E-procurement per beni e servizi nella pubblica amministrazione: un'analisi di fattibilità nel settore sanitario

Introduzione 
 
 
 
offrire prestazioni migliori, in tempi minori e sostenendo costi più bassi 
rispetto al passato. 
Sarà disegnato lo scenario realizzabile con l’utilizzo d’internet nella 
Pubblica Amministrazione: si inizia, nel primo capitolo, ponendo 
l’attenzione sulla sostanziale riforma che da circa un decennio sta 
investendo la P.A., un programma che dovrebbe permettere al cittadino 
di entrare negli uffici pubblici e richiedere il servizio di cui ha bisogno 
direttamente dalla sua postazione domestica. 
Per ottenere un’efficienza maggiore, non basta migliorare quei processi 
che mettono in contatto le amministrazioni con il pubblico, occorre agire 
più a monte, andando a cogliere i momenti più delicati del processo 
produttivo, in cui possono verificarsi le inefficienze maggiori. 
Chiaramente “migliorare” vuol dire prestare un servizio qualitativamente 
soddisfacente, sia in termini di costo, sia in termini di tempi di 
realizzazione, ma significa anche razionalizzare la spesa pubblica, in altre 
parole la possibilità offerta, anche per la P.A. di spendere meglio e quindi 
ridurre il consumo di denaro pubblico. Offerta che le viene fatta con 
l’utilizzo dell’e-procurement, analizzato nel secondo capitolo, strumento 
che ho dimostrato essere adeguato sia per le aziende private che per 
quelle pubbliche. 
Un esempio d’innovazione della P.A., è costituito dalla Consip S.p.a. Ho 
passato alcuni mesi in questa società, per svolgere uno stage. Sono stati 
sufficienti per rendermi conto della portata innovativa di questo 
progetto, che offre buone possibilità di razionalizzazione della spesa 
pubblica. Si tratta di una società che quotidianamente si trova ad 
implementare nuove iniziative e che non ha alcun termine di paragone, in 
Introduzione 
 
 
 
quanto costituisce un prototipo per tutta l’Europa. Il terzo capitolo 
analizza la struttura e l’organizzazione della Consip, sottoposta 
comunque, a una continua evoluzione, come accade per tutte le realtà 
neonate e come ogni novità, è oggetto di molte polemiche, ma il robusto 
impianto normativo con cui è protetta e soprattutto, i risultati in termini 
di risparmio ottenuti con le gare già effettuate, dimostrano che superata 
questa fase di sperimentazione, l’utilizzo della rete sarà parte integrante 
nella gestione ordinaria delle Amministrazioni Pubbliche. 
Nel quarto capitolo il mio studio prosegue analizzando una delle 
tipologie di spesa pubblica che ha da sempre fatto discutere: la spesa 
sanitaria. Ridurre questa tipologia di spesa - senza ridurre i benefici che i 
cittadini ottengono dalla sanità pubblica - è molto complesso perché essa 
è il riflesso di un sistema molto complicato, gestito su molteplici livelli, 
che non trovano univocità d’indirizzo. Si tratta inoltre, di una spesa 
composta di tantissime voci tra loro fortemente diverse per importo e 
per caratteristiche intrinseche. In particolare, mi sono occupata, 
dell’aggregato economico che ha subito un sostanziale aumento negli 
ultimi anni, fortemente eterogeneo per composizione: la spesa sanitaria 
per l’acquisto di beni e servizi.  
L’e-procurement (il processo d’approvvigionamento gestito 
elettronicamente) ha tutte le potenzialità per razionalizzarla, ma per farlo 
nel modo migliore occorre tenere presente che gli strumenti elettronici 
messi a disposizione, devono essere modellati in base alla categoria 
merceologica che il centro di costo acquista. 
La ricerca del modello d’acquisto migliore per ogni voce di spesa del 
capitolo Sanità, è stato l’oggetto dello studio cui ho partecipato, 
Introduzione 
 
