Profili costituzionali del Pubblico Ministero

Introduzione 
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Governo. L’obbligatorietà dell’azione penale, sacralizzata nella Costituzione, 
sembrava all’Assemblea costituente valido strumento per evitare abusi ed 
ingiustizie in campo penale. E, in effetti, nel corso dei decenni seguenti il 
dopoguerra mai più si è verificato un esercizio arbitrario, da parte dell’Esecutivo, 
dello strumento-giustizia. Al tempo stesso si ritenne che ricomprendere il 
pubblico ministero nell’alveo della magistratura, fosse una garanzia efficace per 
fondarne la indipendenza. 
Tuttavia la configurazione così debole che la Costituzione fa del pubblico 
ministero, nonché l’assenza di un’adeguata riforma dell’Ordinamento 
Giudiziario, hanno portato non pochi problemi nella storia politica 
repubblicana, in particolare negli ultimi anni. Dopo la riforma del codice di 
procedura penale, è stata condannata, infatti, l’eccessiva forza riconosciuta a tale 
magistrato dal nuovo codice, nonché l’inopportunità di una concentrazione di 
poteri in mano ad un singolo individuo e tali da violare, anche in maniera molto 
incisiva, le garanzie primarie del cittadino.  
Non è un caso che pochi anni dopo l’entrata in vigore del codice 
Vassalli, è scoppiato un fenomeno, noto come “Tangentopoli”, che ha presto 
suscitato violente polemiche e scatenato un conflitto aperto fra la classe politica e 
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il potere giudiziario, con evidente alterazione del principio di separazione dei 
poteri, che è alla base di qualsiasi democrazia costituzionale. 
 Il Paese fu investito da una crescente crisi istituzionale e da più parti si invocò 
una riforma radicale della Giustizia. 
E’ storia recente il tentativo di riformare la seconda parte Costituzione 
anche in relazione alla figura del pubblico ministero. 
 Capitolo Primo 
 
L’EVOLUZIONE STORICA DEL PUBBLICO 
MINISTERO 
Sommario: 1. La pubblica accusa nel mondo classico e nel medioevo.  2. Le origini più recenti 
del pubblico ministero: la legislazione napoleonica.  3. L’influenza della legislazione francese su 
quella sabauda.  4. L’ordinamento giudiziario italiano del 1865.  5. Potere giudiziario e potere 
esecutivo. 
  
1.            La pubblica accusa nel mondo classico e nel 
medioevo. 
Le più remote origini dell’istituto pubblico ministero sono 
rintracciate da gran parte della dottrina nel diritto romano.
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Nel mondo classico, così in Grecia come a Roma, l’accusa è 
considerata un diritto politico del singolo cittadino. Il reato offende 
lo stato-società, perciò ogni cittadino, al fine di difendere valori di 
                                                 
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 MARIO VELLANI, Pubblico ministero nel processo, I, Bologna, 1963. L’autore, nella sua 
ricerca storica, individua tracce di funzionari preposti alla pubblica accusa già nel sistema 
egiziano. Ma per la scarsa influenza che tale sistema ha avuto sulla formazione giudiziaria 
europea, egli concentra la sua attenzione sul diritto romano e sul diritto dei popoli 
germanici.  
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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supremo interesse collettivo, è legittimato a denunciare presso i 
magistrati colui che si rende responsabile di aver violato l’ordine 
naturale delle cose. 
In epoca repubblicana nasce un sistema processuale noto con 
il nome di quaestiones perpetuae
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, tribunali permanenti che realizzano 
una procedura sostanzialmente accusatoria. Tali corti costituiscono 
un vero e proprio collegio giudicante e sono formate da magistrati 
tratti a sorte da apposite liste compilate annualmente dal 
governatore. Molti elementi inducono a ritenere che il governatore 
esercitasse personalmente la repressione
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, quantomeno per i reati 
politici. Inizia già a sorgere, in questa epoca, la concezione 
dell’accusa come funzione pubblica statale, non più esclusivamente 
affidata al soggetto leso dall’atto criminale. La procedura delle 
quaestiones sopravvive fino a tutto il sec. II d.C., ma l’avvento del 
principato ne segna la decadenza. Si introducono forme di accusa 
obbligatoria. 
                                                 
