Concussione

 decidesse ingiustamente per denaro datogli spontaneamente, nel secondo 
che ricevesse denaro per avere egli stesso estorto. 
 Nelle legislazioni preunitarie italiane, la concussione è una forma 
qualificata d'abuso d'autorità, e riceve un nome proprio sia causa della sua 
importanza sia a causa delle circostanze particolari in cui si manifesta
 2
. 
Il codice penale del 1889 prevedeva la concussione agli artt.169-170. 
Il reato era commesso dal pubblico ufficiale che, abusando del proprio 
ufficio, costringeva o induceva taluno a dare o promettere indebitamente a 
sé o ad un terzo denaro o altra utilità, ma poteva realizzare l'illecito, 
ugualmente, ricevendo ciò che non gli era dovuto, "giovandosi soltanto 
dell'errore altrui". La dottrina dell'epoca riconduceva le prime due ipotesi 
alla "concussione positiva", mentre per la terza si riferiva alla "concussione 
negativa", ciò a causa dell'eterogeneità delle ipotesi riconducibili a questo 
reato. 
Il legislatore del 1930 ha invece scelto un'altra soluzione: unificare in 
un'unica fattispecie le ipotesi d'induzione e costrizione, e collocare 
nell'ambito dei delitti di peculato la concussione negativa
3
. 
Il testo originario era il seguente: "Il pubblico ufficiale, che, abusando della 
sua qualità o delle sue funzioni, costringe o induce taluno a dare o a 
promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro o altra utilità, è punito 
                                                           
2
 A. MARONGIU, Concussione (diritto intermedio), in Enciclopedia del diritto, VIII, 1961,  p.699 s. 
 con la reclusione da quattro anni a dodici anni e con la multa non inferiore 
a seicentomila. Si applicano le disposizioni del capoverso dell'articolo 
314". 
Tale testo ha subito delle profonde modifiche ad opera della legge 26 aprile 
1990, n.86. 
Tali modifiche, che analizzeremo in dettaglio nel corso della trattazione,  
riguardano l'estensione dell'incriminazione all'incaricato di un pubblico 
servizio; la sostituzione del precedente inciso "abusando della sua qualità 
o delle sue funzioni " con la nuova formula "abusando della sua qualità o 
dei suoi poteri"; l'eliminazione della pena pecuniaria, in precedenza 
stabilita in aggiunta alla reclusione; ed, infine, l'eliminazione del richiamo 
al previgente art. 314 che prevedeva la pena accessoria dell'interdizione 
perpetua o permanente dai pubblici uffici, ora prevista dall'art. 317 bis, 
introdotto dall'art. 5 l.86/1990.  
                                                                                                                                                                          
3
 G. MARINI, Concussione, in Enciclopedia Giuridica Treccani, Roma, vol. VII, p.2 s. 
 CAPITOLO 2 
LA STRUTTURA DEL REATO 
 
2.1 Interesse Tutelato  
La concussione è il più grave tra i reati realizzabili dai soggetti pubblici 
contro la pubblica amministrazione. La ratio di questa gravità va colta, 
all'interno dello Stato fascista, nell'esigenza di evitare un tirannico abuso 
dei propri poteri ai pubblici ufficiali nei confronti dei singoli cittadini, 
annullati nella comunità statuale
4
. 
Secondo la dottrina più tradizionale la concussione garantisce l'osservanza 
del dovere di probità, fedeltà o correttezza del pubblico ufficiale. In 
particolare secondo Antolisei lo scopo dell'incriminazione è duplice: da un 
lato tutelare l'interesse dell'Amministrazione all'imparzialità, correttezza e 
buona reputazione dei pubblici funzionari; dall'altro, impedire che gli 
estranei subiscano sopraffazioni e, in genere, danni per gli abusi di potere 
dei funzionari medesimi
5
. 
La dottrina moderna, più sensibile alle dimensioni costituzionali 
dell'illecito penale, ravvisa il bene tutelato nel regolare funzionamento della 
pubblica amministrazione, sotto il profilo del buon andamento e 
                                                           
