I confidenti della polizia

5 
  Le censure nella loro globalità, possono essere ricondotte a 
ragioni sia d’ordine etico, riproposte nel tempo con una certa 
omogenea continuità, sia di natura giuridica, pur mutevoli in 
ragione delle trasformazioni che hanno investito l’ordinamento. 
Per ciò che attiene alle prime, il rilevato, più frequente ricorso 
alla norma per ipotesi di collaborazione di “confidenti di 
professione” ha indotto ad affermare che questi ne fossero i reali 
beneficiari, considerazione ritenuta sufficiente per aborrire uno 
strumento fruito, per il tramite del silenzio opposto 
dall'investigatore, da individui abietti, in uno delinquenti e 
delatori, “a Dio spiacenti e a li nemici sui”
1
. 
  Non può tacersi al riguardo, che nel formulare tali 
valutazioni si sia verosimilmente trascurato di soffermare 
l’attenzione su due parametri, invero notevoli, afferenti, da un 
lato, alla pertinenza dell’indagine penale allo stesso ecosistema in 
cui, pur opposto ontologicamente e finalisticamente, si muove il 
criminale, e, dall’altro, alla congruità dello strumento rispetto allo 
scopo perseguito. 
  Il primo rilievo impedisce di condividere argomentazioni 
che sono minate dal malcelato intento di separare con stagne 
compartimentazioni entità soggettive, ripeto diverse, che invece 
interagiscono costantemente, in una prospettiva d’insieme che non 
consente all’operatore di polizia di sottrarsi a contatti, 
quand’anche spiacevoli, con criminali, la dove i doveri 
                                                     
1
 Oliva, Aspetti giuridici e pratici dei rapporti degli organi di polizia con gli informatori, in Rivista di polizia 
del 1975 pag.3.  
6 
professionali, strumentali alle finalità di giustizia, contemplano 
anche siffatte frequentazioni.    
  Non pare, infatti, possibile condurre una valida azione 
investigativa, e siamo alla seconda osservazione, senza un 
adeguato supporto informativo che, spesso, può essere acquisito 
solo con proiezioni nell’ambiente che si intende penetrare, da 
realizzarsi per il tramite dell’infiltrazione di propri agenti, 
ovvero, appunto, della collaborazione di chi è già interno o almeno 
vicino al sistema. Ciò è ancora più vero là dove l’attività 
informativa sia volta a penetrare realtà delinquenziali fortemente 
compartimentate e operanti in contesti per i quali le pretese 
antistatuali del crimine, il tessuto sociale subisce un’essenziale, 
costante azione intimidatrice tale da ridurre ulteriormente la 
possibilità di conoscenza dei fatti per il tramite della 
collaborazione di terzi. A tal proposito, a titolo d’esempio, si 
riporta l’art.15 del Disegno di Legge n.1509 del 12 gennaio 1989 
che suggerisce l’introduzione, nell’ambito della Legge 22 dicembre 
1975, n.689, di un articolo 84 bis (acquisto simulato di droga) di 
estremo interesse in una prospettiva di perseguita 
funzionalizzazione dei servizi investigativi in condizioni di 
particolare impermeabilità delle dinamiche criminali
2
. 
  Non v’è dubbio, attesa l’irrinunziabilità delle informazioni, 
che la seconda soluzione presenti momenti di minore 
problematicità, operativa e giuridica, non disgiunta 
                                                     
