La firma digitale nella Pubblica Amministrazione. L'esperienza pratica dell'Ussl 9 di Treviso

 2
513/1997, DPCM 8/2/1999), come vedremo, coglie ed interpreta 
chiaramente quest’opportunità finalizzandola alla semplificazione dei 
processi burocratici della Pubblica Amministrazione e all’interazione 
tra i cittadini e gli enti pubblici. 
L’utilizzo del documento informatico rappresenta uno strumento in 
grado di innovare processi economici e sociali, offrendo l’opportunità 
di realizzare su rete servizi di tipo amministrativo, commerciale e 
finanziario.  
Tra i vantaggi che l’introduzione di nuove tecnologie presenta, vi è in 
primo luogo la possibilità di gestire in maniera omogenea il ciclo di 
vita dei documenti: dalla generazione all’invio, dall’archiviazione al 
reperimento. 
Un secondo importante aspetto che esamineremo nel corso del 
presente lavoro è dato dall’incremento dell’efficienza ottenibile grazie 
alla velocità di trattamento e trasmissione delle informazioni: dai 
tempi espressi in giorni od ore tipici dei documenti cartacei si passa ai 
tempi espressi in minuti o secondi dei documenti elettronici. 
L’introduzione e l’uso del documento elettronico richiedono la 
disponibilità di uno strumento informatico atto a fornire 
l’autenticazione del firmatario e, ovviamente, il riconoscimento del 
 3
documento. La tecnologia denominata “firma digitale” risponde a tali 
esigenze.  
Tuttavia, nonostante i benefici offerti da questa nuova tecnica, perché 
possa realizzarsi compiutamente il passaggio dal documento cartaceo 
al documento elettronico è necessario superare definitivamente i limiti 
insiti nella “cultura cartacea” che tradizionalmente considera la 
scrittura unico strumento espressivo di atti e volontà. 
Il fenomeno “firma digitale” è, quindi, prima di tutto una sfida 
culturale, dovendosi accogliere una nuova filosofia. Siamo di fronte 
ad un nuovo modo di concepire il documento scritto, e non sarà facile 
far accettare a tutti questa “rivoluzione copernicana”. L’obiettivo, 
infatti, dovrebbe essere quello di rendere disponibile la firma digitale 
a tutti i cittadini, offrendo la possibilità di utilizzare tale servizio con 
semplicità ed immediatezza. 
La firma digitale è tecnicamente un’informazione che è aggiunta ad un 
documento informatico al fine di garantire integrità e provenienza 
dello stesso.  
Il soggetto (pubblico o privato) che vuole dare valore giuridico alle 
proprie dichiarazioni elettroniche deve predisporsi per l’utilizzo del 
sistema: dotarsi, quindi, di una stazione operativa informatizzata 
 4
(essenzialmente di un computer collegato ad Internet) e munirsi 
dell’opportuno software per l’attività di firma. 
In sintesi, la tecnica della firma digitale si basa sull’uso di una coppia 
d’algoritmi crittografici (uno per firmare ed uno per verificare); 
entrambi gli algoritmi sono eseguibili da un computer soltanto se chi è 
interessato a svolgere la relativa funzione ha introdotto 
preliminarmente un parametro detto “chiave”. Le chiavi sono diverse, 
ma legate biunivocamente tra loro da una relazione matematica: una 
chiave, quella di firma, è privata e sarà usata soltanto da chi l’ ha 
scelta; l’altra, quella di verifica, è invece a disposizione di tutti, dal 
momento in cui l’interessato avrà provveduto a renderla di dominio 
pubblico. A tal fine è necessario richiedere ai c.d. Enti Certificatori 
(inscritti in un apposito elenco tenuto dall’Autorità dell’informatica 
della Pubblica Amministrazione), un certificato ad hoc che sarà 
inserito insieme alla chiave pubblica dell’utente nell’apposito elenco 
gestito dall’AIPA. Tal elenco sarà consultabile on-line da chiunque 
voglia accertare la provenienza di un determinato documento 
elettronico firmato digitalmente. 
Come avremo modo di approfondire nel corso dell’analisi, 
l’introduzione dell’informatica e della telematica nella Pubblica 
Amministrazione richiede non solo nuove metodologie operative, ma 
 5
anche profondi cambiamenti organizzativi, nonché una revisione 
spesso radicale dei processi e nuove professionalità e competenze.  
Per capire la direzione di marcia delle riforme che sono state 
approvate in questi ultimi anni, è essenziale avere una chiara visione 
degli obiettivi che il Legislatore intende perseguire dal punto di vista 
del ridisegno della Pubblica Amministrazione e dell’introduzione 
delle nuove tecnologie (firma digitale, RUPA, protocollo informatico). 
Le leggi di riforma definiscono una nuova struttura ed un nuovo 
modello di Pubblica Amministrazione che dovrà gradualmente 
sostituire quello attuale non più in grado di rispondere alle esigenze ed 
alle dinamiche della società moderna. 
Schematizzando, possiamo affermare che la “riforma” intende 
perseguire almeno quattro obiettivi generali di grande rilevanza: 
1) Centralità del cittadino: il grado di soddisfazione del cittadino 
per la tipologia, la qualità, la quantità e il valore aggiunto dei 
servizi erogati dalla Pubblica Amministrazione diventa 
parametro fondamentale per misurare l’adeguatezza 
dell’operatività degli uffici pubblici. Dovranno svilupparsi 
nuove forme di relazione tra P.A. e utenti, garantendo 
un’efficace partecipazione di questi ultimi ai processi 
decisionali ed un rapido accesso alle informazioni. 
 6
2) Decentramento: sostituzione dell’attuale modello a “piramide”, 
con una struttura orizzontale o a “rete”, che assegna un ruolo 
fondamentale alle autonomie locali senza rinunciare a 
perseguire livelli d’uniformità nella qualità e nell’efficienza dei 
servizi. Come vedremo, il raggiungimento di questo obiettivo 
richiede che sia garantita la c.d. “interoperabilità” tra i diversi 
comparti della Pubblica Amministrazione. 
3) Efficienza: da ottenere con la semplificazione delle procedure e 
l’introduzione di meccanismi tipici del mercato, per garantire 
efficacia, flessibilità e aderenza alle esigenze reali dei cittadini. 
4) Innovazione: passaggio da un’Amministrazione che crea, 
elabora e produce documenti cartacei, ad una “tele-
amministrazione” che crea, elabora e produce documenti 
digitali e dialoga principalmente per via telematica con i 
cittadini e le imprese. 
La conclusione del lavoro sarà dedicata allo studio di un caso pratico, 
l’esperienza dell’ULSS 9 di Treviso. La fase di sperimentazione 
effettuata in particolare presso l’ospedale “Cà Foncello”, ha generato 
risultati sorprendenti. L’applicazione del sistema di firma digitale ha, 
infatti, portato un notevole miglioramento in tutta la gestione della 
documentazione. In particolare, si sono notati rilevanti miglioramenti 
 7
nell’ambito della sicurezza e della riservatezza, dei tempi di 
refertazione e della responsabilizzazione di chi firma e chi estrae il 
documento. 
 
