relazione previsionale e programmatica, nel bilancio
pluriennale e negli altri documenti programmatori dell’ente.
In altri termini il PEG presenta due peculiarità che meritano
una approfondita analisi e riflessione che ho provato ad
effettuare nel presente lavoro:
il PEG da un lato costituisce la sintesi dell’attività di
programmazione dell’ente locale, che in esso deve trovare
specificazione dettagliata al fine di individuare
concretamente i risultati attesi nell’orizzonte temporale
dell’anno finanziario, dall’altro lato il PEG è il documento nel
quale si attua concretamente la separazione tra il livello
politico, cui compete l’attività di dell’indirizzo e controllo, e
l’attività gestionale attribuita alla dirigenza. In altri termini il
PEG costituisce la cerniera operativa fra organi di governo e
organi di gestione, infatti questi ultimi ricevendo obiettivi e
risorse assumo la responsabilità di gestione sia con
riferimento alla efficacia che all’efficienza. A tal riguardo Il
PEG permette costituisce la base di riferimento nonché una
opportunità per valutare le performance delle risorse
umane, collegando ad esso la retribuzione di risultato e gli
incentivi di produttività.
Questi due elementi – uniti alle rilevanti problematiche ad
essi connesse - costituiscono validi motivi per approfondire
lo studio del Piano Esecutivo di Gestione.
Per quanto attiene invece l’impianto espositivo, nel primo
capitolo ho delineato sinteticamente il quadro di riferimento
nel quale si va a collocare il Piano Esecutivo di Gestione, di
seguito P.E.G., con particolare riferimento all’attività di
pianificazione e controllo dell’azione amministrativa
dell’ente locale, prendendo in considerazione gli atti a
rilevanza finanziaria, programmatoria e gestionale, al fine di
fornire le “giuste” coordinate per affrontare l’esame del
PEG. Da tale esame affiorano i collegamenti tra il PEG e
l’organizzazione dell’ente locale nonché il ruolo di raccordo
tra organi politici e organi di gestione.
Emerge con chiarezza che il Piano Esecutivo di Gestione
correttamente impostato rappresenta uno strumento
programmatico e gestionale di estrema rilevanza per
misurare sia la capacità strategica degli organi di governo
Sindaco e Giunta, sia la correttezza e la coerenza della
gestione, costituendo infatti lo strumento principe per la
valutazione delle prestazioni delle risorse umane collegando
ad esse la retribuzione di risultato per le figure apicali e gli
incentivi alla produttività per le altre categorie di personale.
In conclusione il Piano Esecutivo di Gestione deve quindi
considerarsi uno strumento operativo centrale
nell’organizzazione dell’ente locale in quanto articola le
responsabilità politiche e gestionali a tutti il livelli.
Nel secondo capitolo è stato approfondito un nuovo modo di
amministrare: la direzione per obiettivi o management by
objectives (MBO). Con l’approvazione della legge 8 giugno
1990, n. 142 si è aperta una fase profondamente innovativa
per gli enti locali, si è tentato da un lato di rafforzare le
autonomie locali fornendo loro potestà statutaria e
regolamentare, e dall’altro lato si è cercato di dare una
risposta aziendalistica in termini di efficienza e di efficacia
alla direzione della struttura pubblica locale, dando concreta
attuazione agli istituti:
- distinzione tra politica e amministrazione;
- poteri e responsabilità gestionali dei dirigenti;
- azione per obiettivi;
- temporaneità degli incarichi dirigenziali;
- controllo economico della gestione.
Questi elementi, esaminati nel summenzionato capitolo,
sono strettamente interconnessi e – a mio avviso – sono
tutti riconducibili alla direzione per obiettivi quale modus
operandi della Pubblica Amministrazione. Infatti essa da un
lato si inserisce nell’ambito della separazione tra politica e
amministrazione (e quindi alla attribuzione dei poteri e delle
responsabilità gestionali ai dirigenti), dall’altro lato
introduce un nuovo modo di operare definito anche come
sistema di programmazione strategica e operativa (e quindi
è collegata anche al controllo economico della gestione).
