Limitazioni tassative al diritto di accesso ai documenti amministrativi

  5
“democratizzazione” del procedimento, l’accesso ai documenti 
amministrativi è, senza dubbio, quello che ha destato una più viva 
attenzione nella giurisprudenza e nella dottrina
3
. 
L’enunciazione di un principio generale di pubblicità degli atti 
amministrativi rappresenta, del resto, un’indubbia novità per il nostro 
ordinamento, informato in precedenza al principio della segretezza
4
. 
Dal 1° comma dell’art. 22 della legge n. 241/1990 in base al quale 
“al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di 
favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia 
interesse per al tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di 
accesso ai documenti   amministrativi”, si evince però, con una certa 
immediatezza, che è rimasto estraneo al nostro ordinamento 
quell’accesso generalizzato, espressione di un vero e proprio diritto 
civico, al quale si era in origine pensato
5
 (l’originario disegno di legge n. 
1913 predisposto dalla Commissione Nigro, al fine di assicurare la libera 
circolazione delle informazioni, assicurava il diritto di accesso a tutti e 
per tutti i documenti della P.A.). 
L’obiettivo di attuazione di una trasparenza reale ed effettiva 
dell’Amministrazione, attraverso il riconoscimento a “chiunque” della 
facoltà di accedere agli atti amministrativi è stato invece “frenato” nella 
                                                           
3
 A. SCOGNAMIGLIO, Il diritto di accesso nella disciplina della l. 7 agosto 1990, n. 241 e il 
problema della legittimazione, in Riv. trim. dir. pubb., 1996, 94. 
4
 A. SCOGNAMIGLIO, ivi, 95. 
5
 A. CARETTO, Il diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi. Posizioni soggettive e 
tutela giustiziale., in Nuova rass., n. 2, 1996, 147. 
  6
formulazione del summenzionato articolo, circoscrivendo, il “chiunque” 
con l’ulteriore specificazione “vi abbia interesse per la tutela di situazioni 
giuridicamente rilevanti”
6
. 
E’ bene, però, sottolineare che con il riferimento al “chiunque”, il 
legislatore ha ritenuto di estendere anche allo straniero e all’apolide 
l’esplicazione della facoltà in discorso
7
. Soluzione questa, che è apparsa 
sicuramente corretta, considerando che “l’accesso si inserisce in un 
rapporto fra P.A. e soggetti che con essa vengono in relazione, per cui lo 
status di cittadino non può assumere significativa rilevanza”
8
. 
Ciò che rileva è, invece, la titolarità di un interesse non generico, 
ma finalizzato alla “tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”.  
Tale espressione fa sì che il diritto di accesso sia diretto a tutelare 
un interesse connesso ad un bene che l’ordinamento stima meritevole di 
protezione. In questo modo però, è sì venuta meno la regola 
dell’imperscrutabilità dell’azione amministrativa, ma solo laddove la 
richiesta d’accesso provenga da soggetti titolari di un interesse e a fini di 
tutela di quest’ultimo; cosicché il limite soggettivo posto dall’art. 22, 
rende compatibile il diritto in esame con l’esigenza di garantire 
l’efficienza e la rapidità dell’azione amministrativa.
9
. 
                                                           