 
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 PIERO FIORELLI, “Accusa e sistema accusatorio”, Enc.dir.., I, Milano, 1958, 330s; La 
prima quaestio perpetua fu istituita con la lex Calpurnia de repetundis del 149 a.C. 
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 B. SANTALUCIA, Lineamenti di storia del diritto romano, sotto la direzione di MARIO 
TALAMANCA, Varese, 1989, 278s.  
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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In epoca imperiale, infatti, al sistema delle quaestiones perpetuae 
si affianca e gradualmente si sostituisce un sistema a netti tratti 
inquisitori, introdotto attraverso la cognitio extra ordinem. Le corti di 
giustizia permanenti, che pur continuano a sopravvivere, non 
possono incontrare il favore del nuovo regime, il quale è basato 
sull’accentramento del potere e del controllo nelle mani del princeps. 
Tale sviluppo comincia a delinearsi già sotto Augusto imperatore
 
con l’entrata in funzione di due corti criminali, una costituita 
dall’imperatore e dal suo consilium, l’altra dal senato sotto la 
presidenza dei consoli. Nella cognitio extra ordinem il processo è 
promosso d’ufficio e non è più subordinato ad un’accusa da parte di 
quivis de populo. L’accusa penale spetta ai magistrati e funzionari 
romani, i quali esercitano la loro attività inquisitoria in ottemperanza 
alle prescrizioni dell’imperatore 
4
.  
Il sistema giuridico processuale romano così delineato è 
destinato ad ulteriori trasformazioni, storicamente dipendenti dal 
crollo dell’impero e dall’influenza di sistemi giuridici eterogenei. 
                                                 
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 BURDESE, Manuale di diritto pubblico romano, Torino, 1987. L’imperatore si avvale dei 
suoi funzionari, i quali esercitano l’inquisitio attraverso organi di polizia e spesso attraverso 
la collaborazione di privati delatori. In tali funzionari si è voluto vedere un embrionale ruolo 
che sarà proprio del pubblico ministero moderno. 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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Fiorelli, esaminando la rubrica Quomodo de maleficiis cognoscatur 
per inquisitionem, contenuta nel Tractatus de maleficiis di Gandino, rileva 
che dalla confusa esposizione fatta ad opera del primo trattatista del 
diritto e del processo penale, emerge la presenza di varie e 
contrastanti forze che influenzano i sistemi di accusa nel diritto 
intermedio
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. Si va creando lentamente un nuovo equilibrio 
nell’incastro di principi di diritto romano, di diritto longobardo, di 
diritto municipale e soprattutto di diritto canonico. In particolare, il 
diritto municipale e il diritto canonico, sono nel sec. XIII nel pieno 
del loro fervore creativo. 
E mentre l’epoca dei Comuni vede riproposto un sistema 
misto di accusatio-inquisitio, nel dilagare del suo potere temporale la 
Chiesa si appropria di una materia tanto delicata che mette in gioco 
la salvezza delle anime. Nel 1215, sotto Innocenzo III, il Concilio 
lateranense enuncia la giustificazione teleologica del principio 
inquisitorio. 
I secoli XIII e XIV, appaiono contraddistinti da un incerto 
equilibrio fra sistema accusatorio ed inquisitorio, almeno nell’analisi 
                                                 