Nel terzo capitolo ho iniziato l’esame della struttura di base
del piano esecutivo di gestione che si evince dall’esame
dell’articolo 169 del TUEL. In particolare sono stati
esaminati i tre livelli in cui si articola: il piano degli obiettivi
assegnati alle unità organizzative (servizi), l’assegnazione
delle risorse (umane, finanziarie e strumentali) alle predette
unità, e il dettaglio di spesa (l’autorizzazione di spesa
definita nei capitoli).
In particolare sono state delineate due alternative per
rappresentare il PEG: Il PEG a struttura verticale e del PEG
a struttura orizzontale. Il primo (struttura verticale) – più
diffuso – è incentrato sulla singola unità organizzativa: ogni
scheda di PEG rappresenta l’intero quadro operativo
completo delle unità organizzative dell’ente. Ciascun settore
(o altra denominazione dell’unità organizzativa) riceve il
piano di lavoro che indirizzerà l’attività nell’anno di
riferimento e che rappresenterà la base di riferimento per la
verifica dei risultati conseguiti dal dirigente e dal personale
assegnato.
Tra i difetti emergono la mancanza di una visione unitaria
del PEG e la difficoltà di realizzazione delle attività che
richiedono il coinvolgimento di più unità organizzative
magari con tempi ed intensità differenti. In altri termini la
visione settoriale del PEG a struttura verticale può condurre
a difficoltà di coordinamento tra i diversi settori in cui è
suddiviso l’ente.
Al contrario il PEG a struttura orizzontale rappresenta uno
strumento di coordinamento dell’azione amministrativa in
un’ottica di integrazione e collaborazione continua fra tutte
le unità organizzative dell’ente quale struttura unitaria che
agisce all’esterno nel perseguimento delle sue finalità
istituzionali. Infatti è incentrato non sulla singola unità
organizzativa bensì sull’intera organizzazione dell’ente ed è
solitamente costituito da tre documenti omogenei: piano
unitario degli obiettivi (PUO), il piano unitario delle risorse
umane, strumentali, finanziarie (PUR) e i dettagli di
autorizzazione di spesa.
Nel quarto capitolo viene approfondita la trattazione del
piano dettagliato degli obiettivi attraverso l’individuazione
delle tipologie di obiettivi (di gruppo, comuni e di gruppo
comuni, nonché obiettivi di mantenimento, sviluppo e
miglioramento). Particolare attenzione viene dedicata alle
tecniche di redazione del piano dettagliato degli obiettivi
indispensabile non solo per costruire una corretta
pianificazione, ma anche per assolvere alle esigenze
organizzative, gestionali e di incentivazione delle risorse
umane.
Nel quinto capitolo, esaminando i principali documenti
adottati dall’ente locale, si rileva che tutta l’attività
amministrativa può essere ricondotta direttamente o
indirettamente ad un atto di pianificazione. Alla presenza di
più documenti programmatici il PEG assume un ruolo
catalizzatore finalizzato al coordinamento delle azioni
gestionali, in altre parole rappresenta un momento di
sintesi, di regolazione generale, di individuazione delle
priorità e di destinazione razionale delle risorse per l’anno di
riferimento. Infatti il PEG può assumere differenti ruoli:
- strumento di regolazione della fase progettuale dell’atto di
pianificazione definendo gli obiettivi che l’ente intende
conseguire, i tempi di progettazione, le risorse disponibili e
le direttive politico-amministrative di riferimento per la
pianificazione.
- Strumento di regolazione della fase attuativa dell’atto di
pianificazione, definendo obiettivi, tempi, piano delle attività
esecutive, risorse disponibili, e direttive politico-
amministrative di riferimento;
- strumento di coordinamento delle fasi progettuali ed
esecutive di tutta la programmazione per la migliore
allocazione delle risorse e per definire le direttive politico
amministrative coerenti e non contraddittorie con le singole
attività poste in essere dagli uffici.