 
 
collaborando con un consulente esterno nei mesi trascorsi in Consip. 
Esso costituisce l’argomento dell’ultimo capitolo, strutturato in modo da 
presentare l’analisi della domanda (ASL e AO) e dell’offerta (fornitori 
verticali e di e-procurement B2B), comparando il servizio prestato da 
ogni fornitore, per ottenere un quadro complessivo che mostri i vantaggi 
e gli svantaggi che ogni formula offre. Da quest’analisi comparativa si 
potrà elaborare un modello che permetta di evitare i problemi e sfruttare 
i benefici, che derivano da ogni fornitore analizzato. 
Tale studio non pretende d’essere esaustivo, semplicemente di creare un 
primo quadro di riferimento per la successiva costruzione di modelli 
elettronici ad hoc.   
CAPITOLO I 
LA RAZIONALIZZAZONE DEGLI ACQUISTI DI BENI E 
SERVIZI DELLA P.A.: UNA VISIONE D’INSIEME 
 
 
 
 
PREMESSA 
Le Amministrazioni pubbliche stanno vivendo un periodo particolare, 
che vede l’affermarsi di alcuni fenomeni di particolare rilevanza: 
™ manovre di razionalizzazione della spesa pubblica che interessano sia 
livelli di governo centrale, quanto livelli di governo periferico, e si 
concentrano sull’analisi di strumenti che modifichino l’intervento 
pubblico nell’economia. Nasce quindi, l’esigenza di ridefinire le 
tipologie di servizi finali da erogare, sia dal punto di vista qualitativo, 
che quantitativo.
 1
 
™ totale modernizzazione delle istituzioni pubbliche e della rete degli 
attori istituzionali coinvolti nel processo di erogazione dei servizi 
pubblici. Le basi di questa riforma sono solide, perché è univoco 
l’orientamento economico-aziendale di coloro che affrontano le scelte 
di acquisto e vendita; 
                                          
1
 Elena Pintus, Modelli innovativi nei processi di acquisto delle amministrazioni pubbliche, Quaderno 
Ospa II, Egea, Milano 1999. 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
™ ampliamento dell’ambito di coloro che possono essere intesi come 
utenti finali del servizio pubblico: i cittadini, le imprese, le 
associazioni, le aggregazioni di cittadini, le associazioni di imprese; 
nasce quindi l’esigenza di avviare processi di diversificazione della 
domanda. 
Coerentemente con i fenomeni evidenziati, sono state rapidamente 
emanate  diverse norme con una comune logica di base: la 
razionalizzazione degli acquisti della Pubblica Amministrazione, in 
pratica, la realizzazione di un processo di approvvigionamento che 
consenta di minimizzare i costi e, nel contempo, migliorare la qualità dei 
servizi offerti dalle amministrazioni e snellire le procedure di acquisto. 
A inizio secolo, cominciava già a farsi sentire questa esigenza, che venne 
affrontata con l’elaborazione di semplici modelli di monitoraggio dei 
prezzi, rielaborata nel tempo, fino ad accogliere, con la legge finanziaria 
del 2000, un ulteriore fattore chiave: la volontà di inserire e utilizzare, da 
parte delle Amministrazioni, le nuove tecnologie e le Information and 
Communication Technologies (ICT) che, pur prospettando enormi vantaggi, 
richiedono, da parte degli operatori, un impegno costante per 
l’aggiornamento e l’utilizzazione. 
In questo capitolo si evidenzia l’evoluzione dell’approccio al processo di 
razionalizzazione degli acquisti pubblici, e il confronto con alcuni 
modelli internazionali (Francia, Stati uniti, Inghilterra) che per l’Italia 
hanno costituito lo spunto per la costruzione di una soluzione che     
soddisfi le esigenze degli utenti dei servizi pubblici italiani; infine viene 
analizzato l’approccio italiano all’utilizzo dell’ICT, attraverso 
l’applicazione del Piano d’Azione dell’e-government.  
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
 
