La tutela dei consumatori e l'attività delle Camere di Commercio italiane

PREMESSA 
  
1. PREMESSA  
 
 
 
 
Nel 1996 è entrata in vigore nel nostro Paese la legge n. 52 del 
6.2.1996, che ha modificato il nostro sistema contrattuale. 
Tale riforma interessa una parte del codice civile, quello dei 
contratti, che non ha mai subito profondi mutamenti (a 
differenza delle materie del diritto di famiglia e del lavoro).  
La direttiva comunitaria 93/13/CEE del 5.4.93, che il 
Parlamento italiano ha ratificato con tale legge, concorre poi, 
a ridisegnare completamente il panorama del diritto 
contrattuale, così come ci è stato tramandato dalla nostra 
tradizione: nel corso degli anni ’90, infatti, grazie soprattutto 
all’impulso del legislatore comunitario, sono state approvate 
nuove ed importanti leggi, in materia di contratti bancari (l. n. 
154/92), di intermediazione  finanziaria (l. n. 1/91 e reg. 
CONSOB nn. 5387 e 5388/91), di OPA, OPV, OPS (l. n. 
149/92), di credito al consumo (artt. 18 e ss. l. n. 142/92), di 
contratti negoziati fuori dei locali commerciali (compresi i 
contratti  a  conclusione  telematica  ed  informatica,  le  
PREMESSA 
  
televendite – d. lgs. n. 50/92), di contratti relativi al turismo 
organizzato (d. lgs. n. 111 del 17.3.95)
1
. 
Ne è scaturito un complesso quadro normativo, a tratti non 
chiaro: sono emerse nuove linee interpretative ed operative in 
tema di nullità, annullabilità, inefficacia, onere della prova; è 
stato introdotto un nuovo e più sostanziale controllo sulle 
clausole contrattuali, che si affianca a quello prettamente 
formale già presente nel nostro codice civile; è stata prevista 
una legittimazione all’azione che avvicina il nostro 
ordinamento giuridico ad altri sistemi, nei quali è prevista la 
c.d. class action per la tutela di interessi collettivi. 
La l. n. 580 del 29.12.1993, di poco posteriore la direttiva, che 
ha riordinato il sistema delle Camere di Commercio, ha un 
importante ruolo nel nuovo sistema di tutela del consumatore, 
e più in generale della regolamentazione del mercato.  
Tale legge ha dei riflessi importanti sulla nuova normativa 
riguardante i contratti dei consumatori, perché è da 
considerarsi una legge che, sia pur in maniera indiretta, ha 
dato attuazione alla direttiva comunitaria 93/13/CEE, 
                                                 
1
 Si veda ROPPO, La nuova disciplina delle clausole abusive nei contratti fra imprese e consumatori, in Riv. dir. 
civ., 1994, I, pag. 278. 
PREMESSA 
  
prevedendo gli strumenti di controllo di cui si tratta nella 
successiva l. n. 52/96. 
In considerazione dell’intrecciarsi di queste norme, questo 
lavoro si divide in due parti: nella prima l’attenzione sarà 
focalizzata sul fenomeno della contrattazione tramite i cc.dd 
contratti dei consumatori, e quindi sulle norme di diritto 
sostanziale riguardanti le  clausole vessatorie, abusive, prima e 
dopo l’intervento dell’Unione Europea, focalizzando 
l’attenzione sulle problematiche inerenti il coordinamento tra 
la vecchia e la nuova normativa.  
La trattazione prende l’avvio dall'analisi della situazione 
precedente la nuova normativa sulle clausole abusive.  
In un secondo momento verranno prese in esame le nuove 
norme di legge ed il coordinamento tra nuova e vecchia 
normativa, non prima di aver fissato l’ambito oggettivo e 
soggettivo della novella.   
Ulteriore tema di indagine riguarda la natura della lista delle 
clausole abusive: è un elenco di clausole che semplicemente 
possono essere considerate abusive oppure debbono 
necessariamente essere considerate abusive?  
PREMESSA 
  