6
 P. CARPENTIERI, La legittimazione all’accesso: una questione non ancora chiarita, in Foro 
amm., 1995, 1360. 
7
 Naturalmente il “chiunque” deve  ricomprendere non solo le persone fisiche, ma anche soggetti 
non personificati o dotati di personalità giuridica. 
8
 F. CUOCOLO, Commento all’art. 22, cit., 535. 
9
 F. CARINGELLA - R. GAROFOLI -  M. T. SEMPREVIVA, L’accesso ai documenti 
amministrativi, Giuffrè, Milano, 1999, 51. 
  7
Considerando, poi, l’ampiezza dell’espressione “situazioni 
giuridicamente rilevanti” impiegata dal legislatore, la legittimazione 
all’esercizio del diritto di accesso ha rappresentato,  sicuramente l’aspetto 
più controverso dell’ istituto in esame e quindi più frequentemente 
sottoposto al vaglio giurisprudenziale. Del resto, appare chiaro che, solo 
attraverso il riconoscimento delle situazioni legittimanti si definiscono 
anche l’uso e la funzione ordinamentale dell’istituto
10
. Per questi motivi 
fondamentale è risultato essere il contributo offerto dal giudice 
amministrativo nell’individuazione dei caratteri e dei connotati che 
l’interesse all’accesso deve presentare. 
Inizialmente, la constatazione che la formulazione letterale dell’art. 
22  non consente di configurare il diritto di accesso come un “diritto 
civico”, ha dato la stura ad una diffusa interpretazione restrittiva 
dell’espressione “interesse per la tutela di situazioni giuridicamente 
rilevanti”. 
In particolare, il riferimento normativo alla “tutela”, è stato 
interpretato quale indice della “strumentalità del primo al processo 
amministrativo d’impugnazione e della sua funzione di filtro conoscitivo 
degli atti da impugnare”
11
. 
                                                           
10
 F. CARINGELLA –R. GAROFOLI - M. T. SEMPREVIVA, ivi, 73 ss. 
11
 A. CARETTO, Il diritto di accesso, cit., 148. 
  8
E’ oramai un dato acquisito per la giurisprudenza, invece, che 
l’interesse in relazione al quale può richiedersi l’accesso non coincide con 
l’interesse che legittima il ricorso giurisdizionale avverso l’atto lesivo. 
Il “nuovo corso” in tema di posizioni soggettive legittimanti e di 
esperibilità del rimedio ex art. 25 comma 5 della legge n. 241/1990 è, 
senza dubbio, ricollegabile alla sentenza n.1036 del 16 novembre 1993 
della IV sezione del Consiglio di Stato
12
. La IV sezione pur premettendo 
che quel diritto non si atteggia come un’azione popolare, diretta a 
consentire un controllo generalizzato sulla Pubblica Amministrazione, ha 
escluso che la “situazione giuridicamente rilevante” di cui all’art. 22 della 
legge n. 241/1990, possa essere limitata ai soli titolari di una posizione 
legittimante ad agire in giudizio, e quindi ai soli titolari di un diritto 
soggettivo o di un interesse legittimo. 
Nell’ipotesi contraria, infatti, il ricorso per l’accesso (art. 25, 
comma 5, legge n. 241/1990) si risolverebbe nella ripetizione di un 
potere comunque attribuito all’interessato di ottenere tramite l’intervento 
del giudice i documenti dell’Amministrazione, rilevanti per la difesa delle 
proprie posizioni sostanziali
13
. 
                                                           
12
 Cons. St., sez. IV, 16 novembre 1993, n. 1036, in Giur. it., 1994, III, 322. 
13
 A. SCOGNAMIGLIO, Il diritto di accesso, cit., 104. 
Il cittadino che abbia necessità di acquisire atti della P.A., onde esercitare il proprio diritto di 
difesa in giudizio, ha a disposizione strumenti giuridici ulteriori e distinti dal diritto di accesso. In 
particolare nel processo civile l’art. 213 del cod. proc. civ. prevede la possibilità per il giudice di 
“richiedere, d’ufficio, alla pubblica amministrazione le informazioni scritte relative ad atti e 
documenti dell’amministrazione stessa, che è necessario acquisire al processo”. Nel processo 
amministrativo, invece, un ampio potere istruttorio è accordato al Presidente del T.A.R. dall’art. 21 
della legge n. 1034 del 1971. 
  9
L’espressione oggetto di esame consente perciò di “annettere al 
territorio del diritto di accesso” le istanze di chi possa invocare la difesa 
di posizioni giuridiche dotate di qualche rilievo, anche se si tratti di 
posizioni  non sicuramente qualificabili come interessi legittimi. 
Come autorevolmente osservato
14
, la tutela di cui parla il 1° 
comma dell’art. 22, infatti, non deve essere intesa solo in senso difensivo, 
cioè di possibile utilizzazione di mezzi di azione giudiziaria, ma anche 
come “possibilità di adozione di iniziative per far valere situazioni di 
vantaggio altrimenti non utilizzate e non utilizzabili”. 
Secondo l’interpretazione fornita dalla Commissione per l’accesso 
ai documenti amministrativi (istituita ai sensi dell’art. 27 legge n. 
241/1990), “legittima all’accesso qualunque interesse tutelato 
dall’ordinamento, o in forma giurisdizionale attraverso il ricorso al 
giudice amministrativo, o in forma giustiziale attraverso strumenti di 
tutela amministrativa, o in forma procedimentale attraverso una 
partecipazione al procedimento”
15
. 
Una maggiore specificazione dell’interesse sotteso all’accesso è 
rinvenibile nel 1° comma dell’art. 2 del d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352 
(Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di 
esclusione del diritto di accesso) che così dispone: “il diritto di accesso ai 
                                                           
