L'autonomia finanziaria regionale: federalismo fiscale

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svolgere, non soltanto per il fatto che ad esse verranno attribuite 
competenze precedentemente affidate allo Stato, via via che 
l’attuazione della legge Bassanini diventerà operativa, ma anche in 
considerazione della maggiore responsabilizzazione cui le stesse 
sono chiamate a far fronte per quanto concerne l’acquisizione e la 
gestione delle proprie risorse finanziarie.   
Quanto al primo aspetto, va segnalato che, sia pure con un 
notevole ritardo, proprio negli ultimi mesi il processo di attuazione 
delle disposizioni di cui all’art. 7 della l. n. 59/1997 ha registrato 
una indiscutibile accelerazione in forza della predisposizione di 
numerosi schemi di d.P.C.M. per l’individuazione delle risorse e 
del personale da assegnare alle Regioni per lo svolgimento dei 
compiti ad esse trasferiti. Per quanto concerne più specificatamente 
i profili finanziari, è appena il caso di ricordare che proprio 
recentemente, con le modifiche apportate dal d.lgs. n. 506/1999 alla 
disciplina istituita dell’Irap, di cui al d.lgs. n. 446/1997, si è 
chiarito che le Regioni potranno modificare la misura dell’aliquota 
Irap tanto verso l’alto che verso il basso. Tale previsione amplia in 
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misura significativa l’ambito di discrezionalità riconosciuto alle 
Regioni, tanto da costituire, almeno in linea di principio, un 
significativo elemento di potenziale concorrenza fiscale tra le 
diverse Regioni. Allo stesso tempo, non si può ignorare il fatto che, 
per un verso, l’attuazione delle disposizioni di cui all’art. 7, l. n. 
59/1997 è soltanto in una fase iniziale, e che sicuramente occorrerà 
effettuare, nelle fasi successive, una puntuale verifica dei risultati 
conseguiti anche al fine di valutare l’esigenza di successivi 
aggiustamenti. Analogamente, per quanto concerne l’Irap, non si  
può trascurare la perdurante incertezza per quanto concerne l’entità 
del relativo gettito, anche alla luce delle correzioni apportate alla 
relativa disciplina con vari provvedimenti correttivi. Alla luce di 
questi elementi, non deve stupire che il decreto legislativo attui 
soltanto parzialmente il dettato delle disposizioni di delega di cui 
alla l. n. 133/1999. Ciò vale, soprattutto per quanto concerne  la 
previsione, di cui alla lettera b) del c. 1 dell’art. 10 della legge 
delega, secondo la quale l’aumento dell’addizionale Irpef, 
l’incremento dell’aliquota di compartecipazione all’accisa sulla 
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benzina e l’istituzione della compartecipazione all’Iva dovrebbe 
sostituire anche i trasferimenti relativi al conferimento di funzioni 
alle Regioni ai sensi della l. n. 59/1997. Sotto questo profilo, il 
decreto si limita, infatti, a prospettare una rideterminazione delle 
aliquote successivamente all’avvenuto << completamento del 
procedimento di identificazione delle risorse di cui all’art. 7 >> 
della citata legge. Analogamente, per quanto concerne l’Irap, il 
decreto si preoccupa in più parti, di garantire le Regioni a fronte del 
rischio di un eventuale carenza del gettito, i cui oneri sarebbero 
assunti a carico della finanza statale. In sostanza, il decreto 
interviene in una fase caratterizzata da profonde trasformazioni 
dell’assetto dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, fase che, tuttavia, 
è ancora lontana dall’aver raggiunto risultati consolidati. Da 
ultimo, non si può trascurare il fatto che per esplicita previsione 
della legge delega ( c. 2 dell’art. 10 ), l’attuazione delle relative 
disposizioni deve essere coordinata con il patto di stabilità interno 
di cui alla l. n. 448/1998, che impone alcuni vincoli per quanto 
concerne gli equilibri di bilancio. Ne consegue che lo stesso 
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decreto prospetta un percorso caratterizzato da progressivi 
aggiustamenti, in relazione ai quali già il testo individua alcune 
scadenze, laddove prevede l’adozione di successive correzioni agli 
importi delle risorse spettanti a ciascuna Regione. 