Sul piano operativo, un altro problema riguarda i rapporti tra 
il criterio di buona fede (oggettiva o soggettiva) e quello del 
significativo squilibrio (tra i diritti e gli obblighi nascenti dal 
contratto). 
Un’altra discussione importante investe l’onere di provare 
l’abusività o meno della clausola: spetta al consumatore o al 
professionista? 
Nella seconda parte si tratterà dell’attività delle Camere di 
Commercio, nell’ambito della tutela del consumatore, e più in 
generale della tutela del corretto funzionamento del mercato. 
Si inizierà considerando il ruolo che hanno assunto tali Enti 
relativamente all’azione inibitoria, finalizzata ad inibire l’uso 
di clausole abusive nella contrattazione standardizzata, per 
passare poi alle varie facoltà riconosciute dalla legge di 
riordino delle Camere per la tutela del mercato: dal controllo 
sulle clausole abusive, alla predisposizione di contratti-tipo, 
fino ad accennare all’attività di conciliazione ed arbitrato. 
Ma prima di affrontare il tema specifico oggetto di questa tesi, 
è opportuno fare un breve cenno al concetto di consumatore, 
termine entrato nell’uso comune oramai da decenni, ma che 
soltanto negli ultimi anni ha guadagnato un suo spazio 
autonomo nell’ambito giuridico, grazie soprattutto all’impulso 
del legislatore europeo.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUZIONE 
  
2. INTRODUZIONE 
 
 
L’individuo, nel corso degli anni, ha incarnato la posizione del 
cittadino, del lavoratore, dell’imprenditore, ma è soltanto 
dopo l’ultima guerra mondiale, in particolare nel corso degli 
ultimi decenni, che ha preso piede e si è sviluppato, in Europa 
ed in Italia, il concetto, prima socio-economico ed infine 
anche giuridico, di consumatore.  
Di pari passo si è assistito all’espandersi, nell’attività 
commerciale, della contrattazione di massa, la quale permette, 
da una parte, una certa omogeneità nei rapporti contrattuali 
delle imprese (con una relativa diminuzione dei costi, che può 
anche avere una ricaduta positiva sui consumatori ed utenti 
finali, in termini di riduzione dei prezzi e delle tariffe), 
accentuando però, d’altra parte, la necessità di una maggiore 
ed efficace tutela giuridica della controparte, ritenuta più 
debole, la quale generalmente si limita a sottoscrivere il 
documento contrattuale, non potendo concretamente 
deciderne il contenuto (il c.d. prendere o lasciare). 
Il nostro ordinamento giuridico conosceva già il concetto di 
clausola vessatoria e per anni, da parte soprattutto della 
INTRODUZIONE 
  
dottrina
2
, si è insistito per una sua modifica, resa necessaria 
sia dai continui e repentini mutamenti delle pratiche 
commerciali, ma più di ogni altra cosa dalla constatazione dei 
limiti oggettivi delle norme in materia. 
La riforma è stata introdotta con la legge n. 52 del 6.2.1996, la 
quale, recependo nel nostro ordinamento la direttiva 
93/13/CEE del 5.4.1993, concernente le “clausole abusive nei 
contratti stipulati con i consumatori”, ha introdotto il capo XIV-
bis al codice civile, intitolandolo “Dei contratti del 
consumatore”. 
Se difficilmente può reggere un ipotetico parallelo tra la 
normativa odierna e lo ius commune europeo del Medioevo, 
modifiche di questo tipo segnano inevitabilmente il sistema di 
diritto privato
3
.  
Si può riscontrare un obiettivo di fondo, nell’approvazione di 
leggi come quelle, seppur settoriali, che hanno lo scopo di 
tutelare il consumatore: tale obiettivo è la tutela del mercato 
sia in senso orizzontale, vale a dire disciplinando la 
concorrenza tra imprese, che in senso verticale, disciplinando i 
                                                 