1. L’EVOLUZIONE DELLA GESTIONE DEGLI ACQUISTI 
PUBBLICI 
L’esigenza di gestire gli acquisti pubblici secondo principi di razionalità 
economica, basati su valutazioni effettuate in fase di scelta del 
contraente, in modo da assicurare all’amministrazione l’aggiudicazione 
dell’offerta più conveniente, ha da sempre costituito un problema di 
complessa soluzione.
2 
La logica seguita dal legislatore ha visto inizialmente, l’affermarsi di un 
istituto abbastanza semplice, l’elenco dei prezzi unitari (R.D. 23 maggio 
1924, n. 827). 
Secondo quanto stabilito da tale disposizione, che non è mai stata 
applicata in modo sistematico, ogni amministrazione centrale o 
provinciale, deve tenere in evidenza in un apposito elenco, i prezzi degli 
oggetti e delle materie che deve procurarsi per svolgere la propria 
attività.
3
 
Questa soluzione ideata dal legislatore, ha trovato scarsa applicazione ed 
è stata successivamente rivista, con formule più complesse di rilevazione 
dei prezzi. 
Infatti, la L. 24 dicembre 1993, n. 537 prevedeva un meccanismo, a cura 
del Ministero del Bilancio, di rilevazione e comparazione dei prezzi 
pagati dalla Pubblica Amministrazione, per gli acquisti di beni e servizi, e 
di pubblicazione periodica “dei prezzi di riferimento con particolare riguardo alla 
                                          
2
 Con.si.p. S.p.a., Guida alla conoscenza del progetto di razionalizzazione della spesa nell’ambito del 
generale processo di informatizzazione, Roma 10 maggio 2002. 
3
 Quest’elenco, va tenuto aggiornato sulla base dei mercuriali e dei bollettini e mediante 
informazioni degli uffici tecnici e delle Camere di Commercio. 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
fornitura di grandi quantità di beni e servizi”. Un meccanismo rigido, 
modificato e reso più flessibile dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724,  che 
prevedeva il divieto di rinnovo tacito dei contratti della P.A. (art. 2), per 
la fornitura di beni e servizi, compresi quelli affidati a soggetti iscritti in 
appositi albi e la revisione periodica del prezzo pattuito (art. 4), nei 
contratti ad esecuzione periodica continuativa, inoltre in seguito alla 
modifica, viene introdotto il principio secondo cui “le amministrazioni 
pubbliche effettuano le acquisizioni di beni e servizi al miglior prezzo di mercato dove 
rilevabile”.
 
 
La complessità di tale normativa è dovuta al periodo di crisi istituzionale 
e finanziaria che il Paese stava attraversando, inoltre l’obiettivo della 
riforma era di porre rimedio al fenomeno di variabilità dei prezzi di 
aggiudicazione di beni e servizi uguali o aventi le stesse caratteristiche, 
derivante dal comportamento penalmente illecito dei funzionari pubblici, 
responsabili degli approvvigionamenti. 
Accanto alla questione della congruità dei prezzi, nasce l’esigenza di 
riformare la struttura organizzativa in modo da realizzare economie di 
scala, attraverso la creazione di un organismo dello Stato, deputato allo 
svolgimento di  funzioni di  centralizzazione degli acquisti di beni e servizi 
occorrenti alle Amministrazioni e agli Enti appartenenti a comparti 
omogenei. 
 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
 
1.1 IL PROVVEDITORATO GENERALE DI STATO 
Il Provveditorato Generale di Stato fu istituito con il R.D.L. del 18 
gennaio 1923, n. 94, era un organo del Ministero delle Finanze, abilitato 
all’acquisto, alla conservazione e alla distribuzione di ciò che necessita 
per il funzionamento degli uffici statali.
4
 