14
 F. CUOCOLO, op. cit., 536. 
15
 CADA, L’accesso ai documenti amministrativi, testi, norme, documenti e opinioni, I, Roma, 
1995. 
  10
documenti amministrativi (…) è esercitato da chiunque vi abbia un 
interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente 
rilevanti”. 
Tale disposizione deve considerarsi un’integrazione della norma di 
legge e come tale, l’elemento della personalità, così come quello della 
concretezza, vale a delimitare le situazioni tutelabili poste a fondamento 
del diritto. Affinché sia presente l’elemento della personalità è necessario 
un “collegamento tra il soggetto agente e il bene della vita in questione”, 
per cui non sarebbe ammissibile invocare l’accesso a documenti che 
ineriscono a fatti, o cose o persone del tutto estranei dalla qualità del 
richiedente (non in possesso di un titolo giuridico atto giustificare la 
pretesa conoscitiva rispetto ad essi)
16
. 
Ma l’interesse oltre che “personale” deve essere “concreto”. 
Interesse “concreto” significa “un interesse individuabile, 
concretizzabile, non futuro o ipotetico, ma tangibile, ben precisabile”
17
. 
La Commissione per l’accesso con direttiva 18 aprile 1994 n. 
27720/27 ha definito l’interesse alla base della richiesta d’accesso come 
un interesse “serio, non emulativo, né riducibile a mera curiosità; (…) 
ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico nesso; (…) un 
interesse amministrativamente protetto, non solo in sede di ricorso 
gerarchico, o di ricorso atipico (quando questo sia ammesso), ma anche 
                                                           
16
 I. FRANCO, Il nuovo procedimento amministrativo, Bologna, 3 ed., 1995, 300. 
17
 V. ITALIA, L’accesso ai documenti amministrativi, Giuffrè, Milano, 2 ed., 1994, 65. 
  11
attraverso la funzione partecipativa alle scelte dell’amministrazione, 
propria della nuova disciplina del procedimento, che resta così sganciata 
dalla mera dialettica delle posizioni necessariamente contrapposte”. 
Appare opportuno, quindi, presentare qui di seguito un elenco dei 
soggetti in capo ai quali è stato ritenuto sussistente dal giudice 
amministrativo un interesse giuridicamente rilevante: 
a) proprietario di terreno confinante con quello oggetto di una 
lottizzazione
18
; 
b) partecipante ad un pubblico concorso escluso al termine della 
prova scritta interessato ad avere copia degli elaborati degli altri 
concorrenti
19
; 
c) destinatario di un verbale di accertamento di ispezioni 
contributive
20
; 
d) persona fisica titolare di un diritto alla salute, in presenza della 
necessità di utilizzare un dato farmaco
21
; 
e) associazioni che si propongono, come portatrici dell’interesse dei 
consumatori di un farmaco, alla corretta informazione sulle 
caratteristiche del farmaco stesso
22
; 
                                                           