2
 La letteratura sul tema è ricchissima: a solo titolo d’esempio si veda quanto riportato da G. ALPA – F. DEL RE – 
P. GAGGERO, Le Camere di Commercio e la regolazione del mercato, Milano, 1995, pagg. 18-28 e 
successivamente pagg. 77 e ss.  
3
 Sul punto si veda G. SMORTO, Clausole abusive e diritti dei consumatori, Padova, 2001, pagg. 2 e ss. 
INTRODUZIONE 
  
rapporti intercorrenti tra gli imprenditori – produttori, 
intermediari, venditori – e i destinatari delle loro prestazioni 
(si veda il successivo cap. 6.4). 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
3. CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E 
GLI INTERESSI DEL CONSUMATORE 
 
 
Il diritto dei consumatori è un insieme di regole di diritto 
sostanziale e procedurale, nate e sviluppate dalle istanze 
portate avanti dai movimenti socio-economici, con forti 
connotazioni politiche, nati a partire dagli anni ‘30 negli Stati 
Uniti.  
Tali istanze si sono propagate, a partire dagli anni ’60 e ’70, 
dapprima in Canada, Australia, Nuova Zelanda, Europa 
occidentale e sul finire degli anni ’70 – inizio degli ’80 –anche 
in Europa meridionale, America latina, Paesi dell’Europa 
orientale e persino, molto timidamente, in Russia
4
. 
Per dare una definizione, un significato al termine 
“consumatore”, è condivisibile l’asserzione che sia necessario 
scegliere un campo d’indagine, nonché esprimere un’opzione
5
.  
Le prospettive d’indagine sono molteplici, a seconda che si 
scelga la visuale economica, quella sociologica o quella giuridica 
(tra loro interferenti ma non facilmente sovrapponibili).  
                                                 
4
 Questo è uno dei temi sviluppati nell’ambito del ciclo di lezioni dal titolo “Il diritto dei consumi nell’Unione 
Europea ed in Europa: acquisizioni e prospettive”, tenute a Padova dal prof. T. Bourgoignie, dell’Istituto di Studi 
Europei, Università di Bruxelles, ed organizzate dal prof. R. Pescara, nei giorni 2-3-4 maggio 2001. 
5
 Si veda G. ALPA, La persona fisica e i diritti della personalità, in Istituzioni di diritto privato,  pagg. 310 e ss., 
dal quale sono tratte anche le citazioni che seguono. 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
Per quanto riguarda, invece l’opzione, questa è duplice: 
ritenere rilevanti le dimensioni o lo status di consumatore 
ovvero considerarle irrilevanti, inutili o addirittura pericolose 
(posizione quest’ultima oramai minoritaria). 
La scienza economica è stata la prima ad occuparsi e a 
sviluppare i concetti di “consumo” e di “produzione”, e quindi di 
“consumatore” e “produttore”: già Adam Smith avvertiva che “il 
consumo è il solo fine e scopo di ogni produzione, e non si dovrebbe mai 
prender cura dell’interesse del produttore, se non in quanto ciò possa 
tornare necessario per promuovere quello del consumatore”.  
Per David Ricardo “nessuno produce se non allo scopo di consumare o 
vendere, e non vende mai se non con l’intenzione di comprare qualche altra 
merce che possa essergli immediatamente utile o che possa contribuire alla 
produzione futura”
6
. 
Nella prospettiva sociologica il consumatore passa da un piano 
astratto (tipico della teoria economica), ad uno più concreto: 
attraverso indagini di mercato, indagini statistiche, lo studio 
                                                 