Più in generale si deve rilevare che il processo di revisione in 
atto sconta l’assenza di una << copertura costituzionale >>. In altri 
termini, le modifiche, pur rilevanti, alla distribuzione delle 
competenze e al riparto della potestà finanziaria tra lo Stato e le 
Regioni, in corso di realizzazione, vengono delineate a 
Costituzione invariata, essendo fallito il tentativo della 
Commissione bicamerale di pervenire ad un riordino dell’assetto 
della Repubblica in senso federale. Ciò vale sia per quanto 
concerne i profili riguardanti specificamente l’autonomia 
finanziaria della Regione e, più in generale, degli enti territoriali, 
già oggetto delle disposizioni di cui all’art. 62 del testo definito 
dalla Commissione bicamerale, sia per quanto riguarda la 
previsione di meccanismi istituzionali volti a compensare le diverse 
istanze, come avviene nella Repubblica federale tedesca attraverso 
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il Bundesrat. In questo Paese, infatti, tanto la ripartizione tra Bund 
e Lander del gettito dell’Iva, che l’assegnazione della quota 
spettante a ciascun Land, oltre che le modalità di funzionamento 
del meccanismo di perequazione, sono definite con legge federale 
che richiede l’approvazione del Bundestrat. Al riguardo, merita 
segnalare che nel decreto n. 56 all’assenza di una sede 
costituzionalmente abilitata a conciliare le diverse esigenze dello 
Stato e delle Regioni si è fatto fronte valorizzando il ruolo della 
Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province 
autonome, la intesa è esplicitamente prevista sia per quanto 
riguarda la determinazione delle risorse spettanti a ciascuna 
Regione, sia relativamente alle successive rideterminazioni delle 
aliquote e delle compartecipazioni. Più in generale, l’art. 14 del 
decreto prevede che i provvedimenti da adottare per l’attuazione 
dello stesso debbano essere predisposti con il concorso della 
Conferenza ai sensi dell’art. 7, c. 2, del decreto legislativo 28 
agosto 1997, n. 281. 
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In altri termini, l’intesa con la Conferenza dovrebbe 
costituire lo strumento procedurale attraverso il quale trovare un 
punto di equilibrio fra le istanze delle varie Regioni e quelle, più 
generali dello Stato. D’altra parte, la stessa predisposizione del 
testo, per esplicita ammissione dei rappresentanti del Governo, è 
stato il frutto di un costante coinvolgimento della Conferenza, al 
punto tale che i medesimi rappresentanti hanno raccomandato al 
Parlamento l’espressione di un orientamento che non mettesse in 
discussione l’impianto complessivo del provvedimento, risultante 
da un delicato lavoro di equilibrio tra le diverse esigenze, in 
particolare delle Regioni ricche rispetto a quelle con minore 
capacità fiscale. A fronte di questo coinvolgimento così intenso 
della Conferenza si può segnalare che il processo di progressiva 
attuazione delle disposizioni contenute nel decreto prevede un 
ruolo assai limitato per il Parlamento. La misura delle risorse 
assegnate a ciascuna Regione, così come la quota del concorso 
delle stesse alla solidarietà interregionale, non sarebbe, infatti, 
sottoposta all’esame parlamentare. Lo stesso varrebbe per la 
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rideterminazione delle aliquote delle compartecipazioni, per le 
quali si prevede una delegiferazione che, con la sola eccezione 
della definitiva determinazione delle stesse, da realizzazione entro 
il 30 settembre 2002, prescinderebbe dall’intervento del 
Parlamento. 