4
 G. FIANDACA-E. MUSCO, Diritto Penale, Parte speciale, Bologna, 1997, p.202 s. 
5
 F. ANTOLISEI, Manuale di diritto penale, Parte speciale II, Milano, 1999, p. 306 s. 
 dell'imparzialità ex art. 97 Cost.
6
. 
Il Pagliaro ritiene, infatti, maggiormente concrete le indicazioni che 
identificano il bene tutelato nel regolare funzionamento 
dell'amministrazione. Il delitto di concussione offende, da un lato 
l'interesse al "buon andamento", tutelato dal citato art.97 Cost., dall'altro  
l'interesse alla "imparzialità" della pubblica amministrazione, entrambi 
convergenti nel concetto di regolare funzionamento della pubblica 
amministrazione. Il "buon andamento" è leso allorché la potestà pubblica 
viene deviata verso il soddisfacimento di un interesse privato del pubblico 
ufficiale. Ciò è evidente nella concussione per abuso delle funzioni; ma si 
riscontra altresì nella concussione per abuso di qualità in quanto, anche se 
implicitamente, richiama la possibilità di un abuso delle funzioni.  
La "imparzialità" è lesa allorché il potere pubblico è rivolto ad 
avvantaggiare indebitamente qualche cittadino a danno della persona 
concussa. 
Il privato viene tutelato nella sua libertà di determinazione che può essere 
offesa tanto nella forma della costrizione, quanto nella forma dell'inganno.  
In generale è tutelata l'intera sfera dei rapporti che fanno capo al privato, 
abbiano o no essi contenuto patrimoniale
7
. 
                                                           
6
 G. FIANDACA- E. MUSCO, Diritto Penale cit., p.202 s. 
7
 A. PAGLIARO, Principi di diritto penale, Parte speciale, Delitti dei pubblici ufficiali contro la 
Pubblica Amministrazione, 2000, p.105 s.   
 Nonostante qualche opinione contraria
8
, la dottrina dominante
9
 
concordemente ritiene di far rientrare il delitto nella categoria dei reati 
plurioffensivi. Infatti, concordemente al pensiero della dominante 
giurisprudenza della Cassazione Penale, il delitto di concussione ha tale 
natura perché mentre da un lato porta offesa all'interesse della pubblica 
amministrazione, per quanto concerne il suo prestigio astratto e la 
correttezza e probità dei pubblici funzionari; dall'altro lato, produce ipso 
facto la lesione della sfera privata del cittadino, per quanto attiene alla sua 
integrità del patrimonio ed alla libertà del suo consenso. Soggetti passivi 
del reato in esame, quindi, sono la pubblica amministrazione e, nello stesso 
tempo, la persona che dà o promette. In tal senso  il pregiudizio che subisce 
la pubblica amministrazione è inerente intrinsecamente alle modalità di 
realizzazione dell'ingiusto profitto da parte del pubblico ufficiale, il quale, 
attraverso l'agitazione che riesce a suscitare per effetto del metus publicae 
potestatis nell'animo della vittima, vince la resistenza che il privato 
vorrebbe contrapporre alla richiesta dell'indebito
10
. 
                                                           
8
 G. FIANDACA-E. MUSCO, Diritto Penale cit., p.202 s.; PEDRAZZI, La promessa del soggetto 
passivo come evento nei delitti contro il patrimonio, Riv. it. d. pen., 1952, p.350 s. 
9
 F. ANTOLISEI, Manuale di dir. penale cit., p.306 s. 
10
 Cass. Pen., 5 febbraio 1981, Sezione VI, Astolfi in Cass. pen. 1982, p.1964. 
 2.2 Soggetto attivo 
L'art.317 nel testo riformato del 1990 punisce il pubblico ufficiale o 
l'incaricato di un pubblico servizio, che, abusando della sua qualità o dei 
suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o promettere indebitamente, a 
lui o a un terzo, denaro od altra utilità. 
In relazione alla formula originariamente adottata dal legislatore, che 
individuava nel solo pubblico ufficiale il destinatario dei doveri di 
comportamento discendenti dalla disposizione in esame, la dottrina, 
premesso trattarsi di reato proprio, aveva avuto modo di esprimere riserve 
sia sull'avvenuta mancata estensione della disposizione anche agli 
incaricati di pubblico servizio, pur equiparati, di solito, dal legislatore ai 
pubblici ufficiali, sia sulla motivazione addotta a suo tempo dal Relatore 
per giustificare tale limitazione di destinatarietà
11
. 
Il Pagliaro, sul punto, osserva che la limitazione nei confronti 
dell'incaricato di pubblico servizio era dettata dal convincimento che questi 
non potessero esercitare opera di coazione sui privati e che, al massimo, 
essi potessero richiedere indebitamente mance, fatto per il quale la pena 
della concussione sarebbe risultata eccessiva. Per l'autore, la lacuna non 
appariva particolarmente grave in quanto, nella maggioranza dei casi, nei 
quali l'incaricato di un pubblico servizio, abusando delle sue facoltà o delle 
                                                           