Nel sesto capitolo viene approfondito lo studio della parte
finanziaria del PEG, dal quale emerge la centralità del
servizio nel bilancio finanziario, cui corrisponde una unità
organizzativa semplice o complessa, composta di persone,
mezzi strumentali e risorse finanziarie, alla quale è
attribuita una autonoma funzione di responsabilità. A tal
riguardo nonché emerge l’esistenza di una unità elementare
“programmatica”, l’obiettivo, accanto all’unità elementare
della contabilità finanziaria, il capitolo.
In tale sede sono esaminati gli strumenti operativi per
attuare efficacemente la gestione del PEG, quali il piano dei
centri di costo e il piano dei capitoli. Se da un alto il
legislatore ha individuato una rigida classificazione dei
servizi di bilancio dall’altro lato ha lasciato libertà agli enti di
individuare la suddivisione in centri di costo ritenuta più
idonea. Ed è proprio l’insieme dei centri di costo a costituire
il piano dei centri di costo.
In tal ottica il piano dei centri di costo svolge un ruolo di
cerniera tra i servizi di bilancio normativamente previsti e
l’effettiva struttura organizzativa dell’ente locale.
Come il piano dei centri di costo, anche il piano dei capitoli,
ha rilevanza sia a livello organizzativo che finanziario
determinando l’unità base delle previsioni e dei relativi atti
di impegno.
A tal proposito sono effettuate alcune considerazioni
sull’opportunità e sui rischi conseguenti all’adozione di un
piano dei capitoli poco dettagliato, rispetto alla soluzione
opposta di un piano dei capitoli più dettagliato,
maggiormente analitico.
Il settimo capitolo invece approfondisce la trattazione degli
atti gestionali di competenza dirigenziale finalizzati alla
gestione del bilancio, con l’esame delle fasi della gestione
del procedimento di entrata e quelle dell’iter di spesa, senza
trascurare l’analisi della procedura di variazione del PEG e
delle problematiche connesse.
L’ottavo capitolo si occupa di esaminare la procedura della
predisposizione del piano esecutivo di gestione, che
rappresenta un momento programmatico e gestionale di
estrema importanza nell’attività amministrativa dell’ente
locale. Il PEG attua la separazione tra l’indirizzo politico e la
gestione ed a tal proposito sono posti in luce gli aspetti
procedurali connessi alla specifica struttura organizzativa
dell’ente locale. In particolare sono individuati quattro
diversi procedimenti di formazione del PEG in relazione alla
dimensione della struttura organizzativa dell’ente e
all’esistenza della figura del direttore generale:
- Supervisione diretta comuni di medio - piccole
dimensioni
- Supervisione diretta nei comuni di grandi
dimensioni
- Coordinamento nei comuni di medio – piccole
dimensioni
- Coordinamento nei comuni di grandi dimensioni
Infine nell’ultimo capitolo sono tratte le conclusioni derivanti
dal lavoro condotto, in termini di rischi e di opportunità che
la redazione del piano esecutivo di gestione comporta per le
Autonomie locali, con la definizione di alcune linee guida
applicative per una “ottimale” redazione di tale documento.
Capitolo 1 Il sistema dei documenti
di pianificazione e controllo
Prima di affrontare la disamina del piano esecutivo di
gestione, documento centrale del presente lavoro, occorre
delineare sinteticamente il quadro nel quale si va a
collocare con particolare riferimento all’attività di
pianificazione e controllo dell’azione amministrativa
dell’ente locale, prendendo in considerazione sia gli atti a
rilevanza finanziaria che programmatoria e gestionale.
L’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali
introdotto con il decreto legislativo n. 77 del 1995 ha
apportato molteplici innovazioni confermate dalla parte
seconda del testo unico degli enti locali approvato con
decreto legislativo 267 del 18 agosto 2000. Tra i tanti
elementi di cambiamento merita particolare attenzione il
concetto di sistema dei documenti di pianificazione e
controllo che ha condotto verso una integrazione degli
strumenti dal punto di vista logico, strutturale e temporale.
