Sicurezza 'interna ed esterna' nello sviluppo dell'Unione Politica Europea

intergovernativi risultano tali proprio perché gli Stati si sono mostrati restii a cedere 
sovranità in questi settori considerati strategici. Ciononostante essi hanno intrapreso l’opera 
di gestione comune di tali ambiti e se ciò è avvenuto lo si può imputare essenzialmente a 
due principali ordini di ragioni più o meno ineludibili: il mercato unico europeo ed il mutato 
panorama geo-politico del dopo Guerra Fredda. In entrambi i casi la sicurezza, quale 
concetto esteso e multidimensionale, risulta essere l’elemento permeante. 
Nel primo caso, bisogna ricordare che l’esigenza di realizzare il mercato unico come 
programmato dall’AUE significava in primis la libera circolazione delle persone accanto a 
quella di merci, servizi e capitali. Di conseguenza, la libera circolazione delle persone 
all’interno della Comunità europea implicava che si instaurasse un controllo rafforzato alle 
frontiere esterne della stessa: per poter conciliare i vantaggi di un libero mercato interno con 
la prevenzione di una eccessiva permeabilità dall’esterno, vista l’abolizione dei controlli di 
frontiera tra Stati membri. Bisognava dunque adottare delle norme comuni sia sulle 
politiche inerenti la circolazione delle persone provenienti da paesi terzi (visto, asilo, 
immigrazione) sia riguardo alle esigenze di sicurezza interna dell’Unione, esigenze tese ad 
esempio a prevenire e combattere il traffico di droga e i vari tipi di criminalità organizzata 
internazionale tramite una cooperazione delle autorità giudiziarie e di polizia. Le istanze di 
sicurezza interna venivano dunque riunite nel terzo Pilastro UE, la GAI, dopo che alcuni 
Stati avevano già concluso un accordo internazionale in materia, l’Accordo di Schengen, 
che è a tutt’oggi in corso di integrazione nel sistema giuridico della Comunità e dell’Unione 
(Capitolo III). 
La definizione del regime giuridico dell’Unione è risultata importante per capire come essa 
si ponga rispetto al diritto internazionale nel suo complesso e per rimarcare appunto che 
l’Unione europea è tuttora sprovvista di personalità giuridica internazionale (Capitolo II). 
Questo fatto influisce inoltre su quella che è l’identità dell’Unione sullo scenario mondiale, 
dal momento che gli Stati europei prendono posizione individualmente e non collegialmente 
nei più importanti fori politici mondiali come, ad esempio, il Consiglio di Sicurezza 
dell’ONU. L’identità internazionale dell’Unione è data sia dallo status giuridico di cui essa 
gode (o non gode) e sia dalle effettive capacità e coesione che riesce ad esprimere nella 
pratica della sua azione esterna. Quest’ultima è a sua volta un fattore complesso poiché 
costituita da un’insieme di politiche comuni (commerciale, dello sviluppo, umanitaria, di 
salvaguardia dei diritti umani, estera e di sicurezza) che definiscono come l’Unione si pone 
verso il resto del mondo ed in particolare verso altri blocchi di integrazione regionale, di cui 
gli Stati Uniti d’America costituiscono il massimo esempio e termine di paragone. Fra tali 
componenti dell’azione esterna, la PESC come introdotta dal Trattato di Maastricht 
potrebbe essere quella maggiormente determinante nella definizione dell’identità 
internazionale dell’Unione europea ma non lo è sia a causa di disaccordi politici su alcune 
questioni specifiche sia perché mancano le capacità militari da mettere in campo. Come in 
un gioco di scatole cinesi, all’interno della PESC si è considerata la politica di difesa 
(PESD) come ‘hard core ’ della sicurezza esterna dell’Unione, non a caso la più 
intergovernativa delle politiche comuni. L’inclusione della politica di sicurezza e di difesa 
in un Trattato costitutivo della Comunità-Unione ha rappresentato comunque una novità 
rilevante nel processo di integrazione, dopo lo smacco subito dalla Comunità Europea di 
Difesa (CED) nel lontano 1954. La riattivazione delle istanze di difesa europea e 
dell’Organizzazione internazionale a questo preposta (l’UEO) non fu ovviamente un fatto 
casuale ma una delle conseguenze recate dagli sconvolgimenti politici a cavallo tra gli anni 
’80 e ’90, in primis la dissoluzione dell’Unione Sovietica e la riunificazione della Germania. 
Bisogna però guardare agli ultimissimi anni di integrazione europea, quelli che vanno 
dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam fino ai giorni nostri, per scorgere una prima 
organizzazione normativa ed operativa della dimensione di difesa (Capitolo IV), che 
peraltro risulta ancora essere assolutamente impreparata e non disposta ad agire in modo 
autonomo rispetto alla NATO e alla dominante politica estera americana. Tale fatto è 
risultato evidente sia nel conflitto del Kosovo del 1999 che negli ultimissimi sviluppi nella 
lotta al terrorismo internazionale, dove la NATO più che l’Unione sembra possedere le 
capacità per condurre azioni di Reazione Rapida, e pur sottolineando l’ampio limite che 
l’impiego della sola forza militare incontra nella lotta al terrorismo. 
In definitiva, sicurezza interna ed esterna risultano essere i tratti maggiormente 
caratterizzanti dell’Unione politica, vale a dire quella istanza di Unione che è stata finora 
solamente configurata e che aspetta ben altri sviluppi per trovare realizzazione pratica. Tali 
sviluppi sono inerenti al come e al quanto si vuole ancora approfondire ed allargare 
l’Unione, dando invece per assodato la volontà politica e la desiderabilità di farlo. Il come 
passerà presumibilmente per l’approfondimento dei settori già intrapresi, magari tramite una 
Cooperazione rafforzata tra alcuni Stati membri ed in base ad una loro intesa politica di 
fondo qual è stata, ed è, ad esempio l’asse franco-tedesco. Il quanto ha invece il suo naturale 
sbocco nella nuova, massiccia, tornata di allargamento dell’Unione ai paesi dell’est europeo 
e del Mediterraneo. Ciò richiede già ora un riordino dei meccanismi istituzionali ed una 
cornice giuridica comprensiva di modello costituzionale, il tutto per migliorare l’efficienza e 
la democraticità dell’Unione nel suo complesso. Vedremo se questo sarà il caso e se si 
giungerà, infine, ad una effettiva Unione politica europea. 
 