2
 Scandone, Profili di novità in tema di segreto di Stato e segreto di polizia alla luce del nuovo codice di 
procedura penale, in Rivista di polizia del 1989 pag.413 ss.  
7 
dall’opportunità di evitare, quando possibile, coinvolgimenti 
diretti di organi istituzionali in circuiti criminali. 
  In conclusione meritano di essere  citati due significativi 
pareri il primo dell’antesignano della scienza strategica, il 
secondo di un soldato piuttosto particolare. Sun-Tze, nel suo 
“origini della strategia, arte della guerra” (databile intorno al 600 
a.C.), affermava: << Non si può ottenere quella che viene chiamata 
preconoscenza per mezzo degli spiriti o degli dei, né per 
un’analogia con avvenimenti del passato, né attraverso calcoli e 
deduzioni. Bisogna ottenerla frequentando uomini che conoscano la 
situazione del nemico >>. Napoleone I dal canto suo, ha ribadito: 
<< Credete a me: esaminando i risultati delle campagne militari, si 
constata che né il coraggio della fanteria, né quello della 
cavalleria o dell’artiglieria hanno deciso le sorti di tante battaglie, 
quanto l’arma maledetta ed invisibile delle spie >>.                    
 
 
8 
 
1.2 LA DISCIPLINA DEL SEGRETO DI POLIZIA NEI 
CODICI PREVIGENTI. 
 
Preliminarmente è opportuno accennare all’origine e 
all’evoluzione storica della disposizione in modo tale da 
comprendere meglio il fondamento giuridico che la giustifica e al 
modo in cui si inquadra nella vigente normativa sull’esame 
testimoniale
3
. 
Fu l’assenza di un’apposita norma a determinare, quando era 
in vigore il codice del 1865, i primi contrasti: una parte della 
giurisprudenza, argomentando ex art.288 che prevedeva  la facoltà 
di astenersi dal testimoniare per segreto professionale o per 
segreto d’ufficio, riteneva che il funzionario della polizia 
giudiziaria potesse deporre sulle circostanze apprese dai confidenti 
senza l’obbligo di indicare la fonte delle sue informazioni e senza 
togliere valore probatorio alla testimonianza così resa. In 
contrasto con tale orientamento, altre decisioni affermavano che 
l’ufficiale di polizia giudiziaria, pur non essendo obbligato a 
riferire i fatti confidati, o li riferiva, nel qual caso non poteva 
astenersi dal declinare di chi fece la confidenza, oppure doveva 
astenersi dal deporre. Proprio a proposito vi è un autorevole parere 
del Carrara, il quale sosteneva: “che questo sistema infernale si 
praticò in certi tempi dagli agenti della bassa polizia. Fu loro arte 
                                                     
3
 Scandone, in, Rivista di Polizia del 1983, pag.413 ss. 
9 
comparire come testimoni in giustizia e deporre di sapere con 
certezza che l’accusato era autore del delitto obiettandogli per 
essersi ciò a loro narrato da persone di ottima fede che erano stati 
testimoni di vista e partecipi del delitto medesimo; ma non potere 
far palese il nome di quei fiduciari, né produrli per conseguenza 
come testimoni. Con tale metodo gli agenti di polizia ebbero balia 
per rovinare impunemente la riputazione di ogni onesto cittadino. 
La giustizia non ha simpatia per le maschere e non si pasce di 
tenebre”
4
. La dottrina concordava con quest’ultimo indirizzo 
giurisprudenziale, rilevando fra l’altro che il segreto, con l’avere 
per oggetto la circostanza rivelata, e non il fatto dalla rivelazione, 
non poteva essere invocato per l’accessorio (la fonte) se non si 
riteneva di avvalersene per il principale (la notizia rivelata), 
altrimenti, non si sarebbe consentito al giudice il controllo sulla 
verità delle deposizioni.                
L'art. 246 comma 2° del codice del 1913 -stabilendo che "i 
pubblici ufficiali non debbono esporre notizie raccolte da persone i 
cui nomi non credono di manifestare al giudice"- risolse sul piano 
legislativo le precedenti dispute, pur non andando esente da 
ulteriori critiche: il fatto che il pubblico ufficiale fosse libero di 
tacere non solo il nome del <<confidente>>, ma anche la notizia 
rivelata, indusse ad affermare che in tal modo si lasciava il teste 
<<arbitro>> di occultare le prove utili al processo e, quindi di 
frapporre <<un ostacolo al retto funzionamento 
dell'amministrazione della giustizia>> (Cass.29 ottobre 1920). 
                                                     