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 PIERO FIORELLI, op. cit. 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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degli ordinamenti bolognese e fiorentino, i soli conosciuti. L’accusa 
si presenta in varie forme e l’inquisizione è sussidiaria ad essa.  
Fino al ‘500 il processo accusatorio è quello ordinario: solo 
nel ‘700 si trovano alcuni atti, ad opera dei sovrani d’Asburgo, di 
esplicita abolizione del sistema accusatorio. 
L’esigenza di rafforzare il potere centrale dello Stato e di 
affidare interamente l’accusa ad organi statali è avvertita ugualmente 
in tempi e paesi diversi: sorgono istituti e funzioni che contengono 
le caratteristiche del pubblico ministero moderno. Così rinveniamo 
nella Germania del sec XVI un funzionario noto come 
kriminalfiskalat, gli avogadori del Comun a Venezia, i conservatori della legge 
a Firenze e l’avvocato della Gran Corte
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 a Napoli: tutti funzionari dello 
Stato in qualche modo preposti a forme di accusa. 
Siamo, tuttavia, ancora lontani da un monopolio dell’azione 
penale che si realizzerà solo nel XIX secolo. 
                                                 
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 FRANCESCO SIRACUSA, “Pubblico ministero”, in NDI, X, Torino, 1939, 978s. 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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2. Le origini più recenti del pubblico ministero: la legislazione 
napoleonica. 
L’istituto del pubblico ministero (o, più semplicemente, p.m.), 
così come oggi lo conosciamo con tutte le problematiche relative 
alla sua natura giuridica, è di diretta derivazione francese. Nasce in 
epoca napoleonica, quando si realizza pienamente una commistione 
fra potere accusatorio e potere esecutivo.  
Sotto l’Ancien Régime, i sovrani francesi tentano a più riprese 
di introdurre un accentramento amministrativo e forme d’intervento 
del potere esecutivo nell’amministrazione della giustizia. A tutto ciò 
si oppone il Parlamento francese, custode delle lois fundamentales. 
Nell’impossibilità di realizzare un ordinamento burocratico, il 
sovrano si avvale di un istituto strumentale: il procureur du roi, una 
sorta di controllore dei giudici che, tuttavia, non ha ancora il potere 
di accusare i cittadini.  
La Rivoluzione francese non elimina l’istituto ma lo declassa a 
commissaire: la sua funzione è prendere comunicazione degli atti del 
giudizio. Nasce, sotto la spinta rivoluzionaria, la giuria d’accusa, 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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volta a garantire i cittadini contro le accuse infondate e chiaro segno 
di rottura con la logica di commistione fra potere esecutivo e 
accusatorio propria dell’Ancien Régime. Ideologie ed alti valori 
rivoluzionari, quali quelli d’eguaglianza, legalità e sovranità popolare, 
escludono totalmente l’ipotesi di una politica criminale gestita 
dall’Esecutivo. 
Solo Napoleone, nella sua opera di legislatore, riesce a 
realizzare il disegno a fatica perseguito dai sovrani francesi. Nel 
1808, si sbarazza della giuria d’accusa, simbolo dei valori affermati 
dalla Rivoluzione francese e il procureur du roi diviene agente del 
potere esecutivo.
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 A. GIULIANI, “Sintesi dei modelli storici delle procedure d’accusa” in Accusa penale e 
ruolo del pubblico ministero, a cura di A. Gaito, Napoli, 1991, 53s. Nella realizzazione di un 
ordinamento burocratico della magistratura, Napoleone agisce su un duplice livello: da una 
parte la ridefinizione della Corte di Cassazione con l’emanazione dell’ordinamento 
giudiziario, dall’altra il rafforzamento del p.m. operato dal Code d’instruction criminel. 
 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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3. L’influenza della legislazione francese su quella sabauda. 
La legislazione francese, di netta impronta napoleonica, 
dispiega una grande influenza, in Italia, sui codici sardi del periodo 
preunitario. Alla stessa stregua dei procuratori e avvocati del re di 
Francia, gli avvocati e procuratori fiscali sabaudi sorgono, non per 
esercitare funzioni di pubblico ministero, che saranno loro attribuite 
in seguito, ma per sorvegliare e promuovere giudizialmente la tutela 
del patrimonio del principe. Anche il p.m. sabaudo è rappresentante 
del sovrano, il quale veglia attraverso i suoi collaboratori alla 
esecuzione delle leggi. E così come nella legislazione francese, anche 
in quella sabauda i procuratori e avvocati fiscali conservano la 
posizione soggettiva di magistrati.  
E’ evidente sin da ora l’ambiguità dell’organo che, come unità 
organizzativa, ha essenzialmente natura amministrativa per il 
carattere di rappresentatività del sovrano, ma al tempo stesso riveste 
funzioni processuali all’interno del giudizio. 
L’ambiguità è quasi naturale per una figura così sensibile alle 
ideologie politiche dominanti. Il p.m., infatti, risente dell’influenza 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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delle forme di governo che si affermano nelle diverse epoche. Egli è 
il garante della moralità di un paese, ma i valori morali e quelli 
politici mutano, come sosteneva Vico
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, al variare dei “modelli di 
razionalità (…) di una certa epoca” e “devono essere in sintonia con 
le forme di governo”. 
Rilevava Montesquieu: 
 “Possediamo una legge ammirabile; quella secondo la quale il principe, 
creato per far eseguire la legge, nomina in ogni tribunale un funzionario 
incaricato di indagare in suo nome di tutti i reati. Così presso di noi la funzione 
del delatore è sconosciuta” 
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Quella che oggi sarebbe considerata una grave rottura del 
sistema costituzionale di checks and balances, era da Montesquieu 
definita “legge ammirabile”. La repressione del crimine è compito di 
cui lo Stato, in ogni epoca, si sente direttamente investito: o nella 
veste di un sovrano che delega ai suoi funzionari l’esercizio 
dell’azione penale; oppure come Stato-repubblica che punisce 
attraverso magistrati indipendenti e garanti della sovranità popolare.  
                                                 