6
 Con l’avvento della società a capitalismo avanzato, affermazioni di questo tipo risultano decisamente superate. I 
consumatori ed il mercato sono assoggettati all’attività delle imprese, il cui scopo principale è la massimizzazione 
del profitto: il mercato non è più il luogo d’incontro della domanda e dell’offerta, il luogo del conflitto ma anche 
della mediazione tra opposte forze, bensì il teatro di strategie attuate dai grandi gruppi monopolistici. Il 
consumatore, allora, diventa uno “strumento della produzione” ed il mercato sembra il luogo dove avvengono “le 
prevaricazioni delle grandi imprese”. L’impresa esercita un potere che va ben aldilà del settore propriamente 
economico, e collocandosi nel più ampio ambito istituzionale, tende ora a sottrarsi ad ogni tipo di controllo, ora 
invece cerca di integrarsi con esso, attenuando la contrapposizione “tra organizzazione di governo e gruppi operanti 
nel settore economico”, si veda S. RODOTÀ, “Grande impresa e strutture istituzionali”, in “Il controllo sociale 
delle attività private”, Genova, 1972, richiamato da G. ALPA, “Diritto privato dei consumi”, Bologna, 1986, pag. 
17. 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
di dati storicamente e geograficamente  connotati, si arriva ad 
una definizione precisa di consumatore (o di gruppi di 
consumatori).  
Utilizzando tali strumenti si giunge all’enunciazione di regole 
generali del comportamento del consumatore, il quale non è 
più considerato una sorta di “robot”, che agisce in vista di 
scelte razionali e ponderate, come nella prospettiva economica: 
si sviluppano la scienza del marketing
7
 e le ricerche di 
mercato.  
Se si passa infine al punto di vista giuridico, che in questa sede è 
l’aspetto che più interessa, quando si usa il termine 
consumatore, è necessario valutarne l’uso nei tre ambiti che 
costituiscono ogni ordinamento, vale a dire la legge, la 
giurisprudenza e la dottrina. 
Le definizioni legislative di consumatore sono molteplici perché, 
soprattutto in Italia, il legislatore è intervenuto in maniera 
non omogenea ed in tempi successivi.  
                                                 
7
 A proposito del marketing, occorre dire che è attraverso questa “scienza” che si possono conoscere i gusti dei 
consumatori e quindi adeguare  ad essi la produzione: non si cerca tanto il soddisfacimento dei bisogni reali dei 
consumatori, quanto la ricerca del profitto dietro lo schermo della realizzazione degli interessi della collettività. Il 
rischio è quello di una strumentalizzazione del movimento dei consumatori; strumentalizzazione, tra l’altro, che non 
sempre ha avuto effetti negativi: si veda la produzione di beni più sicuri, meno pericolosi, meno dannosi per la 
salute e per l’ambiente. Dal punto di vista del comportamento, il consumo assume notevole importanza per 
comprendere  gli orientamenti socio-culturali, le dinamiche e la struttura di una data società. Con l’atto del consumo 
l’uomo manifesta la propria personalità, il proprio stile di vita, esprime giudizi, dà significato e valore a sé stesso, 
alle cose, alle situazioni. Ma è proprio da qui che scaturisce l’esigenza di una reazione, di una tutela del 
consumatore, la quale non può certo essere quella idealistica e semplicistica del ritorno ad una società agreste, pre-
industriale, propugnata soprattutto da chi è preoccupato degli effetti negativi che il progresso ha provocato (e 
provoca) sull’uomo e sull’ambiente. 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
Una definizione unitaria di consumatore è venuta dal 
legislatore europeo
8
: molte sono state le direttive  succedutesi 
nel tempo, e tentando una sintesi, si può affermare che 
consumatore è “il privato che, per soddisfare esigenze non 
professionali, è parte di un contratto relativo alla fornitura di beni o 
servizi”
9
. 
La giurisprudenza, da parte sua, non ha sviluppato una 
definizione di consumatore, soprattutto perché scarso, 
soprattutto in Italia, è stato sinora il contenzioso avviato in 
questo settore. 
L’unico caso italiano di un certo rilievo è stata una pronuncia 
della Cassazione, in base alla quale consumatore è “colui che fa 
della merce acquistata un uso, un consumo esclusivamente personale per 
soddisfare le limitate esigenze della propria vita individuale e familiare”
 10
. 
In altri ordinamenti giuridici, il problema viene risolto in 
modo diverso: il consumatore è inteso come la persona, meglio 
                                                 