4
 Carrara, Programma del corso di diritto criminale, parte generale, vol.II, 1907, pag.488 
10 
Nel codice Rocco del 1930 all'art.349 ult. comma, fu 
riproposta sostanzialmente la disposizione del codice che lo 
precedeva, apportandovi due modifiche di rilevante portata: l'una 
sulla titolarità del diritto, riconosciuto solo agli ufficiali ed agenti 
di polizia giudiziaria, <<gli unici che possono ritenersi 
autorizzati, e nella necessità, di servirsi dell'opera dei 
confidenti>>, l'altra sulla sanzione per l'inosservanza del disposto, 
stabilita tassativamente nella forma della nullità evidentemente 
relativa. 
Quanto alla ratio di tale disposizione, è opportuno 
premettere che -stante una certa identità di contenuto normativo 
fra l'art. 349 ultimo comma del codice del 1930, l'art.246 ultimo 
comma del 1913 e una delle interpretazioni data all'art.288 del 
codice 1865- l'indagine presuppone necessariamente un accenno al 
fondamento giuridico delle disposizioni abrogate. A tal proposito, 
mentre i lavori preparatori del codice 1913
5
 ed una parte della 
dottrina parlavano di tutela del <<segreto di polizia>>, 
riconducendolo al segreto d'ufficio e al segreto professionale, la 
giurisprudenza ed un'altra parte della dottrina, con una visione più 
realistica della questione, non nascondevano che la disposizione 
intendeva sostanzialmente tutelare i c.d.<<confidenti>> della 
                                                     
5
 Si legge nella Relazione ministeriale sul progetto del 1905 (pag.508), a commento del modificato art.445: 
<<Non si tratta di decidere se si debba fare il nome del confidente, ma più precisamente se si debba deporre 
sulla fede del confidente, di cui l'ufficiale di polizia giudiziaria non crede di fare il nome, e che, di 
conseguenza, non può essere chiamato a testimoniare personalmente in giudizio. Ora, ciò è così contrario ai 
principi fondamentali dell'oralità e della personalità della prova testimoniale e del contraddittorio nei giudizi, 
che la risposta non può essere che una sola e negativa. E in conformità di questi principi, è stata dettata la 
norma che si legge nell’art. 445, ecc., con la quale, mentre si rispettano i “segreti di polizia”, non obbligando i 
suoi agenti a svelare il nome del confidente, non s’introduce nel giudizio una prova, la cui sorgente è ignota al 
giudice e sottratta in tal modo al suo sindacato>>.    
11 
polizia, sia pure al " nobilissimo fine dell'amministrazione della 
giustizia". 
La Corte costituzionale, pur orientandosi a favore della 
prima tesi, non ha potuto fare a meno di rilevare che l'esercizio 
della pubblica funzione è resa più difficile per gli organi di polizia 
giudiziaria " dal persistere di mentalità e fatti di costume" che non 
inducono certo i cittadini a collaborare lealmente con la giustizia 
(Corte cost. 21 novembre 1968). 
 Il fondamento giuridico della disposizione in esame va 
distinto dal suo fondamento di fatto: sotto il primo aspetto non vi 
è dubbio che il legislatore abbia inteso tutelare il <<segreto di 
polizia>>, mentre, sotto il secondo profilo, non si può negare che 
l'art.349 ult.comma, per ragioni di indole pratica e di costume, 
intendeva tutelare chi è in possesso di notizie utili 
all'accertamento della verità
6
. A questo riguardo, però, va 
purtroppo osservato che la norma in questione, lungi 
dall'incoraggiare i cittadini a fornire lealmente le notizie apprese, 
serviva soltanto a tutelare i <<confidenti di professione>>, coloro 
cioè che vivono ai margini della società e che spesso non sono i 
migliori collaboratori per le indagini di polizia: è evidente, in 
sostanza, che la disposizione non si adattava al sistema 
democratico al quale si andava sempre più ispirando il nostro 
processo penale.  
                                                     