  
Capitolo I 
IDEAZIONE E SVILUPPO DELL’UNIONE POLITICA TRA STATI 
EUROPEI 
 
1. Idea e nozione di Unione Politica 
 
In quel che segue si mostrerà come l’idea di Unione politica sottenda a tutta la 
costruzione europea anche se, nella pratica, si è esplicata in un’integrazione economica 
che ha finora stentato ad approfondire gli aspetti prettamente politici. Questi ultimi 
possono essere ricondotti al progetto di una federazione-confederazione di stati europei 
che, essendo realizzata, avrebbe dato vita agli Stati Uniti d’Europa
1
, così come 
immaginato dai padri fondatori europei: Jean Monnet, Schuman, Adenauer, De Gasperi e 
Spaak fra i più importanti. In senso ampio, Unione politica significava dunque, e 
significa tuttora, creare un impianto istituzionale unico nel quale gli Stati nazionali 
europei, pur mantenendo le loro specificità e competenze applicative, instaurassero una 
cooperazione e armonizzazione generale in ambiti quali la difesa, la politica estera, 
l’economia, la giustizia, la politica sociale ecc. Si trattava inoltre, cosa ancora più 
impegnativa, di creare un senso d’identità comune tra le nazioni e dunque i cittadini 
europei. Andava naturalmente preso atto che un simile progetto richiedeva dei tempi 
lunghi, visti sia i precedenti storici degli Stati europei che l’enorme difficoltà intrinseca 
di trovare un equilibrio tra integrazione e autonomia dei singoli Stati negli ambiti di cui 
sopra. In tale ultimo senso fa naturalmente scuola la teoria e la pratica generale 
dell’Unione politica tra Stati, che esamina le diverse gradazioni in cui gli Stati sovrani si 
legano tra loro in un progetto, appunto, politico. Si parte infatti dal concetto di Stati 
sovrani in competizione reciproca fino ad arrivare alla teoria e alla pratica dello Stato 
                                                 