11
 G. MARINI, Concussione cit., p. 3 s. 
 sue qualità, costringeva o induceva taluno a dare o a promettere 
indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altre utilità, venivano integrati i 
presupposti di una estorsione, di una violenza privata o di una truffa, reati 
tutti aggravati ex art.61 n.9 c.p.
12
. 
Altra parte della dottrina muove, invece, obiezioni formulate alla mancata 
estensione della condotta all'incaricato di pubblico servizio. Tali critiche 
derivano dal progressivo incremento dei pubblici servizi; sono  cioè 
aumentati i casi di comportamento concussivo da parte degli stessi 
incaricati di pubblico servizio, come ad esempio nell'ipotesi paradigmatica 
di una infermiera capo di un ospedale, la quale, adibita all'accettazione dei 
pazienti, subordini il ricovero di un ammalato al previo pagamento di una 
indebita somma di denaro
13
. 
Il Palombi, analizzando l'estensione della soggettività attiva della 
concussione all'incaricato di pubblico servizio, evidenzia come la legge 
n.86/90 sia stata accolta da parte della dottrina con riserve ed obiezioni che 
attingono all'essenza stessa del delitto
14
. Alcuni autori, infatti, sostengono 
che poiché il metus publicae potestatis è elemento di connotazione 
oggettiva della fattispecie, non è ammissibile l'estensione del delitto di 
concussione all'incaricato di un pubblico servizio che è privo, per 
                                                           
12
 A. PAGLIARO, Principi cit., p.107 s. 
13
 G. FIANDACA - E. MUSCO, Diritto penale cit., p. 203 s.  
14
 E. PALOMBI, L'estensione del delitto di concussione all'incaricato di pubblico servizio, in Riv.  pen. 
econ., 1991, p. 333 s. 
 definizione normativa, proprio di quei poteri idonei a radicare nel soggetto 
passivo il timore riverenziale nei confronti della pubblica autorità
15
.  
L'ampliamento della sfera del soggetto attivo del reato è destinata quindi a 
riflettersi sui connotati oggettivi dalla fattispecie. L'attenzione si sposta dal 
piano del metus a quello dell'effetto di prevaricazione, percepito dal 
soggetto passivo del reato come riflesso del soggetto attivo. Viene in tal 
modo dato per presupposto quello che dovrebbe costituire oggetto di 
approfondita indagine diretta a ricostruire la dinamica obiettiva del reato, 
nella quale il metus non svolge un ruolo necessario. Nel considerare il 
metus momento centrale del reato non si tiene conto che a quell'elemento in 
giurisprudenza si ricorre spesso nella ricostruzione delle ipotesi aperte e 
violente di azione intimidatoria volta a costringere il privato, mentre la 
condotta criminosa si atteggia con modalità diverse, identificate anche nel 
solo mezzo ingannatorio. L'errore è consistito nell'aver voluto far assurgere 
a caratteristica essenziale della concussione un requisito che, in molti casi, 
può anche non profilarsi
16
. 
 In realtà l'essenza del delitto di concussione è incentrata sulla condotta di 
abuso della qualità o dei poteri, e sul suo effetto costrittivo e induttivo, che 
costituisce la risultante sull'animo della vittima dell'azione abusiva del 
                                                           
