prerogative - la scelta di alcuni ministeri chiave, tra cui gli
esteri e quelli militari, e la possibilit� di favorire o bloccare la carriera
politica dei singoli leaders - ed eserciter� un ruolo extraparlamentare e
spesso antiparlamentare decisivo nella successiva storia italiana. Ad
ogni modo, lo Statuto prevede �la sostanziale parit� di potere delle due
Camere sul terreno politico�
9
, secondo il classico disegno istituzionale
del liberalismo ottocentesco che attribuisce alla Camera non elettiva la
funzione di freno e compensazione di spinte democratiche e
8
GALASSO G., Potere ed istituzioni in Italia, Einaudi, Torino, 1974, p. 201 ss.
9
JEMOLO A. C., Camera e Senato: rapporti e contrasti, in AA. VV. , Il centenario del
Parlamento, Roma, 1948, p. 358 ss.
10
rivoluzionarie eventualmente presenti nell�altro ramo del Parlamento,
eletto attraverso il suffragio censitario ma comunque esposto al
pericolo di tendenze destabilizzanti provenienti dalla societ� civile.
Tale parit� di potere si risolve tuttavia rapidamente in una netta
supremazia della Camera dei deputati, la sola che di fatto pu� sottrarre
la fiducia al Governo essendo elettiva. Se la nomina dei senatori resta
una prerogativa regia, diviene inoltre sempre pi� frequente la prassi
che vede i ministeri proporre e gestire le nomine di senatori, al fine di
preparare anche nella Camera alta un terreno favorevole all�azione di
Governo. Nonostante la prassi voglia un Senato in posizione
subalterna rispetto alla Camera, questo non rinuncia ad una azione
politica conservatrice, evitando lo scontro diretto ma ipotecando e
limitando l�attivit� legislativa della Camera bassa. Con il
consolidamento delle istituzioni liberali e la spinta all�allargamento del
suffragio elettorale il Senato di nomina regia - composto sempre da ex
deputati e funzionari, ed esclusivamente da esponenti di sicura fede
monarchica - divenne oggetto di un dibattito volto a trasformarne le
funzioni ed a renderlo elettivo. Gi� Cavour negli anni cinquanta aveva
formulato una proposta che sottoponesse i senatori al controllo
dell�elettorato; agli inizi del �900 sono le forze conservatrici che si
11
impegnano di pi� nel tentativo di rendere elettiva la Camera alta, con
un fine del tutto diverso: rafforzare lo stesso ruolo conservatore del
Senato e le sue capacit� di bilanciare le successive aperture in senso
democratico del regime liberale. La proposta del deputato Arcoleo del
1910 prevedeva che il Senato divenisse direttamente l�organo
rappresentativo dei maggiori interessi economici per compensare la
proposta di allargamento del suffragio elettorale. La proposta di
Greppi e Ruffini del 1919, si riferiva ad un sistema in cui tra l�altro il
corpo elettorale � costituito da sindaci, consiglieri provinciali,
professionisti, e in genere da appartenenti all��lite sociale ed
istituzionale
10
.
10
VIGILANTE R., Dallo statuto albertino al Parlamento repubblicano, in Per una storia
delle istituzioni parlamentari, a cura di G. D�AGOSTINO, Edizioni scientifiche italiane,
Napoli, 1994, p. 391 ss.
12
1.2 IL PARLAMENTO IN ETA� LIBERALE
Che il Parlamento sia divenuto rapidamente il centro del sistema
politico - istituzionale dello stato unitario � in linea di massima
un�affermazione su cui pi� di un autore concorda.
Ghisalberti ad esempio, avendo presente soprattutto la
dimensione storico - giuridica della questione, avanza la tesi della
onnipotenza parlamentare, in riferimento alla possibilit� di
modificazione delle norme dello Statuto attraverso i procedimenti
legislativi ordinari.
Carocci invece definisce il Parlamento �strumento fondamentale
e insostituibile per poter governare in modo stabile�, l�unico mezzo
che, grazie anche al sistema elettorale maggioritario uninominale
capace di garantire una penetrazione capillare nel corpo elettorale, pu�
assicurare un consenso significativo alla classe politica
11
.
E� nella persuasiva ricostruzione di Mastropaolo, tuttavia, che il
Parlamento � individuato esplicitamente come centro del nuovo
sistema politico - sociale, il luogo politico di direzione di un paese in
cui al momento dell�unificazione � assente una societ� strutturata ed
11
CAROCCI G., Il Parlamento nella storia d�Italia, Laterza, Bari, 1964, p. 423 ss.
13
autoregolantesi come nel caso inglese, una efficace macchina
amministrativa come nel caso francese, ed un sistema dinastico -
militare di riferimento come nel caso tedesco. In assenza di una
burocrazia indipendente, di una dinastia capace di attivare immediati
processi di identificazione in larghe fasce sociali, e di una aristocrazia
capace a sua volta di identificarsi con lo stato, la definizione del
Parlamento come centro del sistema sembra una via obbligata, una
sorta di scelta per esclusione
12
.