8
 Si vedano l’art. 81 e l’art. 82 del Trattato CE (ex artt. 85 e 86, così modificati dal Trattato di Amsterdam del 
1997): il primo, vietando gli accordi tra imprese che limitano la concorrenza, li autorizza qualora “contribuiscano a 
migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico”; il 
secondo, trattando dello sfruttamento abusivo di posizione dominante, considera tra tali pratiche abusive quelle che 
consistono “nel limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori”. Comunque, già 
la risoluzione del Consiglio del 14.4.1985, riguardante il programma preliminare per una politica di protezione e di 
informazione del consumatore,  considerava quest’ultimo non più come compratore e utilizzatore di beni e/o servizi 
per il proprio uso personale, familiare o collettivo, ma come ”individuo interessato ai vari aspetti della vita sociale 
che possono direttamente o indirettamente danneggiarlo come consumatore”. 
9
 Si veda anche il d.l. n. 50 del 15 gennaio 1992 
10
 Si veda Cass. 16.3.1965, n. 451, in Foro it., 1965, I, pag. 614. 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
il privato, che acquista merce e/o servizi o altra fornitura per 
“uso proprio e non per commercio”.  
Su questa definizione
11
 sono concordi sia gli studiosi tedeschi, 
sia quelli svedesi e la maggioranza degli autori nord-americani, 
i quali si rifanno soprattutto alla definizione contenuta nello 
Uniform Commercial Code
12
.  
In Francia la questione è stata definita nel modo seguente: 
l’espressione di consumatore può avere una connotazione lata
13
 
o ristretta
14
, anche se è quest’ultima la più condivisa. 
Dal punto di vista costituzionale, solamente le costituzioni 
lunghe e più recenti hanno previsto un riferimento alla 
condizione di consumatore: paradigmatica è la Costituzione 
spagnola del 1978
15
.  
                                                 
11
 Si veda L. GATT, sub art. 1469-bis 2° co. – Ambito soggettivo di applicazione della disciplina. Il consumatore e 
il professionista, in Commentario al Capo XIV-bis del c.c.: dei contratti del consumatore, Padova, 1999, pagg. 137 
e ss. 
12
 Nella sec. 9-109 dello U.C.C. si trova la nozione di consumer goods (nozione oggettivata, quindi, e non riferita 
alla persona, bensì alle cose di cui fa uso): ”good used or bought for use primarily for personal, family or household 
purposes”. 
13
 “Toute personne qui contracte dans le but de consommer, c’est-à-dire d’utiliser un bien ou un service; sera alors 
considéré comme consommateur non seulement celui qui achète une voiture pur son usage personnel, mais encore 
celui qui l’achète pour l’usage de sa profession ”. 
14
 “Celui qui contracte dans le but de consommer pour satisfaire des besoins personnels ou familiaux: seront alors 
exclus ici ceux qui contractent dans un but  professionnel, pour les besoins de leur profession ou de leur 
entreprise”. 
15
 Si vedano l’art. 18  (diritto all’identità personale, protezione dall’uso dell’informatica), l’art. 20  (per l’accesso 
ai mezzi di comunicazione), l’art. 23 (partecipazione al processo amministrativo), l’art. 45 (diritto all’ambiente), 
l’art. 49 (tutela degli handicappati), l’art. 50 (tutela della terza età) e finalmente l’art. 51 sulla tutela dei 
consumatori (“i pubblici poteri garantiranno la difesa dei consumatori e degli utenti tutelandone, mediante 
procedimenti efficaci, la sicurezza, la salute ed i legittimi interessi economici. I pubblici poteri promuoveranno 
l’informazione e l’educazione dei consumatori e degli utenti, ne incoraggeranno le organizzazioni che 
consulteranno nelle questioni che possano riguardare i loro interessi, nei termini che la legge stabilisce. 
Nell’ambito delle disposizioni dei precedenti commi, la legge disciplinerà il commercio interno ed il regime 
dell’autorizzazione di prodotti commerciali”). 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
Per quanto attiene alla nostra Costituzione, si può affermare 
che si può dare un forte significato normativo ai diritti dei 
consumatori, facendo ricorso al concetto (sia pur discusso) di 
costituzione materiale.  
È indubbio che il consumatore è una persona (art. 2 Cost.), 
calata in una dimensione collettiva (art. 18 Cost.), che è 
portatore di istanze legate alla salute (art. 32 Cost.), al suo 
essere anche lavoratore (artt. 35 e 36 Cost.),  risparmiatore 
(art. 47 Cost.), che la sua posizione è un limite all’attività 
economica, sia pubblica che privata (art. 41 Cost.)
16
. 
Secondo autorevole dottrina
17
, il consumatore è di volta in 
volta acquirente, danneggiato, contraente debole; in questi 
casi si parla, quindi, di diritti di chi è anche acquirente, 
vittima di un danno, contraente debole: si possono avere, 
quindi, più figure soggettive, più diritti in capo al 
consumatore; in tali ipotesi l’espressione “diritto del 
                                                 