1
 Nell’immediato post 1945 esisteva un vivo dibattito su come arrivare a una entità sovranazionale. Ci sono inizialmente 
2 correnti principali: i federalisti, guidati da Altiero Spinelli, sostenenti un integrazione generale e diretta (appunto 
federale) e gli Unionisti che invece sostenevano una forma di cooperazione più graduale tra stati sovrani. Alla fine si 
affermò una terza corrente, quella funzionalista, la quale puntava per una conciliazione tra le prime 2 posizioni e 
sosteneva una integrazione evolutiva per settori  per giungere infine alla federazione. Sono funzionalisti i grandi statisti 
succitati. Sull’argomento vedere G. MAMMARELLA e P. CACACE, Storia e politica dell’Unione Europea (1926-
1997), Roma-Bari, 1998, p. 37 ss. 
federale in cui i diversi Stati nazionali sono uniti da una comunanza di intenti e di 
governo. Lo Stato federale maggiormente studiato e oggi più noto sono senz’altro gli 
Stati Uniti d’America e perciò un parallelo con la loro genesi
2
 ci aiuterà ad inquadrare 
brevemente le tre forme principali di Unione politica tra Stati: confederazione, 
federazione ed unione sovranazionale. Nella confederazione una pluralità di Stati 
conferisce ad una autorità politica centrale una serie limitata di poteri che storicamente 
riguardano la difesa e la politica estera ma che possono anche essere di altra natura. Le 
decisioni di tale autorità centrale vincolano gli Stati nelle materie interessate ma non ne 
vincolano direttamente gli individui. Tale era il caso della confederazione delle prime 
tredici colonie americane, il cui problema di fondo era appunto costituito dalla non 
subordinazione dei singoli Stati all’Unione da essi creata e anzi dalla dipendenza degli 
organi centrali dal potere dei primi, come si rivelò soprattutto in seguito alla Guerra 
d’Indipendenza
3
. Nella confederazione gli Stati sovrani sono i veri arbitri della 
situazione e una soluzione di questo tipo fu sostenuta anche nell’Europa comunitaria da 
de Gaulle con la sua Europa degli Stati
4
. Ben diverso è invece l’assetto della 
Federazione di Stati
5
. Lo Stato federale detiene infatti in se i tre fondamentali poteri: 
legislativo, esecutivo e giudiziario
6
 ma lascia agli Stati nazionali un insieme di 
competenze al loro interno. In questo modo la federazione è sia una forma di Stato che 
una forma di organizzazione internazionale
7
. In particolare essa avoca a se il monopolio 
della forza militare, eliminando le frontiere militari tra i membri
8
 e rendendoli più forti 
poiché uniti, e la generale gestione economica e monetaria, che moltiplica le piccole 
                                                 
2
 In specie sulla base degli scritti di A. HAMILTON, coautore insieme a MADISON e JAY di ‘The Federalist’, 
(tradotto in italiano con ‘Il Federalista’, Pisa, 1955), in cui si analizzano appunto i problemi costituzionali che 
l’America dovette risolvere nel 1787-1788 
3
 Vedi A. HAMILTON, Lo Stato Federale (raccolta di scritti), Bologna, 1987, p. 61 ss. 
4
 “ L’ ho già detto e lo ripeto che al momento attuale non vi può essere altra Europa che quella degli Stati, al di fuori 
naturalmente dei miti, delle finzioni, delle parate. Ciò che succede per la Comunità economica europea conferma questa 
verità ogni giorno, perché sono gli Stati e gli Stati soltanto che hanno creato questa Comunità economica, che l’ hanno 
fornita di crediti, che l’ hanno dotata di funzionari. E sono gli Stati che le danno una realtà, ed una efficienza, tanto più 
che non si può adottare alcuna misura economica importante senza compiere un atto politico” C. DE GAULLE, 
Conferenza stampa del 15.5.1962, in M. BASTIANETTO e R. ZAMPILLONI, La società europea, Milano, 1966, 
volume V, p. 319 
5
 Per una cui analisi dettagliata ed in chiave evolutiva si veda M. ALBERTINI, Il federalismo e lo Stato federale- 
Antologia e definizione, Milano, 1963, pp. 22.205 
6
 Che nel sistema americano si identificano rispettivamente con la Camera dei rappresentanti e del Senato, col 
Presidente dell’Unione, con la Corte Suprema. 
7
 Come sottolineato da L. LEVI, nella sua introduzione ad HAMILTON, Lo Stato Federale, cit., p. 10 ss. 
8
 Poiché sottrae loro il potere di fare la guerra e trasforma i rapporti di forza in rapporti giuridici, in LEVI, ivi, p. 15 
dimensioni economiche degli Stati. Cosa altrettanto importante, viene conciliata la 
libertà politica tipica delle piccole entità statali, che permettono un controllo più diretto 
da parte del popolo, con la suesposta forza complessiva del sistema. Nel caso americano 
si è poi verificato, a partire dalle due guerre mondiali, un processo di accentramento del 
potere che ha spostato l’ago della bilancia a favore del  governo federale, forse in riposta 
all’evoluzione della c.d. società federale
9
. Gli Stati Uniti d’America sono serviti e 
servono come modello federale l’Europa
10
, che comunque è ancora lontana dall’essere 
una federazione. Semmai essa può essere inquadrata nell’ultimo tipo di unione politica 
che intendiamo esaminare, vale a dire l’Organizzazione sovranazionale di Stati
11
. 
Quest’ultima si accosta in qualche modo alla confederazione, nel senso della messa in 
comune di determinate materie e per la ritenzione di una rilevante quota di sovranità da 
parte degli Stati. Rispetto alla confederazione essa differisce però per il tipo di materie 
comuni, che sono di solito quelle economico-sociali e non quelle difensive, e soprattutto 
per la presenza di un apparato istituzionale e normativo più elaborato che ha come ultimi 
destinatari i cittadini degli stessi Stati. L’organizzazione sovranazionale o Unione 
sovranazionale di Stati, che si colloca a metà strada tra Confederazione e Federazione, ha 
come suo esempio più eminente proprio la CEE di cui si parlerà nel seguito. Le ragioni 
per cui si sviluppa una unione sovranazionale sono le stesse per le quali nasce una 
federazione: la necessità di sfruttare le grandi dimensioni per vantaggi economici e 
politici per tutti gli Stati membri. In effetti oggi gli Stati continentali sono più adatti ad 
affrontare le sfide globali di natura economica, politica, ambientale, demografica ecc. 
che non i piccoli Stati nazionali
12
. Sul perché l’Europa non sia a tutt’oggi diventata una 
federazione come gli Stati Uniti gravano naturalmente importantissime ragioni storiche 
ma non è detto che ciò non accada e, anzi, i progressi raggiunti dopo quasi cinquanta 
                                                 