Un ulteriore elemento problematico che merita richiamare 
attiene all’incompleta attuazione delle disposizioni di delega per 
quanto concerne specificamente la revisione del sistema dei 
trasferimenti erariali agli enti locali e la previsione di misure di 
perequazione anche con riferimento a tali enti ( lett. e ) del c. 1 
dell’art. 10 della legge delega ). La mancata attuazione di tali 
disposizioni discende, evidentemente, dalla peculiare complessità 
che una ricognizione delle risorse a disposizione di tutti gli enti 
locali comporta, in primo luogo per il numero elevato degli stessi, 
di gran lunga  superiore a quello delle Regioni e dalla conseguente 
difficoltà di pervenire a soluzioni equilibrate sulle quali si possa 
registrare il gradimento dei medesimi enti locali. Né si possono 
trascurare, in proposito, gli effetti derivanti dalla incompleta 
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attuazione della l. n. 59/1997 per quanto concerne il trasferimento 
di funzioni e risorse dalle Regioni agli enti locali. 
Il decreto legislativo si limita a stabilire, all’art. 11, c. 1, 
l’abolizione, dall’anno 2001, della compartecipazione dei Comuni 
e delle Province al gettito dell’Irap, il cui corrispondente gettito 
rimarrebbe attribuito alle Regioni e, conseguentemente, la 
corresponsione alle Province e ai Comuni di trasferimenti erariali 
di pari importo pari alla compartecipazione Irap per l’anno 1998, 
incrementata del tasso programmato di inflazione per gli anni 1999, 
2000. Si può notare che tale previsione contrasta con l’imposizione 
generale del provvedimento, che mira a sostituire entrate trasferite 
a carico del bilancio statale con risorse tributarie. 
Inoltre, il d.lgs. n. 56/2000 sembra prefigurare un modello di 
federalismo fiscale imperniato sulle Regioni che non sembra 
interamente riconducibile alle scelte adottate dal legislatore in sede 
di delega né alle indicazioni emerse a suo tempo presso la 
Commissione bicamerale che si fondavano su un rapporto 
sostanzialmente paritario fra Comuni, Province e Regioni. 
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Un ulteriore elemento che merita segnalare concerne il 
modello di federalismo cui sembra ispirarsi il d.lgs. n. 56/2000. 
Come è noto, la dottrina tende a distinguere due modelli alternativi, 
quello del federalismo competitivo e quello del federalismo 
solidaristico. L’esperienza cui tradizionalmente si fa riferimento 
quale caso tipico della seconda categoria è quella della Repubblica 
federale tedesca che si caratterizza come un modello fortemente 
cooperativo, nel quale particolare rilievo assumono i meccanismi di 
perequazione. Se si assume questa distinzione come parametro di 
valutazione, appare evidente che il decreto legislativo adotti uno 
schema fortemente improntato ad una logica di tipo perequativo 
che, per taluni aspetti, sembra assai più marcata rispetto alle 
previsioni della legge delega. Ciò vale, in primo luogo per quanto 
riguarda le modalità di determinazione delle risorse spettanti a 
ciascuna Regione, oltre che per quanto concerne la durata del 
periodo transitorio. 
Da ultimo, si segnala che la revisione del regime finanziario 
delle regioni a statuto ordinario, la quale con il decreto legislativo 
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n. 56 segna un dubbio progresso, ripropone il problema di un 
coordinamento con la disciplina applicabile alle regioni a statuto 
speciale. La questione si pone, più che con riferimento al 
persistente differenziale di risorse cui queste ultime disporrebbero 
rispetto alle Regioni a statuto ordinario, per quanto attiene al 
mancato concorso delle stesse alla perequazione interregionale. 
Infatti, sotto il primo profilo, si può osservare che il decreto 
legislativo ha, sia pure soltanto parzialmente, attenuato la distanza 
che separa le prime dalle seconde; resta, invece, del tutto irrisolto il 
secondo problema.