L’ambito operativo del Provveditorato generale dello Stato, anche nei 
momenti di massima espansione delle sue funzioni, non ha mai 
riguardato tutte le Amministrazioni statali. Nella sua sfera d’azione erano, 
infatti, compresi i Comandi, i Corpi ed i Servizi dipendenti delle 
Amministrazioni militari, le Aziende di Stato con ordinamento 
autonomo e le Amministrazioni statali, per l’esecuzione degli acquisti e 
dei servizi di funzionamento degli uffici dipendenti, che godevano di 
autonomia operativa.   
La riforma del Ministero del Tesoro e la sua fusione con il Ministero del 
Bilancio e della Programmazione economica,
5
 ha ridotto il ruolo svolto 
dal Provveditorato; infatti,  il D. lg.. 430/1997,  che attua questa riforma, 
ha avvicinato i compiti del Provveditorato a quelli di un’agenzia, cui era 
affidata la gestione economica, efficiente e coordinata degli acquisti di 
beni e servizi da parte delle Amministrazioni pubbliche.  
                                          
4
 Il R.D.L. del 18 gennaio 1923, n. 94 trovò attuazione con R.D. 20 giugno 1919, n. 1059; 
questo regolamento fu poi seguito dalle “Istruzioni generali sui servizi del Provveditorato 
generale”, approvate con D.M. 24 agosto 1940, n. 2948. 
5
 Vedi art. 9 della L. n. 9 del 1997. 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
I compiti di quest’organo, erano quindi: 
a. assicurare la consulenza per l’acquisto di beni e servizi da parte 
delle Amministrazioni dello Stato; 
b. provvedere, su richiesta delle Amministrazioni pubbliche, 
all’esecuzione di specifici programmi di approvvigionamento di 
beni e servizi; 
c. svolgere funzioni di consulenza di tipo contrattuale e predisporree 
anche schemi tipo di contratto, escluse le competenze che 
spettano all’Autorità per l’informatica nella pubblica 
Amministrazione; 
d. svolgere, qualora gli venga richiesto, controlli di qualità al fine di 
emettere l’ordine di pagamento delle spese dello Stato; 
e. elaborare, ai fini della valutazione della congruità dei prezzi, 
parametri e criteri in materia d’acquisizione e gestione economica 
delle risorse strumentali. 
La crescente complessità delle esigenze delle Amministrazioni pubbliche, 
riguardanti anche le procedure utilizzate, ha ridotto, con il passare del 
tempo, la funzione del Provveditorato, fino a quando la strada intrapresa 
con quest’organo è stata abbandonata del tutto, con l’emanazione, alla 
fine del 1999, di alcune disposizioni che attribuiscono ad un ente esterno 
al Ministero, i compiti di agenzia attribuiti al Provveditorato.  
Era inevitabile la decisione di chiusura di quest’organo, che avvenne con 
l’art.1 del D.P.R. 22 marzo 2001, n. 147. 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
 
1.2 LE SUCCESSIVE ESPERIENZE DI CENTRALIZZAZIONE DEGLI    
ACQUISTI 
Nella legislazione più recente, sono stati numerosi gli interventi 
finalizzati a ridurre i costi derivanti dalle procedure di spesa, soprattutto 
per gli enti pubblici appartenenti a comparti omogenei. 
Perseguiva quest’obiettivo la finanziaria 1994 (art. 6, comma 10, della L. 
n. 537 del 1993), che prevedeva la possibilità per gli enti locali e gli altri 
enti pubblici di creare uffici unici per lo svolgimento delle procedure 
d’acquisto, in modo da ottenere condizioni contrattuali più favorevoli. 
La finanziaria 1995 stabiliva invece, la costituzione di commissariati di 
Governo e di comitati per l’acquisizione di beni e servizi, con il compito 
di gestire le procedure d’acquisto, qualora richiesto dalle 
Amministrazioni interessate. 
La sempre maggiore incidenza della spesa sanitaria sulla spesa pubblica, 
ha costituito l’oggetto della normativa riguardante la centralizzazione 
degli acquisti, infatti, l’art. 6, comma 3, della L. n. 724 del 1994, 
attribuisce alle Regioni la facoltà di creare forme di centralizzazione degli 
acquisti da parte del Servizio Sanitario Nazionale, fissare i prezzi di 
riferimento e stabilire il pagamento entro i novanta giorni, mantenendo 
invariato il prezzo del bene o servizio, a livello regionale, in questo 
periodo. In aggiunta alle Regioni veniva affidato il compito di creare 
osservatori di prezzo, con particolare riguardo per le attrezzature 
tecnico-medicali, i farmaci e il materiale diagnostico.
6
 