Affronteremo l’argomento partendo dalla schematizzazione
dei documenti principali sui quali è impostata l’attività di
pianificazione e controllo degli enti locali.
Tabella 1-1 raccordo tra le fasi di attività e i documenti
Fase Documenti
Linee programmatiche relative alle
azioni e ai progetti
Relazione previsionale e
programmatica
Bilancio pluriennale
Pianificazione
strategica
Programma triennale dei lavori
pubblici
Relazione previsionale e
programmatica
Bilancio annuale di previsione
Programmazione
Elenco annuale dei lavori pubblici
Budgeting o
previsione
Piano esecutivo di gestione
Stato di attuazione dei programmi Verifica dello stato
di attuazione dei
programmi
Rendiconto di gestione
Controllo di
gestione
Report su:
- raggiungimento obiettivi
Fase Documenti
- entrate e spese
- proventi e costi
LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA
La pianificazione strategica è il processo attraverso il quale
si definiscono le finalità dell’ente, le principali linee
strategiche ed i connessi limiti autorizzatori triennali di
primo livello (per servizi/interventi e per programmi ed
eventuali progetti)
1
.
Alla pianificazione strategica pertanto sono associati i
seguenti documenti:
- le linee programmatiche relative ad azioni e ai
progetti da realizzare nel corso del mandato (art.
46 c. 3 TUEL);
- la relazione previsionale e programmatica e il
bilancio pluriennale (artt. 170-171 TUEL);
- il programma triennale dei lavori pubblici (art. 14
L. 415/98).
Alcuni documenti come le linee programmatiche per azioni e
progetti sono unicamente programmatici, altri
esclusivamente contabili come il bilancio pluriennale, infine
la relazione previsionale e programmatica è un documento
sia programmatico che contabile. Tutti in ogni caso sono
1
Bisio Luca, Il bilancio e il Peg in euro 2002, Il Sole 24 Ore,
Milano, 2001
documenti programmatici di respiro pluriennale di
competenza del Consiglio propedeutici alla definizione dei
documenti di programmazione.
LA PROGRAMMAZIONE
La programmazione è il processo attraverso il quale si
identificano le linee programmatiche dell’ente ed i connessi
limiti autorizzatori annuali di primo livello (per
servizi/interventi e per programmi e eventuali progetti)
2
.
Alla programmazione sono associati:
- la relazione previsionale e programmatica
relativamente al primo esercizio,
- il bilancio annuale di previsione
3
e
- l’elenco annuale dei lavori pubblici
4
.
Si tratta di documenti di competenza consiliare, relativi
all’esercizio successivo, alcuni come il bilancio
2
Bisio Luca, Il bilancio e il Peg in euro 2002, Il Sole 24 Ore,
Milano, 2001
3
Artt. 164, 165 e 170 del TUEL
4
Art. 14 L. 415/98
esclusivamente contabili, altri sia programmatici che
contabili come la R.P. e P. e l’elenco annuale dei lavori
pubblici; in ogni caso sono documenti propedeutici alla
redazione del piano esecutivo di gestione.
IL BUDGETING O PREVISIONE
Il budgeting è il processo attraverso il quale si negoziano e
si definiscono gli obiettivi gestionali ed i connessi limiti
autorizzatori di secondo livello (per eventuali progetti e per
capitoli).
Lo strumento per svolgere tale attività è il piano esecutivo
di gestione di competenza della giunta comunale, relativo
all’esercizio, ha natura programmatico-contabile, ed
costituisce un atto di indirizzo per l’attività gestionale dei
dirigenti.
LA VERIFICA DELLO STATO DI ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI
La verifica dello stato di attuazione dei programmi è un
processo diretto ad accertare il grado di realizzazione delle
finalità definite all’interno della relazione previsionale e
programmatica.
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