16
 Ma si può far riferimento anche all’art. 9 co. 2, il quale tratta della tutela del paesaggio, il quale a sua volta 
comprende anche il concetto di interesse ambientale; ci si può riferire anche all’art. 31 co. 2, dal momento che la 
tutela dell’infanzia e della gioventù non può non prevedere anche la tutela del bambino o del giovane in quanto 
consumatori. 
17
 Cfr. G. ALPA, op. cit., pag. 314, il quale parla di “appellazioni (stipulative) non rigorosamente esatte dal punto 
di vista logico-formale”. In ambito europeo i diritti che fanno capo ai consumatori possono essere così enumerati: 
– diritto ad essere informati ed educati 
– diritto ad essere ascoltati 
– diritto ad essere rappresentati 
– diritto ad essere risarciti 
– diritto alla sicurezza e alla protezione della salute 
– diritto di accesso alla giustizia 
Tali diritti fanno parte della Risoluzione del 14.4.1975, riguardante un programma preliminare della CEE per una 
politica di protezione ed informazione del consumatore. 
CENNI SUL CONCETTO DI CONSUMATORE. I DIRITTI E GLI INTERESSI  DEL CONSUMATORE 
  
consumatore” è usata in modo traslato, trattandosi di una serie 
di “appellazioni (stipulative) non rigorosamente esatte dal punto di 
vista logico-formale”. 
In altri ordinamenti giuridici sono stati enucleati degli 
specifici diritti, i quali sono il portato delle fasi più mature 
del movimento del consumerism.  
È opportuno tenere presente la distinzione tra diritti che non 
sono tali dal punto di vista formale, ma semplicemente 
interessi emergenti dalla coscienza sociale e non qualificabili 
come situazioni giuridicamente rilevanti, ed i diritti che sono 
invece riconosciuti in via legislativa.  
Per i primi non è possibile articolare un discorso generale, 
mentre per i secondi è necessaria una connotazione più 
precisa, con l’indicazione della normativa che li ha resi 
meritevoli di tutela. 
Accanto a tali diritti vi sono degli interessi legittimi, rinvenibili 
ad esempio nell’ambito della disciplina delle etichette, della 
concorrenza sleale…  
Più complessa è la struttura dei cc.dd. “interessi diffusi”:  non si 
tratta, infatti, di interessi collettivi, in quanto non riguardano 
necessariamente l’intera collettività (gli “utenti” di un certo