9
 M. ALBERTINI, Il federalismo. Antologia e definizione, Bologna, 1979, pp. 62-70 
10
 Si veda a questo riguardo il contributo di A. SPINELLI, Il progetto europeo, Bologna, 1985, pp. 151-262. Gli Stati 
Uniti non sono naturalmente l’unico esempio di Stato federale ma costituiscono il primo precedente storico insieme alla 
Svizzera (che continua però a denominarsi Confederazione) e a cui poi seguirono, fra gli altri, Australia, Canada, 
Germania, Russia (e prima ancora Unione Sovietica), India ecc. 
11
 Distinta dalle classica organizzazione internazionale. Per un compendio sull’organizzazione sovranazionale di Stati 
in relazione alla CEE si veda ad es. G. BOGNETTI, Federalismo, Torino, 2001, pp. 68 ss. 
12
 Esigenza che veniva avvertita in modo sempre più pressante anche nell’Europa comunitaria. Si veda ad esempio M. 
BASTIANETTO, Gli Stati Uniti d’Europa – soluzione federale e vecchi Stati sovrani-, Firenze, 1973, p. 7 ss. L’autore 
sottolinea anche come l’unione tra Stati non porti e non debba portare ad una unificazione delle culture, che hanno 
invece origini più antiche degli stessi Stati nazionali. 
anni dalla nascita della CEE conducono nella direzione federale
13
. D'altronde ben prima 
della nascita delle Comunità, tra le due guerre mondiali, vi erano state in Europa delle 
proposte che si ispiravano direttamente al federalismo americano, svizzero e tedesco, 
basti citare la proposta di costituzione dell’Unione paneuropea o la proposta (più 
misurata) di costituire un’Unione europea nell’ambito della Società delle Nazioni
14
. Nel 
secondo dopoguerra la proposta degli Stati Uniti d’Europa venne avanzata dallo stesso 
Churchill
15
 ma ciò che si realizzò concretamente fu una serie di organizzazioni 
internazionali aventi come membri gli Stati europei e, in molti casi, gli Stati Uniti. Tali 
organizzazioni si possono dividere in tre tipi
16
: 
-Organizzazioni Europeo-Atlantiche, tra di esse figurano l’OECE (avente il compito 
primario di coordinare il Piano Marshall), la NATO, l’UEO: 
-Organizzazioni a vocazione generale, e per questo tipicamente intergovernative, come il 
Consiglio d’Europa, che comunque ha assunto un ruolo importante nella promozione 
dell’identità culturale e giuridica europea; 
-Organizzazioni economiche sovranazionali, a cui appartengono la CECA, la CEE e 
l’EURATOM, e aventi come caratteristica portante quella di essere più indipendenti 
dagli Stati in rapporto ai primi due tipi di organizzazioni e di influire direttamente sui 
cittadini di questi. 
In quest’ultima prospettiva s’inserisce appunto la prima iniziativa fondamentale per una 
futura Unione politica europea: è la nascita della CECA avvenuta nel 1951 a dare un 
avvio pragmatico ad un piano di più ampio respiro accennato da Schuman nella sua 
dichiarazione del 9 maggio 1950. 
 