18
 Tar Lazio, sez. I, 28 settembre 1992, n. 1182, in I TAR, 1992, I, 3769. 
19
 Tar Lombardia, Milano, sez. III, 18 dicembre 1996, n. 1838, in Gior. dir. amm., 1997, 873. 
20
 Tar Toscana, sez. I, 23 marzo 1993, n. 242, in I TAR, 1993, I, 1944. 
21
 Tar Lazio, sez. I, 18 maggio 1993, n. 242, in I TAR, id., 2237. 
22
 Cons. St., sez. IV, 16 novembre 1993, n. 1036, in Giur. it. , 1994, III, 322.  
  12
 
f) soggetto che debba utilizzare la documentazione in sede di 
impugnazione già pendente innanzi al giudice amministrativo
23
; 
g) portatore di interesse sotteso al rapporto di filiazione
24
; 
h) società fornitrice ad un’impresa farmaceutica di componenti per la 
produzione di un dato farmaco in relazione agli atti del 
procedimento in base al quale il Ministero della Sanità ha sospeso 
dal commercio detta specialità medicinale
25
; 
i) genitore che voglia conoscere gli indirizzi dei genitori degli altri 
alunni per interpellarli e indire una riunione sulla scelta dell’orario 
di lezione
26
; 
j) avvocato del Comune che voglia prendere visione degli atti 
procedimentale sfociati in una deliberazione con la quale il 
Comune ha attribuito in via continuativa la propria difesa ad altro 
legale
27
; 
k) padre di un alunno trasferitosi che voglia accedere agli atti del 
consiglio di classe
28
; 
l) società di intermediazione mobiliare che intenda accedere ai 
documenti relativi a procedimento sanzionatorio posto in essere 
nei suoi confronti dalla CONSOB
29
; 
                                                           
23
 Cons. St., sez. VI, 16 giugno 1994, n. 1015, in  Corr. giur., 1994, 1083. 
24
 Tar Piemonte, sez. II, 10 febbraio 1993, n. 74, in I TAR, 1993, 2237. 
25
 Cons. St., sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216, in Foro it., 1994, III, 458. 
26
 Tar Lombardia, Brescia, 13 febbraio 1993, n. 1042, in I TAR, 1994, I, 626. 
27
 Tar Sicilia, Catania, 1 dicembre 1993, n. 842, idem, 918. 
28
 Cons. St., sez. VI, 19 luglio 1994, n. 1243, in Corr. giur., 1994, 1323. 
29
 Cons. St., sez. VI, 30 settembre 1994, n. 1463, ibidem, 1452. 
  13
m) pubblico dipendente che desideri accedere agli atti del suo 
fascicolo personale c.d. riservato
30
; 
n) soggetto già indagato che voglia accedere alla documentazione 
inerente ad un procedimento sanzionatorio archiviato, al fine di 
un sindacato a posteriori, in vista di eventuali iniziative a carattere 
risarcitorio
31
; 
o) associazioni sindacali, qualora però indichino specificamente 
l’interesse che legittimi tale richiesta, nei limiti in cui l’esercizio di 
tale diritto sia strumentale al concreto esercizio dell’azione 
propulsiva e di tutela propria degli organi sindacali
32
; 
p) testate giornalistiche che richiedono l’accesso a documenti 
amministrativi da pubblicare per informarne ai propri lettori
33
; 
q) soggetti che siano parti, necessarie od eventuali, del procedimento, 
per i quali si afferma l’esistenza di un diritto incondizionato di 
prendere visione degli atti del procedimento, senza che sia quindi 
necessario accertare caso per caso l’interesse che legittimi tale 
richiesta
34
; 
                                                           
30
 Cons. St., sez. I, 18 giugno 1997, n. 1227, in Gior. dir. amm., 1998, 63. 
31
 Cons. St., sez. IV, 20 maggio 1996, n. 665, in Foro amm., 1996, 1469. 
32
 Cons. St., sez. VI, 4 gennaio 1996, n. 34, in Foro amm., 1996, 152. 
33
 Cons. St., sez. IV, 6 maggio 1996, n. 570, in Foro amm., 1996, 1475. 
34
 Cons. St., sez. IV, 6 febbraio 1995, n. 71, in Corr. giur., 1995, 282. 
  14
r) partecipanti ad una competizione elettorale che chiedono di 
accedere agli atti della stessa, sebbene siano decorsi i termini per 
l’eventuale impugnazione dei risultati
35
; 
s) persona che abita in prossimità di zona interessata da un 
insediamento produttivo, in quanto titolare di un interesse 
collegato alle condizioni dell’ambiente in cui vive e, quindi, 
rilevante per il suo benessere psico-fisico
36
; 
La giurisprudenza è oramai decisamente orientata nel senso di 
riconoscere il diritto di accesso a chiunque sia in grado di dimostrare che 
gli atti o i documenti che chiede di visionare hanno dispiegato o possono 
dispiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente 
dalla lesione di una posizione giuridica concreta e quindi, a fortiori, dalla 
sua attualità.
37
 
