L'atto amministrativo informatico

INTRODUZIONE 
 
informatico, si è andata sempre più intensificando negli 
ultimi anni per adeguarsi il più possibile alle esigenze di 
una società in continua evoluzione. Infatti, l’avvento 
dell’informatica e dell’elettronica nella società 
industriale ha determinato un profondo mutamento degli 
assetti sia nell’ambito produttivo sia in quello sociale, al 
punto che attualmente tutti i processi di produzione e le 
stesse possibilità di progresso sono costantemente 
condizionate dalla struttura tecnologica tipica delle 
società moderne e postindustriali. Nel campo 
amministrativo tale processo ha trovato riscontro nel 
Decreto Legislativo 12 febbraio 1993 n.° 39, il cui art. 2 
stabilisce che le amministrazioni provvedono con il 
proprio personale alla progettazione, allo sviluppo ed 
alla gestione dei propri sistemi informativi automatizzati. 
Successivamente una compiuta, precisa definizione di 
“documento elettronico” è contenuta nell’art. 15 comma 
2 della Legge 15 marzo 1997 n°59, alla quale sono 
successivamente seguiti: il D.P.R. 10 novembre 1997 n° 
513 e il D.P.C.M. 8 febbraio 1999. Al riguardo, esistono 
tesi contrapposte. C’è che sostiene che si tratta di vera e 
INTRODUZIONE 
 
propria rivoluzione, che pone l’Italia tra i paesi più 
all’avanguardia in materia. E poi c’è chi, invece, mostra 
qualche perplessità e remora circa l’adattabilità di tali 
“innovazioni” nella società italiana odierna. Infatti 
l’attuazione di tali principi pone alcuni importanti 
problemi; uno di questi riguarda la fissazione dei principi 
fondamentali cui ancorare la produzione normativa in 
materia, in modo tale da creare delle solide basi che 
consentano una disciplina organica in un ambito così 
complesso e delicato. A tal proposito, appare opportuno 
evidenziare l’esigenza di un’autonomia informatica della 
pubblica amministrazione. Gli elaboratori in dotazione 
dei pubblici uffici debbono essere fatti funzionare 
direttamente dal personale della pubblica 
amministrazione, la quale può rivolgersi a società private 
per consulenze ed avvio di nuovi progetti, ma deve 
fondamentalmente trovare nel proprio ambito le forze e le 
competenze necessarie al fine di garantire almeno la 
gestione ordinaria dei propri servizi informatici. Tutti i 
soggetti interessati, dal massimo dirigente al semplice 
operatore devono essere in grado di garantire l’utile 
INTRODUZIONE 
 
funzionamento degli elaboratori e dei servizi ad essi 
connessi. Si impone in tal modo la necessità di un 
coordinamento a vari livelli che possa permettere di 
evitare il ricorso a società esterne per la fornitura di 
servizi e la conseguente moltiplicazione delle spese per 
ottenere un servizio ripetitivo, essendo simili le esigenze 
delle varie amministrazioni. Inoltre, bisogna sottolineare 
come l’informatizzazione della pubblica amministrazione 
comporti non solo un ridimensionamento dei compiti dei 
pubblici uffici, ma anche una diversificazione di 
preparazione e competenze, al fine di adeguare le 
mansioni del personale amministrativo al nuovo modo di 
concepire l’amministrazione. Occorre però tenere 
presente che l’elaboratore utilizza la sua intelligenza 
artificiale in maniera imitativa e non creativa. In altri 
termini, la macchina non sarà mai in grado di soppiantare 
completamente l’uomo; essa, semmai, potrà costituire 
uno strumento essenziale al fine di velocizzare e 
semplificare le procedure amministrative il cui momento 
decisionale deve comunque rimanere saldamente nelle 
mani degli uomini. Si modifica così il concetto di 
INTRODUZIONE 
 
responsabilità amministrativa, nel senso che essa deve 
attualmente intendersi anche come “responsabilità 
tecnologica” del funzionamento degli elaboratori 
utilizzati dall’amministrazione. Alcune di queste nuove 
problematiche saranno alla base di questa tesi che 
cercherà di introdurre e spiegare questi nuovi concetti. 
 