6
 Perchinunno, Limiti soggettivi della testimonianza penale, Milano 1972, pag.220. 
12 
Vieppiù non furono immediatamente abrogate disposizioni 
che addirittura favorirono il proliferare di delatori professionali, 
mediante fondi posti a disposizione degli organi di polizia per il 
compenso a chi compiva indagini riservate, ad esempio vi era il 
regio decreto n.1602 del 12 luglio 1923 che autorizzava il direttore 
generale della pubblica sicurezza ad affidare incarichi speciali per 
indagini riservate di pubblica sicurezza a persone estranee 
all'amministrazione, determinando con criteri discrezionali la 
misura dei relativi compensi. In proposito si osservò 
immediatamente che i confidenti di professione - anche se in tal 
caso non si poteva parlare di un vero e proprio vincolo 
contrattuale, idoneo a fondare un diritto azionabile innanzi al 
magistrato - venivano a trovarsi in una posizione di fatto analoga a 
quella che sarebbe potuta scaturire da un rapporto di lavoro!. 
Bisogna riconoscere che certe norme contrastavano con quelle 
condizioni di "particolare elevatezza e di limpida lealtà", 
indispensabili all'autorità giudiziaria per conseguire la massima 
fiducia pubblica e il massimo prestigio. 
Anche ad ammettere che l'art.349 ult.comma era giustificato 
solo dall'intento di tutelare il segreto di polizia, bisognerà pure 
accertare quale sia il fine che in tal modo si intendeva conseguire, 
non essendo ipotizzabile la garanzia del segreto di polizia fine a se 
stesso. All'uopo, l'indagine deve partire dalla considerazione che 
l'attività di polizia giudiziaria coperta dal segreto è un'attività 
che, attraverso la raccolta delle prove utili al processo, tende a 
13 
fornire al giudice i risultati degli accertamenti esperiti. E' 
d'intuitiva evidenza che il segreto di polizia, essendo il mezzo per 
raggiungere il fine della realizzazione della giustizia, dovrebbe 
cedere di fronte a quest'ultimo quando ne venga in contrasto. 
Nell’ipotesi in esame, invece, accadeva il contrario in quanto, non 
potendo il giudice obbligare gli ufficiali e gli agenti di polizia 
giudiziaria a rivelare i nomi dei confidenti si dava prevalenza al 
mezzo (segreto di polizia) rispetto al fine (realizzazione della 
giustizia. 
In tal modo l'ultimo comma dell'art.349 si poneva in 
contrasto con altre norme disciplinanti il processo penale, in 
particolare con l'art.219 dello stesso codice che, tra le funzioni 
della polizia giudiziaria, includeva quella di assicurare le prove al 
giudice. La dissonanza è ancora più evidente se si osserva che, 
mentre non mancavano le ipotesi in cui il giudice era tenuto al 
segreto rispetto alla polizia giudiziaria, nel caso in esame si 
verificava l'abnormità di un segreto degli organi di polizia 
giudiziaria rispetto al giudice. 
14 
1.3 I LAVORI PREPARATORI DELLA COMMISSIONE 
MINISTERIALE NELLA RELAZIONE AL PROGETTO  
PRELIMINARE DEL NUOVO CODICE 
 