Conseguentemente l’accertamento dell’interesse all’esibizione degli 
atti va effettuato con riferimento alla finalità che l’istante dichiara di 
perseguire, va cioè, valutato in astratto, senza che possa essere operato 
alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità 
dell’eventuale domanda giudiziale che l’interessato andrà a proporre, né 
sulla strumentalità dei documenti richiesti alle esigenze della difesa, 
spettando tale controllo esclusivamente al giudice
38
. 
                                                           
35
 Tar Abruzzo, 10 aprile 1995, n. 173, in Foro amm., 1995, 2793. 
36
 Cons. St., sez. V, 21 ottobre 1998, n. 1529, in Gazzetta giuridica Giuffré, n. 42, 1998, 37. 
37
 Cons. St., sez. IV, 23 ottobre 1995, n. 830, in Cons. St., 1995, I, 1349.  
38
 Cons. St., sez. VI, 24 maggio1996, n. 727, in Cons. St., 1996, I, 982.  
  15
Per quanto attiene quest’ultimo profilo (della strumentalità 
dell’accesso ai fini della difesa in giudizio), va rilevato che l’accesso, in 
quanto destinato a perseguire interessi generali più ampi (la trasparenza e 
l’imparzialità dell’azione amministrativa) si presenta come indipendente 
dalla tutela giurisdizionale di posizioni giuridiche concrete. 
“La ragion d’essere dell’accesso è costituita dal fine di assicurare la 
trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento 
imparziale. (…) Quale che sia la fonte della legittimazione del 
richiedente, il bene tutelato con il diritto di accesso è la conoscenza dei 
documenti amministrativi in sé considerata”
39
. 
Con la legge n. 241/1990, il legislatore ha infatti inteso offrire, non 
solo uno strumento di tutela per il privato, ma anche un mezzo di 
controllo da parte del privato stesso sull’operato dell’Amministrazione, 
in modo da assicurarne la trasparenza e favorirne lo svolgimento 
imparziale (art. 22). 
L’imparzialità dell’attività dei pubblici poteri si realizza però prima 
ancora che con la partecipazione attiva del privato al procedimento (art. 
7, legge n. 241/1990), con la possibilità di conoscere gli atti 
amministrativi. Il limite che deriva dal collegamento dell’accesso con la 
tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, non va dunque 
sopravvalutato. La situazione che si intende tutelare non costituisce il 
                                                           
39
 Cons. St., sez. IV, 6 marzo 1995, n.158, in Dir. proc. amm., 1996, 134. 
  16
télos del diritto di accesso, ma un mero presupposto di legittimazione al 
suo esercizio
40
.  
Ne consegue che quando lo scopo pratico perseguito dal soggetto 
tramite l’accesso, è l’utilizzazione del documento in giudizio, ciò rileva 
esclusivamente ai fini della sua legittimazione alla visione dello stesso. 
Non può quindi essere rifiutato l’accesso sulla base della 
possibilità di acquisire i documenti richiesti tramite i poteri istruttori 
attribuiti al giudice (il che comporterebbe l’attrazione dell’accesso nella 
disciplina del processo). Per il privato che intenda servirsi del documento 
a fini probatori, come autorevolmente osservato
41
, non è uguale 
richiederlo nei modi e nelle forme previsti nella legge n. 241/1990 o 
sollecitare l’esercizio dei poteri istruttori da parte del giudice. Infatti, 
mentre nel primo caso egli potrà ottenere personalmente la conoscenza 
degli atti richiesti, esercitando un proprio diritto, nel secondo caso, il 
privato opera a mezzo del suo difensore, cosicché non solo la 
conoscenza dell’atto è indiretta, ma  la sua stessa acquisizione resta 
subordinata alla valutazione di rilevanza da parte del giudice. 
L’autonomia dell’accesso opera naturalmente, sia nell’ipotesi in cui 
la richiesta di visione di un documento preceda l’eventuale ricorso 
giurisdizionale amministrativo avverso l’atto che si ritiene lesivo, sia 
                                                           