 CAPITOLO I 
 
Che cos’è  l’atto  amministrativo  informatico 
 
1.1 - Premessa 
 
L’evento informatico, rappresentato dall’uso 
dell’elettronica in ogni campo della società moderna, non 
poteva non coinvolgere il sistema burocratico della 
Pubblica Amministrazione, comportando un 
miglioramento generale della qualità complessiva del 
servizio offerto alla cittadinanza dall’amministrazione. 
Infatti, l’attuale società postindustriale è caratterizzata da 
una rapida diffusione delle tecnologie avanzate ed 
innovative. E lo sviluppo più significativo che si registra 
negli ultimi venti anni riguarda il sistema delle 
telecomunicazioni. Gli strumenti elettronici e telematici 
fanno ormai parte della vita quotidiana, agevolando la 
contrattazione tra soggetti assenti e lontani anche 
migliaia di chilometri. 
CAPITOLO I 
 
I principi fondamentali che regolano l’informatizzazione 
della Pubblica Amministrazione sono stati sanciti per la 
primissima volta con il d. lgv n° 39/’93, che costituisce la 
prima disciplina sull’argomento, attraverso la quale il 
computer è stato, in un certo senso, “legittimato 
giuridicamente”. L’innovazione legislativa in materia è di 
considerevole portata sotto diversi profili. Infatti sono 
state introdotte nel nostro ordinamento nuove figure 
negoziali con il riconoscimento della validità giuridica 
dei contratti stipulati per via telematica, nonché la 
possibilità della trasmissione telematica dei documenti 
informatici e la firma digitale, novità che sono destinate a 
mutare considerevolmente i comportamenti sia 
dell’Ammini-strazione che dei privati. C’é poi da 
considerare che Internet sta rivoluzionando il tessuto 
economico e sociale dei Paesi sviluppati. L'economia 
digitale da prospettiva sta diventando realtà. La nuova 
economia è basata sulla forza delle idee, delle 
informazioni e dei contenuti. In questo scenario la 
Pubblica Amministrazione intende promuovere la cultura 
Internet e l'erogazione dei "servizi on line" con la 
CAPITOLO I 
 
convinzione che rappresentino una conquista importante 
per migliorare la diffusione delle conoscenze, del sapere 
e favoriscano la comunicazione fra cittadino e Pubblica 
Amministrazione in un ottica di servizio e trasparenza.  
Da quando l’informatica si è affiancata all’attività delle 
pubbliche amministrazioni le evoluzioni dei servizi e 
degli ausili fornibili si è notevolmente sviluppata. La 
diffusione di elaboratori elettronici e di documenti non 
cartacei comporta notevoli cambiamenti e nuove 
opportunità nel campo delle attività negoziali ed il 
passaggio dal documento cartaceo a quello informatico, 
quale espressione della volontà realizzata attraverso lo 
strumento elettronico, dà vita a conseguenze giuridiche di 
notevole portata. Nel corso degli ultimi anni il legislatore 
ha attribuito rilevanza giuridica agli elaboratori 
elettronici ed alle tecniche di automazione. Esempi 
normativi sono presenti fin dal 1983. Tuttavia di 
particolare rilevanza sono le norme in materia di atto 
amministrativo, norme che saranno alla base di questa 
tesi. 
CAPITOLO I 
 
1.2 - Nascita ed evoluzione dell’idea della forma 
elettronica. Premesse concettuali e 
terminologiche. 
 
Da quando l’informatica si è affiancata all’attività delle 
pubbliche amministrazioni, le evoluzioni dei servizi e 
degli ausili fornibili si è sviluppata in due direzioni: 1) 
una più semplice, consistente nella creazione di banche 
dati di sola informazione, rappresentate da una certosina 
opera di copiatura dell’attività amministrativa cartacea; 
2) un’altra, più evoluta, consistente nel non limitare l’uso 
dell’elaboratore alla mera gestione di banche dati; tale 
fase elaborò le informazioni stesse, combinando dati ed 
applicando algoritmi basati su leggi e regolamenti, detti 
anche cibernetici, o più semplicemente atti 
amministrativi elettronici.
1
 La forma elettronica è oggi 
prevista dalla legge e l’idea di base è di così 
sconvolgente apertura da apportare notevoli conseguenze 
positive sull’intero sistema amministrativo, dato che con 
                                                           
1
 Su tale definizione sono concordi sia il prof. G. DUNI, (relazione “Gestione 
telematica dei procedimenti. Stato dell’arte in Italia ed esportabilità in Europa” 
, Cagliari, 21-22 marzo 1997), nonché il prof. A. MASUCCI. 
CAPITOLO I 
 
la forma elettronica diventa possibile la gestione 
telematica dei procedimenti, ossia la 
teleamministrazione.  
Fu nel 1978, al Convegno quinquennale della Corte di 
Cassazione, che fu proposta per la prima volta una 
relazione
2
 sulla possibilità di eliminare l’irrazionale 
duplicazione dell’attività amministrativa, che era 
costretta ad avanzare su due binari, quello 
dell’informatica e quello della carta, con tutti i relativi 
inconvenienti. Per eliminare tale strano sistema fu 
proposto di sopprimere il valore formale della fase 
cartacea, trasferendo ogni aspetto formale all’attività 
elettronica.
3
 Per quanto le basi del 1978 fossero valide, i 
concetti furono perfezionati solo all’inizio degli anni ‘90, 
                                                           