15
 S. DI BENEDETTO, Aspetti problematici della riforma degli art.357 e 358 c.p. ,in Riv. it. dir. 
proc.pen.,1989, p.1175 s.   
16
 INFANTINI, Sui criteri differenziali tra i delitti di concussione e di corruzione., in Riv. it. dir. e 
proc.pen.,1991, p.516 s. 
 pubblico agente. Deve ricorrere, quindi, l'intenzione del pubblico agente di 
realizzare un utile indebito, facendo ricorso ad un'attività di coazione 
idonea a vincere la resistenza della vittima, che viene piegata dalla forza 
della sopraffazione. 
 Prima della riforma del 1990 la giurisprudenza era costretta, attraverso 
vere e proprie forzature interpretative, a dilatare l'ambito di applicazione 
della figura del pubblico ufficiale, pur di non lasciare impunite alcune 
condotte criminose che presentano tutti i caratteri del delitto di 
concussione. La pubblica funzione veniva intesa in senso lato 
comprendendo qualsiasi attività diretta a realizzare fini etico-politici della 
Pubblica amministrazione. In realtà al criterio teleologico costituito dal 
perseguimento di finalità pubblicistiche si faceva a volte ricorso per 
distinguere nell'ambito della funzione amministrativa la sfera pubblicistica 
dell'area privatistica e non, invece, per creare una linea di delimitazione 
interna tra la figura del pubblico ufficiale e dell'incaricato di pubblico 
servizio. Il rapporto tra funzione e servizio non si basa, infatti, sull'ormai 
tramontato rapporto gerarchico, ma sull'individuazione dei poteri specifici 
che contraddistinguono la pubblica funzione. La capacità di compiere opera 
di coazione, realizzando la condotta abusiva tipica del reato di concussione, 
non va rapportata alla natura dell'attività che il soggetto pubblico è 
istituzionalmente chiamato a svolgere, bensì collegata all'abuso del potere 
 che il soggetto può realizzare al fine di costringere o indurre il privato a 
dare o promettere l'indebito. L'abuso va collegato, cioè, alla posizione 
giuridica del soggetto agente, il quale strumentalizza il potere per realizzare 
un fine illecito, e poiché anche l'incaricato di un pubblico servizio può 
abusare della propria posizione giuridica, attraverso la violazione di norme 
strumentali alla legale esplicazione di un pubblico potere, se ne deve 
dedurre che anche questo soggetto può realizzare gli estremi tipici della 
condotta di concussione.  
L'estensione operata dalla legge n. 86/1990 deve però correlarsi all'art. 357 
c. p. che indica i criteri specifici per individuare i soggetti cui spetta la 
qualifica di pubblico ufficiale e che consistono nella formazione e 
manifestazione della volontà della pubblica amministrazione e nello 
svolgersi della pubblica funzione per mezzo di poteri autoritativi e 
certificativi.  
La Corte di Cassazione penale considera pubblico ufficiale il soggetto che 
esercita poteri autoritativi o certificativi ovvero partecipa alla formazione o 
manifestazione della volontà dell'Ente pubblico economico, limitatamente 
agli atti che esulano dall'esercizio dell'attività imprenditoriale in senso 
stretto, in quanto tipico esercizio di poteri autoritativi o di 
autorganizzazione o di funzioni pubbliche; attribuisce la qualità di 
incaricato di pubblico servizio, al soggetto la cui attività è sfornita di tali 
 caratteristiche autoritative ovvero sarà soggetto del tutto estraneo a tale 
disciplina. 
Nel primo caso, infatti, l'attività del soggetto di diritto privato contiene 
connotazioni pubblicistiche che si riverberano, quanto agli effetti penali, 
sulle conseguenze di eventuali condotte illecite, sia relative al falso (come 
nella specie), sia in tema di abuso, corruzione e concussione
17
. 
La giurisprudenza recente ha escluso la soggettività attiva nei confronti del 
medico convenzionato con la Casagit (Cassa autonoma di previdenza 
integrativa per i giornalisti italiani), giacché detto ente è una associazione 
di natura privata ispirata a fini mutualistici nel fornire assistenza sanitaria 
agli associati, e l'attività sanitaria non è di per sé riservata esclusivamente 
alla Pubblica Amministrazione in guisa da ravvisarsi incarico d'un pubblico 
servizio in chiunque la svolga
18
. 
Soggetti attivi possono essere anche i militari: non essendo il fatto previsto 
dai codici penali militari, esso è imputabile e punibile a norma del codice 
penale comune
19
. A tal proposito la Cassazione penale nel 2001 ha 
affermato che integra gli estremi del delitto di concussione il fatto di 
presentarsi in divisa e farsi presentare come comandante di una tenenza 
della guardia di finanza, sottolineando con ciò i propri poteri discrezionali 
                                                           