                                                 
13
 Come verrà esposto lungo tutto il corso del presente testo. Per una recente disamina in chiave federale della 
costruzione europea si veda M. BURGESS, Federalism and European Union: The building of Europe, 1950-2000, 
London, 2000 
14
 Rispettivamente, ad opera del conte austriaco Coudenhove Kalergi nel 1923 e del ministro degli esteri francese 
Aristide Briand , col sostegno dell’omologo tedesco Streseman, il 5 settembre 1929 alla sede della SDN a Ginevra. 
Sono molti gli autori che si rifanno a tali primi accenni di Unione europea, fra essi si veda ad esempio M.J. DEDMAN, 
The origins and development of the European Union 1945-95, London, 1996, p. 18,  pur precisando come l’autore non 
valuti l’Europa Comunitaria come accostabile ad un progetto federativo, p. 131 
15
 Non nei termini immediatamente federali di cui si diceva prima ma in modo graduale, a partire dal Consiglio 
d’Europa, ed avente come fulcro Francia e Germania, come poi fu per la CECA. Discorso tenuto a Zurigo nel 
19.9.1946, in A. ALBONETTI, Preistoria degli Stati Uniti d’Europa, Milano, 1964, p. 61 
16
 Si veda al riguardo S. TESCAROLI, Diritto delle Comunità e dell’Unione europea, Padova, 2000, p. 178 ss. 
1.1 La Dichiarazione Schuman quale ‘embrione’ di un’Europa 
federale 
 
Rileggendo la dichiarazione Schuman si capisce subito che il piano in essa contenuto fu 
innanzitutto una reazione politica all’esigenza di ricostruzione post-bellica e a 
scongiurare qualsiasi tipo di futuro conflitto tra gli Stati europei. Per capire la forte 
valenza di questa iniziativa bisogna brevemente esaminare come essa si innestò nella 
situazione geopolitica generale del dopoguerra. 
Negli anni immediatamente successivi alla fine delle ostilità inizio ad inasprirsi il 
rapporto tra le due nuove potenze mondiali, Stati Uniti e Unione Sovietica, e il nodo 
della discordia era proprio costituito dall’assetto da dare alla Germania quale potenza 
sconfitta e, più in generale, quale influenza relativa dovesse avere ogni superpotenza in 
Europa
17
. Nel 1947 il fallimento della conferenza di Mosca proprio sulla questione 
tedesca e la creazione nello stesso anno del Kominform quale coalizione mondiale dei 
partiti comunisti cominciarono a creare quella divisione politica e ideologica est-ovest
18
 
perdurata fino all’inizio degli anni ‘90. Il restante susseguirsi degli eventi rafforzò questa 
tendenza: il colpo di stato di Praga del 1948 assicurò il dominio comunista in 
Cecoslovacchia e, sempre nel ’48, il blocco di Berlino divise di fatto la Germania in due 
stati distinti; il 1949 registrò la firma del Patto Atlantico tra Stati Uniti e gli Stati 
dell’Europa occidentale che ponevano in questo modo le basi della loro sicurezza 
collettiva nei confronti di un’URSS confermatasi potenza nucleare al pari 
dell’America
19
. La politica della guerra fredda era a tutti gli effetti cominciata. 
Lo stesso clima di incertezza caratterizzava il dibattito sugli equilibri intra-europei: la 
questione principale era se permettere una ricostruzione industriale della Germania, ora 
Repubblica Federale Tedesca, riconoscendo nuovamente a quest’ultima la proprietà della 
Saar e della Ruhr e dunque un potenziale recupero militare, vista l’importanza 
metallurgica di questi due distretti. Da una parte stava la Francia che era piuttosto restia 
alla ricostituzione di un forte stato tedesco per motivi di leadership economica e militare 
                                                 
