consapevolezza dell’imprescindibilità dell’aspetto politico da
quello economico e viceversa. I modelli teorici di Musgrave,
Oates e Tiebout sono presentati come studi rientranti nella
cosidetta “teoria del federalismo fiscale”.
Il secondo capitolo, invece, è interamente dedicato alla
comparazione dei due paesi in esame. L’assetto fiscale è
analizzato a partire dalle carte costituzionali delle quali si
registrano anche le riforme avutesi nel corso degli anni. È
delineato, poi, il quadro legislativo di riferimento nel cui ambito
si muove la divisione delle competenze fiscali tra lo Stato e gli
enti decentrati. L’autonomia di questi ultimi si manifesta in
concreto nella potestà impositiva e cioè nella capacità di gestire
i tributi.
L’ultimo capitolo, infine, è dedicato alle conclusioni sia sullo
studio comparato sia, in generale, sull’opportunità del
federalismo fiscale in Italia. Per quel che concerne la
comparazione può dirsi che il modello spagnolo, per quanto
possa apparire funzionale e, in pratica, funzionante, è distante
dal caso italiano sia a monte, poiché risponde ad esigenze
diverse da quelle del nostro paese, sia a valle, perché fornisce
risultati che è difficile leggere in assoluto come positivi. In
merito all’opportunità del federalismo fiscale in Italia, poi,
bisogna ammettere che un certo grado d’autonomia è
auspicabile per gli enti decentrati (e non solo per le Regioni), ma
che il decentramento fiscale è lontano dall’essere la soluzione ai
problemi italiani. Quest’ultima affermazione può sembrare poco
oggettiva perché basata sulla soggettiva opinione di meridionale.
L’oggettività di pensiero, tuttavia, non può risiedere in se stessa,
ma si identifica con lo sforzo e l’intento di raggiungerla.
1
Capitolo I
§1.1 Federalismo come teoria politica
� A pluribus unum �
1
. Questo motto latino � l�imperativo del
federalismo con il quale si esprime la volont� di creare da pi�
realt� un�unica entit�, attraverso la stipulazione di un patto (in
latino foedus, da cui federalismo). L�obiettivo delle federazioni,
infatti, dovrebbe essere il superamento delle differenze volto a
cercare la forza nell�unit�. A questi principi sono uniformate le
storie di formazione nazionale dei maggiori Stati federali i quali,
sebbene costruiti in luoghi e tempi diversi, presentano linee
comuni riguardo alle spinte verso la federalizzazione. Il processo
di federalizzazione, che � stato ovunque un processo
d�integrazione, ha rappresentato la via, lunga e tortuosa, verso
vantaggi economici e di difesa; ci� � particolarmente evidente
1
“Da molti uno”. D. Fausto in “Forum su federalismo fiscale” Rivista italiana degli
economisti anno 6, n.2, agosto2001.
2
prendendo a riferimento la Svizzera e gli Usa. Altro elemento
comune � stato la presenza di un sistema di democrazia
rappresentativa a suffragio limitato. Dove, infatti, non sono stati
garantiti principi democratici il processo � fallito; come
nell�Europa dell�est e nell�America latina.
Il federalismo come dottrina politica trova radici lontane in
quella parte di filosofia europea che, da Kant in poi, ha visto
nell�anarchia internazionale il limite pi� grande verso la pace.
Tuttavia questo abbozzo d�ideologia integratrice risulta molto
lontano dal federalismo vero e proprio, che solo con la nascita
degli Stati Uniti d�America si manifesta nella sua forma empirica
pi� completa, nonch� nella pi� ortodossa teoria. Nel
�Federalist�
2
, infatti, A.Hamilton, J.Madison e J.Hay raccolsero
in numerosi articoli quella che viene definita la Bibbia del
federalismo, a difesa della nascente costituzione. La costituzione
americana del 1787 scaturiva da un lato dall�esigenza di difesa e
2
“The Federalist”, a cura di James E. Cook,Wesleyan University Press, Middletown
(Conn.) 1961 [ed. Or. McLean, New York 1788].