40
 R. RAGGI, Diritto alla prova e diritto al documento dopo la legge n. 241 del 1990: due 
categorie distinte ed autonome, in Dir. proc. amm., 1996, 141-142. 
41
 R. RAGGI, op. cit., 143. 
  17
nell’ipotesi in cui questa sia avanzata in pendenza di un ricorso. 
Se esercitato ante causam, l’accesso risulta anche “astrattamente 
idoneo ad evitare la necessità di proporre ricorsi c.d. interruttivi”. Spesso 
il ricorrente, infatti,  pressato dalla decorrenza dei termini di decadenza, 
conosce il provvedimento da impugnare e gli atti endoprocedimentali in 
modo del tutto insufficiente ed incompleto, il che lo costringe a proporre 
un ricorso al “buio”. Il riconoscimento del diritto di accesso consente, 
invece, una valutazione preventiva della legittimità del provvedimento e 
della utilità ritraibile dal giudizio
42
. 
La piena conoscenza del provvedimento e degli atti del 
procedimento è altresì indispensabile alle parti per articolare in maniera 
completa la propria domanda, conformemente al principio dispositivo 
(che lascia ad esse la disponibilità delle prove) che informa il processo 
amministrativo. L’esercizio del diritto di accesso e della sua tutela 
giurisdizionale (art. 25, legge n. 241/1990), consentendo al ricorrente di 
formulare compiutamente le proprie censure, mira perciò alla piena 
realizzazione del principio del contraddittorio. Dal punto di vista del 
diritto processuale, quindi, il diritto alla conoscenza dei documenti 
amministrativi può essere concepito come espressione del diritto alla 
prova, potendo l’interessato disporre liberamente degli atti in tal modo 
acquisiti, per la propria difesa in giudizio
43
.  
                                                           
42
 A.PERINI, L’autonomia del diritto di accesso in giudizio, in Dir. proc. amm., 1996, 111. 
43
 A. PERINI, ivi, 112-113. 
  18
Le enunciazioni relative all’autonomia dell’accesso sono altresì 
applicabili alle ipotesi di pendenza di giudizio civile
44
 e di ricorso 
amministrativo
45
. 
Alla luce delle considerazioni suesposte è allora possibile 
affermare che l’accesso risponde, sul piano sostanziale, all’esigenza di 
garantire la pubblicità e la trasparenza dell’azione amministrativa, mentre, 
sul piano processuale, costituisce un valido strumento per garantire al 
ricorrente un miglior diritto di difesa. 
Il presupposto dell’accesso è stato quindi individuato nella 
sussistenza di una situazione che l’ordinamento qualifichi, dandovi rilievo 
e proteggendola, e nel fatto che l’interesse alla richiesta di informazione 
si fondi sulla tutela di quella situazione. 
Meritevole di protezione potrebbe anche essere l’interesse 
riferibile al soggetto non come individuo, ma in quanto membro di una 
collettività.  
Appare quindi plausibile riconoscere la legittimazione all’accesso 
in favore del soggetto portatore di un interesse diffuso, diverso 
dall’interesse alla trasparenza dell’attività amministrativa, ovvero da un 
interesse di mero fatto. 
                                                           
44
 Cons. St., sez. IV, 11 gennaio 1994, n. 650, in Foro it., 1994, III, 457. 
45
 Così Cons. St., sez. IV, 11 gennaio 1994, n. 22: “l’avvenuta presentazione di un ricorso 
gerarchico avverso un provvedimento ritenuto illegittimo non preclude la possibilità di richiedere 
la visione della documentazione amministrativa da parte del ricorrente, in quanto il ricorso 
gerarchico da un lato non assicura la produzione della documentazione stessa e dall’altro lascia 
ancora aperta la possibilità del ricorso ad altri rimedi di tutela previsti dall’ordinamento”.