2 Relazione presentata dal prof. G. DUNI, ordinario di diritto amministrativo 
nell’università di Cagliari. “Egli ha definito la “teleamministrazione” come 
un’informatica amministrativa di terza fase, dopo la prima di meccanizzazione 
e la seconda si informatizzazione parallela, nella quale l’uso degli elaboratori 
elettronici serve ancora da mero ausilio di contabilità e di controllo per le  
procedure amministrative tradizionali a regime cartaceo. La 
teleamministrazione, invece, prevede e propugna la trasformazione degli atti 
amministrativi in una diretta gestione elettronica, con l’abolizione della forma 
cartacea, e con l’estensione a tutta l’attività amministrativa”. V. FROSINI, “Il 
giurista e le tecnologie dell’informazione”. Bulzoni editore, Roma, 1998, op. 
cit. pag. 154. 
3
 “Per il radicale ammodernamento dell’attività amministrativa è indispensabile 
che la legge riconosca piena validità agli atti amministrativi legati non più alla 
forma scritta, ma a quella elettronica. Punto cardine della riforma deve essere 
il capovolgimento dei rapporti tra incartamento ed elaborazione o 
memorizzazione elettronica.” G. DUNI, “L’utilizzabilità delle tecniche 
elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. 
CAPITOLO I 
 
con un progetto operativo di trasformazione 
rivoluzionaria dell’attività amministrativa, basato sulla 
forma elettronica degli atti, che consentiva procedimenti 
telematici. Questo progetto fu battezzato 
“Teleamministrazione”
4
 per mettere in risalto non 
soltanto la forma elettronica degli atti, che pure di per sé 
rappresenta un presupposto essenziale, quanto il motivo 
per cui si è optato per la forma elettronica, ossia la 
gestione telematica dei procedimenti.
5
 La forma 
elettronica, infatti, non costituisce un mito fine a se 
stesso; un atto amministrativo in forma elettronica, 
racchiuso in un computer, ha una utilità assai poco 
superiore al vecchio atto cartaceo: occupa meno spazio, 
possono essere organizzati archivi elettronici, sostitutivi 
                                                                                                                                   
Spunto per una teoria dell’atto amministrativo emanato nella forma 
elettronica.” In Riv. Amm. della Rep. It. , 1978, 408, ss. 
4
 Tale termine fu coniato in una relazione ad un convegno della Corte di 
Cassazione nel 1991. 
5
 Il progetto di Teleamministrazione presentato dal prof. Duni, si basa su ben 10 
capisaldi; il più importante é quello della “pratica unica”, risiedente presso le 
memorie del sistema informatico di un’amministrazione capofila. Es. : oggi si 
fanno viaggiare carte contenenti pareri e nulla-osta, oppure nell’ambito di una 
stessa amministrazione, si spostano carte con visti di più funzionari, per finire 
sul tavolo di chi ha il potere di firmarle. Si potrebbe erroneamente ritenere che 
la teleamministrazione faccia spostare le stesse cose dando ad esse una forma 
elettronica e consentendo così la “spedizione” di documenti da un computer 
all’altro sui fili delle reti. Tuttavia, spostare documenti servendosi della rete 
significa duplicarli; pertanto si avrà un originale ed una copia. La 
teleamministrazione, invece, si serve di una sola rete che serve ad inserirsi 
nella procedura agendo in remoto e conferendo quegli apporti all’avanzamento 
della pratica previsti dalla legge. 
CAPITOLO I 
 
di scaffali, ma l’organizzazione del lavoro della Pubblica 
Amministrazione resterebbe immutata. Se i computer 
fossero isolati, per colloquiare tra un’amministrazione e 
l’altra, tra un ufficio e l’altro, si dovrebbe sempre 
trasportare su carta l’atto in forma elettronica, e 
permarrebbe quella duplicazione di attività che 
costituisce l’handicap principale. L’informatica di nuova 
concezione rappresentava invece la via per riformare 
l’attività stessa della Pubblica Amministrazione. Per 
ottenere tale risultato erano necessarie due condizioni: 
una di carattere normativo, ossia che il cambiamento 
fosse conforme alla legge, ed una di carattere 
organizzativo, ossia che quanto consentito dalla legge 
fosse realizzato nel modo più efficiente. Questo sistema 
necessitava poi, anche, di una serie di garanzie di 
autenticità degli atti dal momento che l’informatica 
presentava, e presenta tuttora, fenomeni di illegalità ed 
intromissione abusiva nei documenti, capaci di 
sconvolgere in pochi minuti tutto il contenuto dell’atto. 
Tale problema venne risolto con l’ausilio della tecnica e 
della tecnologia che permise di configurare quella che 
CAPITOLO I 
 
oggi viene definita “firma elettronica” o “firma digitale”
6
. 
Essa infatti è il risultato dell’applicazione al documento 
informatico di tecniche di crittografia
7
 tali da soddisfare i 
requisiti di integrità, riservatezza, non ripudio e 
provenienza del documento stesso. Per cui la relazione 
esistente tra la firma digitale e la firma autografa può 
essere espressa attraverso una semplice equivalenza: “la 
firma digitale sta al documento informatico come la firma 
autografa sta al documento cartaceo.”
8
 Al riguardo è stato 
                                                           