3
dall�altro da aspettative di ordine economico. Queste due
necessit� furono, nel corso del processo di unificazione tra gli
Stati, strettamente collegate tra loro. D�altro canto il connubio tra
le due priorit� sopraelencate � presente nella storia di tutti i
maggiori paesi federali, come gi� detto. La particolarit� della
costituzione americana � data dal fatto che essa si presenta come
atto costitutivo approvato unanimamente dai diversi Stati
componenti, all�interno dei quali se ne era ottenuta
l�approvazione popolare. Proprio questa � l�innovazione che
distacca l�esperienza americana dai precedenti teorici del
federalismo e che la rende il primo esempio teorico e pratico di
federalismo puro. Con Althusius e Montesqieu, infatti, la teoria
del federalismo, pur compiendo importanti progressi, non riesce
a superare il distacco tra cittadini ed entit� e tra federazione di
entit� e cittadini. La risoluzione a ci� viene dal concetto di
doppia cittadinanza riconosciuta ai cittadini che sono tali sia nei
confronti dello Stato sia della Federazione.
4
Se � vero che, da hobbesiana memoria, alla base di ogni forma
statale ci deve essere un accordo solido, � altres� vero che tale
accordo sancisce gli ambiti di gestione del potere che ogni
contraente delega al neonato ente. In quest�ottica risultano pi�
chiare le differenze tra una Confederazione e uno Stato federale
e, soprattutto, tra queste due ed uno Stato unitario. Il �foedus�
che d� vita ad una Confederazione, innanzi tutto, racchiude la
volont� di unione tra pi� Stati sovrani. Sono quindi gli Stati
sovrani che, aderendo al patto, attribuiscono alla Confederazione
i poteri che, secondo le caratteristiche pattizie, le competono;
fermo restando che il potere di sovranit� � inesercitabile da parte
della Confederazione nei confronti dei cittadini degli Stati
confederati. Lo Stato federale, invece, pur reggendosi su di un
�foedus�, frutto d�intesa tra pi� Stati, � arricchito della sovranit�
sui cittadini di tutti gli Stati federati. Proprio l�innovativo
concetto di doppia cittadinanza, d�origine americana, infatti,
garantisce allo Stato federale un ulteriore livello di potere. Le
5
competenze derivanti dall�accordo sono divise tra lo Stato
federale e gli Stati federati nell�ottica di contrapposizione tra
centro e periferia; entrambe le entit� statali (Stato federale e Stati
federati) mantengono autonomia ed esercitano la sovranit� sui
cittadini. Nello Stato unitario, al contrario, l�accordo d� vita ad
un'unica entit� e ad un'unica sovranit�, anche se � possibile la
divisione di competenze tra centro e periferia che in tal caso
avviene tramite delega di funzioni dal centro e assume la veste di
decentramento.
6
§1.2 Fasi e modelli di federalismo
Attorno alla contrapposizione tra centro e periferia si �
manifestata, nel corso degli anni, la dinamicit� del federalismo.
Difatti il federalismo come fenomeno politico appare dotato di
grande vitalit� la quale si esplica, in particolar modo, nella
capacit� di adattarsi alle esigenze peculiari di date strutture
statali. Possiamo distinguere, quindi, ben due fasi del
federalismo, alle quali corrispondono differenti lineamenti
storico-politici. In queste due fasi il federalismo ha rappresentato
la risposta ad esigenze diverse scaturite dalla contrapposizione:
centro-periferia. Laddove � prevalso il centro si � assistito ad un
processo unificatore spinto dalla necessit� di trovare maggior
forza, senza per questo rinunciare alle diversit� difese dalla
periferia. Cos� � stato durante la prima delle due fasi storiche, da
quando, cio�, il federalismo americano muoveva i primi passi. In
7
questa fase il federalismo ha rappresentato il mezzo che gli Stati
federati hanno utilizzato per il raggiungimento di pi� ampi
obiettivi politici ed economici, salvaguardando le proprie
individualit�. In seguito, in epoca a noi pi� vicina, la tendenza
appare invertita e la capacit� del federalismo di salvaguardare la
diversit� pur garantendo l�unit� � stata utilizzata in un processo
di differente direzione. Non si ha pi� una spinta unificatrice,
bens� una disintegratrice o decentralizzante. Aumentano, cio�, i
casi di Stati unitari che trasformano la loro struttura statale da
unitaria in federale, attribuendo autonomia politica sostanziale
alle loro unit� componenti. Tra questi paesi, oltre alla Germania e
all�Austria che sono stati i primi, ce ne sono altri tra cui il Belgio,
che � l�esempio pi� recente, ma anche Spagna e Italia si
avvicinano al federalismo, pur con modalit� particolari.