17
 Cass. pen., sezione V, 14 maggio 1997, n. 7295 
18
 Tribunale Piacenza, 11 dicembre 2000. 
19
 F. CHIAROTTI, Concussione cit, p. 701 s. 
 in ordine al controllo fiscale,  inducendo, così, alcuni commercianti alla 
consegna gratuita di più mazzi di fiori, di uova pasquali e di una torta, 
nonché di più sacchetti di pesce
20
. 
Diverso problema è quello costituito dalla possibilità, da taluni ammessa e 
da altri negata, che il soggetto, che si ingerisca nell'attività amministrativa 
divenga destinatario della regola di condotta discendente dalla disposizione 
in esame. Al riguardo bisogna distinguere l'ipotesi del cosiddetto 
funzionario di fatto da quella dell'usurpatore di pubbliche funzioni. Nel 
primo caso accanto al materiale esercizio, sia pure distorto, della pubblica 
funzione, ne interviene anche l'apparenza che lo legittima; nel secondo 
caso, invece, si ha da parte dell'ordinamento un preciso rifiuto di 
riconoscere la situazione di fatto e di recepirne, qualificandole, le 
conseguenze. Se così è, chiara appare la carenza di lesione dell'interesse 
facente capo alla Pubblica Amministrazione, lesione, lo si riconosce da 
parte di tutti, necessaria, accanto a quella dell'interesse del destinatario del 
fatto, perché questo assuma la natura di concussione; al massimo, come è 
stato osservato, potrà ricorrere il reato di estorsione
21
. 
Secondo il Chiarotti l'usurpatore non potrà mai rispondere del reato 
qualificato, cioè del reato proprio del pubblico ufficiale. Se l'esercizio della 
                                                           
20
 Cass. pen., Sezione VI, 24 gennaio 2001. 
21
 G. CONTENTO, La Concussione I, Bari, 1970, p. 35s.; R. PANNAIN,  I delitti dei pubblici ufficiali 
contro la Pubblica Amministrazione, Napoli, 1966, p.95 s. 
 funzione o la qualità siano simulate da un privato al fine di costringere od 
indurre altri ad indebita prestazione o promessa, potrà esservi truffa, rapina 
od estorsione, secondo i casi, ma non concussione, mancando nel soggetto 
attivo la qualità o l'esercizio della funzione che si richiedono per la 
commissione di questo reato
22
.  
Il Pagliaro ritiene che la qualità di pubblico ufficiale o di incaricato di 
pubblico servizio debba sussistere nell'agente al momento della 
commissione della condotta criminosa. Tuttavia, secondo la regola generale 
di cui all'art. 360 c. p., la cessazione della qualità nel momento in cui il 
reato è commesso non ne esclude la esistenza, se il fatto si riferisce 
all'ufficio esercitato. Nel caso specifico della concussione l'abuso dei poteri 
non può avvenire dopo la cessazione della qualità di pubblico ufficiale, 
perché o il soggetto esercita ancora, sia pure di fatto, un pubblico potere, e 
allora è sempre pubblico ufficiale, o il soggetto non lo esercita più e allora 
non può abusarne. E' possibile, invece, la concussione per abuso di qualità, 
perché il soggetto può incutere timore o ingannare, avvalendosi dell'ufficio 
prima esercitato
23
. 
L'orientamento espresso da Fiandaca e Musco, invece, sostiene che il 
soggetto attivo può essere anche colui che esercita una funzione pubblica 
                                                           
22
 F. CHIAROTTI, Concussione cit., p. 702 s. 
23
  A.SEGRETO- G. DE LUCA, I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, 
Milano, 1991, p. 2 s.   
 soltanto di fatto, prescindendo cioè da un'investitura formale
24
. 
Secondo il Pagliaro non si può avere concussione, se al momento della 
condotta l'agente non era ancora pubblico ufficiale o incaricato di pubblico 
servizio, salvo che egli, in vista di una nomina imminente, potesse già 
abusare dei poteri o della qualità. Può trattarsi pure di un funzionario di 
fatto. E siccome questa posizione è compatibile con quella di usurpatore, 
ben può aversi il delitto di concussione, quando un soggetto nominato 
irregolarmente o del tutto senza nomina o che abbia ricevuto partecipazione 
del provvedimento concernente la cessazione dalla carica eserciti di fatto la 
pubblica funzione. Se, invece, non vi è esercizio, neppure di fatto, di poteri 
pubblici, ma soltanto simulazione del loro esercizio, il soggetto non è 
pubblico ufficiale e, pertanto, non può commettere il delitto di concussione. 
Il fatto costituirà, di regola, estorsione o truffa o violenza privata
25
. 
Il delitto non è escluso dal fatto che il pubblico ufficiale sia un solo 
componente di un organo collegiale, poiché anche la partecipazione alle 
risoluzioni collegiali è esercizio di pubblica funzione o pubblico servizio
26
. 
                                                           
24
 G. FIANDACA-E. MUSCO,  Diritto penale cit., p.203 s. 
25
 A. PAGLIARO, Principi  cit., p.108 s. 
26
 G. DOLCINI- E. MARINUCCI, Codice penale commentato parte speciale, Milano, 1999, p.1745.