17
 Per maggiori riferimenti alla questione tedesca nel gioco di interrelazione tra le due superpotenze in Europa  si veda 
ad esempio E. DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali 1918-1992, Roma-Bari, 1994 
18
 Si temeva addirittura una “bolscevizzazione” della Germania e dell’Europa da parte sovietica. In H. BRUGMANS, 
Vingt ans d’Europe. Témoignages 1946-1966, Bruges 1996, p.17 
19
 Risale al settembre 1949 l’esplosione della prima atomica sovietica 
e per la diffidenza diffusa nell’opinione pubblica dopo le recenti ferite della guerra; 
dall’altra abbiamo gli Stati Uniti e, in parte, il Regno Unito i cui ambienti diplomatici 
ritenevano per la maggiore necessario la reintegrazione della Germania nel suo ruolo di 
motore economico del continente. Fu in questo contesto che fu chiesto al ministro degli 
esteri francese Robert Schuman di elaborare una proposta per riportare la Repubblica 
Federale Tedesca nell’alveo delle relazioni diplomatiche ed economiche europee. Nel 
fare ciò Schuman fu supportato da una personalità che viene oggi unanimamente 
considerata geniale: Jean Monnet. 
Jean Monnet era un ‘tecnico’ che aveva acquisito una notevole esperienza internazionale 
lavorando, fra l’altro, alla Società delle Nazioni e in campo bancario negli Stati Uniti, in 
Cina e come responsabile del Piano di Modernizzazione francese sotto la presidenza De 
Gaulle. Egli capì, come altri, che una Europa politicamente ed economicamente divisa 
alimentava la competizione tra le Superpotenze ed era per questo necessario lanciare una 
integrazione europea che fungesse da stabilizzatore per la pace del continente e, in ultima 
istanza, mondiale. Già erano in corso dei tentativi di integrazione europea sia in campo 
economico, vedi l’Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (OECE) 
fondata nel ‘48, che in un ambito più generale come il Consiglio d’Europa (1949) nel 
suo ruolo di tutore dei valori e principi comuni europei. Entrambe queste organizzazioni, 
pur nella grande portata dei loro intenti (si ricordi, a titolo di esempio, la Convenzione 
Europea dei Diritti dell’Uomo elaborata dal Consiglio d’Europa nel 1950), erano nella 
pratica subordinate alle iniziative nazionali e presentavano dei meccanismi decisionali 
esposti al veto di ogni singolo Stato. Tutto ciò scaturiva dalla scarsa fiducia reciproca 
degli Stati europei e, d’altronde, le brutalità della guerra erano ancora ben presenti nella 
memoria collettiva. A questo punto la grande intuizione di Jean Monnet fu quella di 
capire che, se volevano essere raggiunti dei risultati concreti, bisognava iniziare 
l’integrazione da un settore specifico a cui sarebbero dovuti essere aggiunti 
successivamente altri settori o, se dir si voglia, quote di sovranità nazionali
20
. Era infatti 
troppo presto per tentare una integrazione politica generale degli stati europei visti i forti 
sentimenti nazionalisti. La chiave di volta sarebbe stata rappresentata dall’istituzione di 
                                                 
20
 Secondo un metodo ‘funzionale’ per cui prima si crea una  solidarietà in settori specifici e poi la si estende ad altri 
settori. In questo senso: G. STROZZI, Diritto istituzionale dell’Unione Europea  Dal trattato di Roma al trattato di 
Amsterdam, Torino, 1998, p. 4 
un meccanismo graduale e pragmatico
21
 consistente nella messa in comune della 
produzione franco-tedesca di carbone e acciaio sotto la direzione di un’Alta Autorità 
indipendente a questo preposta. Fu questo il contenuto sostanziale della Dichiarazione 
Schuman pronunciata il 9 maggio 1950 al Quai d’Orsay previo assenso del cancelliere 
tedesco Adenauer da Bonn.  
Prima di analizzare le conseguenze più immediate scaturenti dal Piano Schuman, è 
necessario ai fini di questo studio fare alcune considerazioni sulla portata politica della 
Dichiarazione. All’inizio della stessa
22
 vi è la constatazione primaria di come una Europa 
unita sia fondamentale per lo sviluppo di relazioni pacifiche tra le nazioni e che 
l’eliminazione della competizione storica tra Francia e Germania rappresenti un 
presupposto primario per l’edificazione di una Unione europea; è da questo spirito 
costruttivo che si evince come, concettualmente, un piano politico per l’Europa voleva 
essere nuovo: non solo una salvaguardia dell’equilibrio degli interessi delle nazioni 
europee ma la fusione di questi interessi per uno scopo più alto, appunto il bene 
collettivo, “Cooperation between nations, while essential, cannot alone meet our 
problem. What must be sought is a fusion of the interests of the European peoples and 
not merely another effort to maintain the equilibrium of those interests …’
23
. Dunque il 
punto di partenza per la costruzione dell’Europa fu il riconoscimento dell’uguaglianza 
tra le nazioni europee. La Dichiarazione fissa poi altri principi fondamentali: 
1. Non sarà un unico piano a guidare l’edificazione europea ma si avanzerà per 
conseguimenti concreti in modo da creare una solidarietà di fatto tra le nazioni; 
2. Il piano è innanzitutto diretto a stabilire un intesa tra Francia e Germania ma è 
assolutamente aperto all’adesione di altri Stati europei; 
3. Si agirà su un settore limitato ma decisivo: la produzione franco-tedesca di carbone 
e acciaio sarà messa sotto la guida di un’Alta Autorità composta da personalità 
indipendenti e le cui decisioni saranno vincolanti e applicabili sugli Stati Membri; 
4. Tutto ciò contribuirà a migliorare la qualità della vita e a stabilire una Comunità 
Europea. 
                                                 