8
 VICO, La scienza nuova, L. IV, in A. GIULIANI, op. cit. 
9
 MONTESQIEU, Lo spirito delle leggi, L. VI, cap. 8, a cura di S. Cotta, Torino, 1957, 167. 
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4. L’ordinamento giudiziario italiano del 1865. 
L’unificazione del Regno d’Italia porta ad un’uniformazione 
legislativa che sostanzialmente recepisce, in ambito processual-
penalistico, la legislazione sarda. 
L’ordinamento giudiziario del 1865, regolamentato dalla legge 
n.2626, definisce il p.m. come il “rappresentante del potere 
esecutivo presso l’autorità giudiziaria”, definizione cara alla 
tradizione francese, e come organo posto sotto la direzione del 
Ministro della Giustizia. E’ configurato uno stretto assetto 
gerarchico in ogni ufficio del p.m., il quale è, tuttavia, un 
“funzionario dell’ordine giudiziario”.  
L’inamovibilità è garantita solo ai giudici e mentre all’ufficiale 
del pubblico ministero spetta l’azione in materia penale, questa gli è 
limitata nel civile ai soli casi espressamente previsti dalla legge. Le 
carriere di giudice e p.m. sono “separate e distinte”. 
Le critiche all’ordinamento giudiziario del 1865 da parte della 
dottrina furono violente. Non erano ancora passati tre mesi 
dall’entrata in vigore della legge n. 2626, che il Governo, come 
Evoluzione storica del pubblico ministero 
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riferisce Vellani
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, prendeva già “formale impegno di presentare 
sollecitamente un progetto di legge per la riforma del pubblico 
ministero”. Tale autore, in un’ampia e dettagliata analisi storica 
dell’istituto, rileva che le critiche principali all’ordinamento 
giudiziario del 1865 erano essenzialmente rivolte alla posizione del 
pubblico ministero come agente del potere esecutivo presso 
l’autorità giudiziaria.  
L'ordinamento giudiziario del 1865, cui si ispirerà la legislazione 
successiva, delineava il pubblico ministero come un magistrato 
controllore dei giudici, il simbolo chiaro di una vigilanza che 
l'Esecutivo dispiegava sul potere giudiziario.  
Tutto ciò era quanto di più lontano poteva esistere da quella 
separazione dei poteri, tanto teorizzata in epoca liberale e posta a 
fondamento dello Stato di diritto. 
                                                 
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 MARIO VELLANI, op. cit.