6
 La materia della firma elettronica ha trovato una disciplina all’interno 
dell’ordinamento italiano con il D.P.R. 10 nov. 1997, n. 513, regolamento di 
attuazione ai sensi dell’art. 15, comma 2, della L. 15 marzo 1997, n. 59. 
7
 “Il concetto di base di un sistema crittografico é quello di fare in modo che un 
certo messaggio sia comprensibile solo per due soggetti : esempio : solo per 
Alice e Bob e nessun altro. Un sistema crittografico sotto gli occhi di tutti é, 
per esempio, la lingua. Infatti basta andare in un posto dove l’italiano non è 
conosciuto per essere in grado di scambiare messaggi in modo assolutamente 
sicuro. Questa forma è quella che in campo informatico viene definita come 
crittografia a chiavi simmetriche. Tuttavia essa non è adatta per l’uso 
massiccio richiesto dalla rete. Pertanto è stato introdotto il sistema c.d. della 
crittografia a chiave asimmetrica.” A. MONTI, “Internet e la firma digitale”, 
PC professionale, n. 73, maggio 1997. 
8
 Per quanto riguarda l’atto amministrativo, l’ammissibilità della firma digitale 
può ricavarsi sia dalla giurisprudenza, che ha avuto modo di precisare, con 
riferimento alla firma tradizionale, che requisito essenziale della sottoscrizione 
non è la sua leggibilità ma la riferibilità dell’atto ad un determinato soggetto 
(vedi M. MINERVA, “L’atto amministrativo in forma elettronica e la 
sicurezza dei sistemi informativi pubblici”, in Il diritto dell’informazione e 
dell’informatica, Giuffrè, 1995, pag. 948, nonché l’ampia giurisprudenza ivi 
richiamata), sia dall’interpretazione sistematica delle norme in materia di atto 
amministrativo in forma elettronica. In particolare, l’art. 17 del D.P.R. 1994 n. 
367, che introduce il concetto di “autenticazione elettronica” nei mandati di 
pagamento informatizzati, e l’art. 3, comma 2 del d. lgs del 1993 n. 39. 
Quest’ultimo, in verità, prevede la sostituibilità della firma autografa con 
quella in formato grafico, mediante indicazione a stampa del nominativo del 
soggetto responsabile, ma ciò non determina l’entrata nel nostro ordinamento 
della firma digitale.(vedi M. MINERVA, op. cit., pag. 942). 
 
CAPITOLO I 
 
infatti osservato
9
 che “la firma autografa è facile da 
imitare e difficile da verificare, la firma digitale è 
difficile da imitare e facile da verificare”. 
L’esigenza della cautela, ossia della ricerca della 
garanzia di autenticità del documento, è stata inoltre 
accolta anche dall’AIPA (Autorità per l’Informatica nella 
Pubblica Amministrazione). E’ stato pubblicato nel suo 
sito Internet, infatti, un testo di possibile 
regolamentazione del documento elettronico, il cui fulcro 
è costituito dalla ricerca della garanzia di autenticità. Alla 
base di tale sistema vi è la tecnica delle chiavi 
asimmetriche di codificazione. Ossia, ogni operatore 
dovrà avere una chiave di codificazione personale e 
segreta, cui corrisponderà una seconda chiave di 
decodificazione pubblica, da cui risulterà 
inequivocabilmente la provenienza del documento 
elettronico
10
. 
                                                           
9
 FABIANI, “L’informatica al servizio del documento elettronico” 
10
 Quindi anche un file copiato porterà sempre con se gli elementi della paternità 
e potrà essere letto, ma non modificato da chiunque. 
CAPITOLO I 
 
1.3 - Quadro normativo di riferimento 
 
L’informatizzazione dell’attività amministrativa 
potrebbe, a prima vista, apparire materia sottratta a 
qualsiasi interesse di natura strettamente giuridica, ed 
assumere rilievo solamente sotto un profilo meramente 
operativo e tecnico: tuttavia così non è. Infatti, l’interesse 
del legislatore per tale materia, nonostante l’incidenza 
che deve attribuirsi necessariamente all’elemento 
tecnologico, è sempre crescente. E’ inoltre evidente che 
un buon atto amministrativo o una buona legge, risultano 
tanto migliori quanto più idoneamente saranno coniugati 
i concetti di semplicità e chiarezza. Per cui le norme 
giuridiche in tal materia sono diverse.