Nelle due fasi storiche del federalismo ci� che in realt� cambia �
il rapporto dinamico tra centro e periferia. Rapporto che abbiamo
visto essere il perno attorno al quale ruota la divisione del potere
8
delegato tramite il �foedus�. E� importante, quindi, delineare la
dialettica che muove il sistema verso il federalismo partendo
dalla coppia di entit� centro-periferia. Questo rapporto tra livelli
di potere ha generato diverse forme di federalismo nell�ambito
delle quali sia il centro sia la periferia hanno svolto un ruolo
primario. Decisivo nel federalismo coordinato o duale � la
volont�, da parte del centro e della periferia, di mantenersi
indipendenti; questo � stato il caso, unico nella prassi, del
federalismo statunitense nel suo stadio embrionale. Tipico di uno
stadio pi� maturo �, invece, il federalismo cooperativo che risulta
il modello dominante nella teoria e nella pratica. La costituzione
tedesca realizza l�applicazione pi� completa di questo modello
che � stato alla base del sistema americano in maggior parte della
sua storia. Teorico di tale modello � Morton Grodzins
3
, il quale
lo descrive come una torta in cui tutti i componenti sono presenti
a nuclei in ogni strato (marble cake). Ci� che caratterizza il
3
Morton Grodzins, Centralization andDecentralization in the American Federal System, in
A Nation of States, a cura di Robert Goldwin, Rand McNally, Chicago 1961.
9
federalismo cooperativo � la cooperazione, appunto, tra le unit�
componenti che, secondo alcuni, dovrebbe essere insita nel
concetto di federalismo. Comunque sia, la cooperazione permette
di raggiungere due risultati fondamentali: i cittadini possono
ottenere dal governo politiche che li favoriscono e il governo pu�
dirigere l�economia contrapponendosi al settore privato. Secondo
Grodzins questo modello di federalismo richiede che sia presente
un minimo di caos, in quanto con il caos si pu� ottenere
maggiore coinvolgimento di tutti i livelli di governo in ogni
attivit�. Qualora il centro � intervenuto in maniera rispettosa
delle unit� periferiche si � avuto il federalismo del buon padre di
famiglia o federalismo tecnocratico. Se, invece, il centro ha agito
in modo da far sorgere conflitti d�interesse si � parlato di
federalismo coercitivo o federalismo burocratico. Sicuramente il
federalismo cooperativo, proponendosi come risposta alla
necessit� di correggere i fallimenti del mercato, ha rafforzato il
centro ed � per questo che � detto anche federalismo
10
centralizzato. In estrema opposizione al federalismo cooperativo
o centralizzato si pone il modello teorizzato da Albert Breton
4
che, da buon canadese, pare si sia ispirato alle relazioni
aspramente concorrenziali vigenti tra centro e periferia e tra
periferie stesse in Canada. Questo modello pi� recente � detto
federalismo concorrenziale e sembra affondare le radici nella
teoria economica neoclassica, per la quale la concorrenza �
vitale. In un sistema federale possiamo avere una concorrenza
verticale ed una orizzontale. La prima � frutto della
sovrapposizione tra effetti di politiche realizzate dai diversi
livelli di governo, mentre la seconda riguarda le unit� periferiche
e le loro azioni difficilmente circoscrivibili alle comunit� di
riferimento. Per Breton la concorrenza, nelle sue due forme, va
stimolata innanzi tutto attraverso le azioni di confronto
centro/periferia, di equilibrio tra le parti concorrenti e di
4
Albert Breton, Supplementary Statement, in Report of Royal Commission on the Economic
Union and development Prospects for Canada, vol. 3, Ministery of Supply and Services,
Ottawa 1985, pp.486-526 (ristampato con il titolo Towards a Theory of Competitive
Federalism, in “European Journal of Political Economy”, III, 1987, pp. 263-329.
11
regolamentazione della concorrenza operate dal Senato o seconda
camera; ponendo, poi, la condizione che le unit� periferiche non
possano scaricare i costi su altre unit�, in modo da agire in pari
condizioni; in fine tramite gli strumenti di egualizzazione delle
unit� periferiche. Quest�ultimo modello fa, evidentemente,
riferimento ad una visione poco fiduciosa della politica, mentre
nel modello di cooperazione � chiaro il riferimento ad una
politica finalizzata all�interesse pubblico.
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