Le riserve di carattere giuridico, maturate soprattutto dopo 
l’entrate in vigore della Costituzione del 1948, rilevano l’asserita 
confligenza della norma sia col principio della dipendenza della 
polizia giudiziaria dall’Autorità Giudiziaria, alla luce della quale 
la prerogativa in argomento era considerata un'inaccettabile 
deroga, sia col principio di uguaglianza, che si assume violato per 
la mancata estensione dell’esenzione alle altre categorie di 
soggetti comunque obbligati a riferire all’Autorità Giudiziaria 
notizie di reato. 
La Corte Costituzionale, investita di entrambe le censure, ha 
invece affermato la piena legittimità della norma: da un lato, 
infatti, non emergerebbe alcun contrasto col rapporto di 
dipendenza dall’A.G., giacchè la dinamica processuale presenta il 
soggetto nella sua qualità di testimone e non già nella veste di 
ufficiale o di agente di polizia giudiziaria; dall’altro la diversità 
del trattamento non concreterebbe una discriminazione, essendo 
determinata da obiettive ragioni inerenti alla pubblica funzione, 
svolta in circostanze sempre più difficili. 
Non è mancato neppure il rilievo del rischio che la norma 
potesse tramutarsi in uno strumento a disposizione della P.G.per 
pagare il prezzo delle confidenze, omettendo di riferire i nomi di 
15 
persone che avrebbero potuto assumere, piuttosto che la veste di 
testimoni, quella di imputati. La Corte, intervenendo anche su 
questo punto, ha declinato la propria competenza, pertinendo 
l’osservazione ad una patologia comportamentale che, come tale, 
esula dall’esame di legittimità costituzionale. 
 Tra l’altro è il caso di ricordare che non vi è contrasto   
neanche con gli articoli 3, 24 e 109 della Costituzione della 
previsione che consente l’opposizione del segreto da parte di 
singoli ufficiali o agenti di P.G. senza che sia prevista alcuna 
forma di verifica delle esigenze complessive di realizzazione della 
giustizia ad opera di altro organo superiore investito di 
responsabilità a livello governativo. Un’impostazione come quella 
prospettata  è del tutto estranea all’attuale sistema di rapporti tra 
l’A.G. e la P.G., laddove la seconda, collegata direttamente alla 
prima sotto il profilo funzionale, deve addirittura osservare il 
segreto istruttorio nei confronti dei propri superiori gerarchici 
della struttura amministrativa in cui è inserita.     
Tali timori, peraltro, hanno indotto la Commissione 
governativa a studiare, per il nuovo codice, una soluzione che, pur 
non privando la polizia giudiziaria di un utile e legittimo 
strumento di investigazione, garantisse contro l’eventualità che la 
facoltà di non rivelare i nomi degli informatori fosse usata per 
portare di fatto all’impunità i complici. All’uopo, scartata la 
soluzione di far conoscere al giudice i nomi degli informatori in 
camera di consiglio, poiché avrebbe sottratto al contraddittorio 
16 
processuale ogni possibilità di controllo sulla loro fonte, si  è 
ricercato un meccanismo che tenesse conto dei rapporti che il 
nuovo sistema processuale dovrebbe prefigurare fra pubblico 
ministero e polizia giudiziaria, accentuando la dipendenza di 
questa da quello. 
Confermando quindi il divieto per il giudice di obbligare gli 
ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria a rivelare i nomi di 
propri informatori, si era previsto che le notizie da questi fornite 
venissero comunicate in forma orale (e non scritta, per evitare che 
ne rimanesse traccia) al pubblico ministero, cui era conferito il 
potere di ordinare che gli fossero rivelati i nomi solo quando 
avesse ritenuta necessaria la testimonianza.
7
 
La considerazione, però, di una certa macchinosità nel 
sistema, in uno con la consapevolezza del sostanziale incrinamento 
dell’istituto del segreto di polizia, hanno però indotto ad escludere 
una simile disciplina, facendole preferire la formulazione già 
conosciuta nel vecchio codice, tale, senza dubbio, da non impedire 
al pubblico ministero di avvalersi ai fini delle indagini delle 
notizie acquisite dalla polizia giudiziaria attraverso i suoi 
informatori, ferma restando l’inutilizzabilità delle stesse da parte 
del giudice, anche quello delle indagini preliminari, nei 
provvedimenti richiestigli dall’organo dell’accusa
8
. 
                                                     
7
 Relazione al progetto preliminare del nuovo codice di procedura penale, pag. 132. 
8
 Relazione al progetto preliminare del nuovo codice di procedura penale, pag. 133.