21
 Nell’originale inglese della Dichiarazione Schuman: “Europe will not be made all at once, or according to a single 
plan. It will be built through concrete achievements which first create a de facto soli-darity.” Dichiarazione in P. 
FONTAINE, A new idea for Europe, The Schuman declaration 1950-2000, Bruxelles, 2000, p. 36-37 
22
 Secondo capoverso 
23
 J. MONNET, Memoirs, London, 1976, citato da FONTAINE, ivi, p. 17 
Estremamente importante ai nostri fini appare la precisazione che una unione economica 
è il primo passo verso una federazione europea
24
. 
 
1.2 La nascita della CECA e le sue implicazioni 
 
Sulla base della suesposta Dichiarazione Schuman, che conteneva nel suo breve seguito 
le direttive fondamentali per l’attuazione delle produzioni comuni e le rispettive garanzie 
per il buon funzionamento delle stesse, fu convocata per il 20 giugno 1950 una 
Conferenza Intergovernativa (presieduta dallo stesso Jean Monnet) a cui presero parte, 
oltre a Francia e Germania, anche i paesi del Benelux e l’Italia.  
Il mandato politico per i negoziati era chiaro: costituire una organizzazione 
internazionale nuova che superasse gli usuali procedimenti intergovernativi, una struttura 
quindi che non richiedesse l’unanimità nelle decisioni, specialmente in quelle di natura 
finanziaria, e il cui esecutivo non fosse composto da rappresentanti degli Stati Membri. 
Queste caratteristiche peculiari furono di comune accordo attribuite all’Alta Autorità, 
appunto l’esecutivo della Comunità Europea del carbone e dell’acciaio (CECA), la prima 
delle Comunità Europee, il cui trattato fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951. Altri organi 
della CECA erano il Consiglio dei Ministri, i cui rappresentanti degli Stati Membri 
dovevano dare il loro assenso in certi casi, l’Assemblea parlamentare e la Corte di 
Giustizia. Appare evidente che la suddetta struttura istituzionale è praticamente la stessa 
dell’attuale Comunità Europea con la denominazione di Commissione Europea in luogo 
di Alta Autorità. 
La CECA assume rilevanza in questa dissertazione sull’Unione politica proprio come 
prima organizzazione costituita dagli elementi di sovranazionalità e dalle istituzioni della 
successiva Europa comunitaria. Essa condensa una visione politica che era quella dei 
padri fondatori e che assume preminente rilevanza tutt’oggi nel dibattito sull’ulteriore 
sviluppo dell’Unione Europea; nel preambolo del Trattato di Parigi si legge: “.. to create, 
by establishing an economic community, the basis for a broader and deeper community 
                                                 