                                          
6
 Le funzioni di monitoraggio vengono ampliate con la finanziaria 1997, che istituisce un 
Osservatorio centrale per gli acquisti nei diversi settori merceologici e per i prezzi presso il 
Ministero della Sanità, che ha il compito di raccogliere i dati sugli acquisti e sui prezzi 
praticati dal SSN, per poterli confrontare su scala nazionale. 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
Dal 1996, il governo ha cominciato a studiare procedure che 
consentissero anche la riduzione diretta delle spese per beni e servizi, ma 
per trarre benefici da questo percorso, occorreva effettuare un’indagine 
conoscitiva sugli acquisti e sui contratti di locazione conclusi dalle 
Amministrazioni pubbliche. 
Dall’indagine, conclusa nel 1997, emerse la presenza di un effetto ratchet, 
(maggiore spesa = maggiore assegnazione di fondi) che provoca 
conseguenze distorsive e inefficienze constatate, la totale assenza di una 
programmazione dei fabbisogni, un’elevata variabilità dei prezzi pagati 
dalle amministrazioni per beni uguali o simili. Successivamente, furono 
emanati due provvedimenti di tipo organizzativo, con l’intento di snellire 
le procedure d’acquisto di beni e servizi.  
Il primo è il D. lg. 279/1997 di riforma della struttura del bilancio di 
previsione dello Stato,
7
 il secondo provvedimento è il D. lg. 430/1997 
che ha rivisto l’organizzazione del Ministero del Tesoro e ridefiniva il 
ruolo del Provveditorato Generale dello Stato, assegnandogli il compito 
di operare con l’intento di assicurare una gestione economica, efficiente e 
coordinata, degli acquisti di beni e servizi. 
I molteplici tentativi di ottimizzare le procedure d’acquisto, per ridurre la 
spesa e snellire i processi d’approvvigionamento, si sono rivelati, nella 
maggior parte dei casi inefficaci. 
                                                                                                                   
Il sistema viene temperato con la finanziaria del 1998, che delega alle Regioni una certa 
autonomia, consentendole di stabilire modalità e limiti entro cui i direttori generali delle unità 
sanitarie locali, delegano i centri di costo delle AUSL, all’approvvigionamento di beni e 
servizi per i quali risulta inopportuno effettuare procedure unificate. 
7
 Tale decreto ripartisce il bilancio di previsione dello Stato in unità previsionali di base 
(UPB), la loro individuazione dipende dai singoli disegni di legge di bilancio dello Stato, con i 
quali si provvede ad eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell’anno 
precedente. 
Cap. I - La razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della P.A 
 
Un passo decisivo, si è compiuto con lo sviluppo delle procedure 
informatiche, avvenuto negli ultimi anni,
8
 in questo modo si è arrivati a 
configurare tecniche d’approvvigionamento che consentono di conciliare 
esigenze di snellimento delle procedure, con i principi di base 
dell’evidenza pubblica, quali pubblicità delle gare e rispetto della par 
condicio tra le aziende concorrenti. 
 
 
                                          
8
 Ruolo decisivo, in quest’ambito, è stato svolto dall’utilizzo graduale del commercio 
elettronico, che ha permesso di sperimentare strumenti di contrattazione avanzata.