Il Parlamento ad ogni modo � un centro debole, dotato di
�un�estrema permeabilit� alle pressioni divergenti espresse
dall�ambiente sociale� da cui nasce
13
- nonostante questo ambiente sia
ristretto da un suffragio marcatamente censitario e da una
partecipazione elettorale mediamente bassa - un centro incapace di una
sintesi e di una direzione politica emancipata da quei particolarismi e
localismi decisivi per la sua stessa formazione. Se la centralit�
parlamentare propria della situazione italiana assicurava un alto grado
di mediazione delle tensioni sociali e politiche, la debolezza costitutiva
dell�assemblea elettiva ebbe per� una ricaduta negativa sulla
12
MASTROPAOLO A., Sviluppo politico e Parlamento nell�Italia liberale. Un�analisi a
partire dai meccanismi della rappresentanza, in �Passato e presente�, 1986, 12, p. 33 ss.
13
MASTROPAOLO A., op. cit., p. 33 ss.
14
complessiva funzionalit� delle istituzioni, contribuendo tra l�altro a
rendere pi� difficile il rapporto tra �paese legale� e �paese reale�. Ai
limiti del parlamentarismo infatti - conclude Mastropaolo dopo
un�analisi attenta anche al versante del ceto parlamentare e alle
modalit� di elezione e raccolta del consenso nel corpo elettorale - si
pu� ascrivere soprattutto la tendenza ad una �esasperante continuit��:
l�intrinseca difficolt� ad aprirsi tempestivamente a nuovi soggetti
sociali e ad inserirli nell�arena politico - parlamentare, l�incapacit� di
creare un�amministrazione moderna svincolata dalle pressioni del
potere politico
14
.
E� possibile allora la definizione di centro debole se in un�ottica
comparata - come fa Mastropaolo - si svolge il confronto con altre
esperienze di State - building e Nation - building in Europa; ma �
possibile anche riferirsi ad un centro condizionato, se si pensa alle
tendenze alla prevalenza dell�esecutivo sul legislativo che affiorano a
pi� riprese, alla funzione prevaricatrice in senso conservatore svolta
dal re, dal partito di corte e dai gruppi che di volta in volta ad esso si
collegano; e, ancora, ad un centro isolato, se invece per altro verso si
considera l�esiguit� delle basi sociali dello Stato e le lunghe fasi di
14
MASTROPAOLO A., op. cit., p. 68 ss.
15
esclusione dal Parlamento di soggetti sociali e politici presenti invece
nel �paese reale�: contadini, proletari, fasce di piccola borghesia,
cattolici, socialisti. Con l�adozione del suffragio universale maschile,
della legge elettorale proporzionale, l�ingresso in Parlamento di
soggetti tradizionalmente esclusi si ebbe la crisi del regime liberale e
la soppressione di fatto del Parlamento. Ci� a causa della strutturale
incapacit� delle istituzioni liberali di gestire la fase di decollo di una
societ� di massa, caratterizzata da un nuovo protagonismo delle masse
popolari. La prevalente composizione notabilare del Parlamento in et�
liberale, almeno dalla met� degli anni settanta, la presenza di poche
decine di grandi notabili che dominano la scena per lunghi decenni
15
-
rappresentando una sorta di centro nel centro, di �lite semipermanente
rispetto alla gran massa dei parlamentari - sembra allora da questo
punto di vista non un fattore di coesione delle classi dirigenti, ma un
ulteriore elemento di debolezza del sistema politico - parlamentare di
fronte ai compiti di integrazione ed assimilazione di larghe masse al
sistema delle istituzioni formalizzate.
Il ruolo del Parlamento nel sistema politico - sociale, la sua
posizione rispetto alle altre istituzioni e alle forze sociali, non � ad
15
GALASSO G., op. cit., p. 227 ss
16
ogni modo identico in tutte le fasi dell�et� liberale, ed � definito di
volta in volta dagli allargamenti del suffragio, dalle pressioni di
frazioni della classe dominante, dalla spinta delle masse popolari,
dall�entrata in scena di nuovi soggetti politici. La periodizzazione
della storia parlamentare proposta da Carocci, relativa al ruolo del
parlamento nel sistema politico e nella societ� italiana dall�unit� al
fascismo, tiene conto ad esempio di tre distinte fasi: la prima, che va
dall�unit� al periodo giolittiano (1861-1900); la seconda, che copre il
primo ventennio del secolo (1901-1919); e la terza, corrispondente alla
crisi dello stato liberale (1919-1925)
16
.
Nella prima fase l�autorit� e l�importanza del Parlamento
aumentavano progressivamente, ma aumentava anche parallelamente
l�intensit� della critica conservatrice al �parlamentarismo� e a quelle
che erano considerate le sue disfunzioni: instabilit� governativa a
causa dell�eccessivo potere delle maggioranze parlamentari; lentezza
dei procedimenti decisionali, indebita sovrapposizione tra la sfera
politico - parlamentare ed amministrativa. In questa fase tuttavia,
come emerge in particolare dalla crisi di fine secolo, il Parlamento era
strumento di difesa e di affermazione dell�equilibrio politico del paese,
16
CAROCCI G., op. cit., p. 7 ss.
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