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 “By pooling basic production and by instituting a new High Authority, whose decisions will bind France, Germany 
and other member countries, this proposal will lead to the realisation of the first concrete foundation of a European 
federation indispensable to the preservation of peace”. Dichiarazione Schuman in FONTAINE, A new idea, cit., p. 36 
among peoples long divided by bloody conflicts; and to lay the foundations for 
institutions which will give direction to a destiny henceforward shared”. 
Mentre il mercato europeo del carbone e dell’acciaio ha oggi minore rilevanza rispetto 
agli anni 50, i principi istituzionali sanciti dal piano Schuman e applicati nella CECA 
appaiono di grande attualità e iniziarono un nuovo corso nelle relazioni internazionali, 
almeno in ambito intraeuropeo. Questi principi si sintetizzavano:  
- nell’applicazione dell’equità, dell’arbitrato e della conciliazione tra Stati europei; 
- nell’indipendenza delle Istituzioni comunitarie; 
- nel particolare meccanismo di decision making
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. 
Basti ricordare, per quanto attiene al secondo principio, che su quella base funziona 
oggi la Commissione Europea, dal momento che i componenti di quest’ultima non 
sono rappresentanti delegati degli Stati ma organo collegiale indipendente; Ancora, 
è fondamentale il sistema della risorse proprie della Comunità, anche questo 
ereditato dalla CECA, che consente una certa indipendenza finanziaria 
dell’organizzazione.  
Nel meccanismo decisionale era, ed è tuttora, centrale la cooperazione tra le 
Istituzioni. L’impianto decisionale della CECA aveva un funzionamento che si può 
definire pre-federale:  
- l’Alta Autorità, come la Commissione, deteneva il monopolio dell’iniziativa 
legislativa e questo assicurava il mantenimento degli interessi comunitari, vista la 
collegialità delle sue proposte; 
- La creazione del Consiglio dei Ministri fu resa necessaria dall’esigenza di non 
limitare il campo d’azione della prima Comunità, appunto la CECA, a obiettivi 
troppo tecnici: essa avrebbe dovuto intraprendere piani d’azione inerenti anche la 
politica macroeconomica e, essendo quest’ultima di competenza nazionale, 
necessitava un organo che esprimesse gli interessi degli Stati. Questi ultimi, 
comunque, non prevaricavano gli interessi generali della Comunità in quanto 
l’assenso del Consiglio era previsto solo in casi specifici e le sue decisioni erano 
prese a maggioranza, per cui nessuna unanimità e nessun veto erano possibili; 
                                                 
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 Cfr. FONTAINE, A new idea, cit., p. 18 ss. 
-  A completare infine il bilanciamento istituzionale c’era la previsione della 
responsabilità dell’Alta Autorità di fronte all’assemblea legislativa, la quale poteva 
emettere una mozione di censura a maggioranza qualificata nei confronti della 
prima. 
Tutti i suddetti paralleli tra il funzionamento della CECA e l’attuale sistema 
istituzionale della Comunità Europea stanno a sottolineare quanto quella struttura 
pre-federale abbia permeato il successivo sviluppo comunitario, di cui in 
precedenza si sono rimarcate le portanti implicazioni politiche soprattutto come 
primo passo verso una generale Unione europea. 
2. Progetti di cooperazione politica in Europa 
 
Se la CECA fu indubbiamente un grande successo, ad essa seguirono molto presto altri 
progetti miranti ad una crescente coesione politica-economica-sociale in Europa. Alcuni 
di questi progetti ebbero come base e ispirazione la CECA stessa e, come vedremo tra 
breve, portarono alla formazione di altre 2 Comunità Europee, mentre non mancavano 
iniziative in cui l’impostazione politica era di gran lunga preminente rispetto a quella 
economica.  
 
2.1 Definizione degli elementi distintivi della cooperazione ed Unione 
Politica 
 
A questo punto la domanda che possiamo porci è: cosa si intende veramente per 
impostazione politica? Rispondiamo dicendo che essa è, essenzialmente, guidare lo 
sviluppo convergente degli Stati europei sulla base di progetti e piani predefiniti, per 
esempio instaurare una integrazione sempre più stretta, che siano comprensivi di larghi 
ambiti di sovranità statale e ancorare questo sviluppo a elementi fortemente 
caratterizzanti l’identità degli Stati, i quali intendono dunque mettere in comune questa 
identità. Passando all’identificazione di tali elementi caratterizzanti, si può affermare che 
essi sono innanzitutto: 
-politica estera e di sicurezza (esterna), intendendo con ‘politica estera’ tutte le 
relazioni esterne di natura non strettamente commerciale riflettenti gli interessi 
strategici dello Stato o dell’Unione di Stati e, con ‘sicurezza’, la capacità di difesa 
fisica ed esterna nei confronti di outsiders, quasi come elemento legato alla stessa 
sopravvivenza dell’entità statale o federale. Si può capire che i due concetti di 
‘politica estera’ e di ‘sicurezza’ sono fortemente interrelati e complementari fra di 
loro;