 8
CAPITOLO I 
 
 
 
DAL DOCUMENTO CARTACEO AL DOCUMENTO 
INFORMATICO 
 
 
1.1. NOZIONE DI DOCUMENTO 
 La rivoluzione nelle comunicazioni determinata dall’avvento e 
dalla diffusione di Internet e la presenza sempre più costante delle 
moderne tecniche informatiche nel mondo del diritto, hanno reso 
sempre più impellente l’esigenza di una regolamentazione del 
fenomeno a livello giuridico, dando impulso a quello che, con efficace 
sintesi, è stato definito lo studio dell’“informatica giuridica”
1.
 
L’intento di questo capitolo è quello di verificare se e come le 
tecnologie che consentono nuovi strumenti di trasmissione della 
volontà siano compatibili con le tradizionali teorie del negozio 
                                                 
1
 Cfr.P.Piccoli-G.Zanolini, Il documento elettronico e la firma digitale, in Tosi (a cura di), i 
problemi giuridici di Internet, Milano, 1999. 
 9
giuridico.
2
 In particolar modo, sarà necessario accertare se il 
cosiddetto documento informatico abbia o meno valore giuridico e se 
sia o meno completamente assimilabile al documento cartaceo. 
Data la complessità della società odierna, nella quale sono sempre più 
rilevanti i “valori” della collaborazione e dell’informazione, poter far 
riferimento ad un sistema di “certezze pubbliche” costituisce un 
presupposto essenziale per il corretto funzionamento delle moderne 
organizzazioni sociali.  
Le “certezze pubbliche” sostiene il Giannini
3:
 “costituiscono uno dei 
tratti salienti del mondo moderno. Organizzazioni sempre più 
complicate e perfezionate sono in grado di far conoscere, in breve 
tempo, agli operatori giuridici ed economici, che vi abbiano interesse, 
dei dati sicuri, che possono o debbano servire per compiere negozi 
privati o provvedimenti amministrativi, e che possano altresì fornire 
ai soggetti che abbiano bisogno di esibire ad altri questi dati, dei 
documenti, dei segni, in genere degli strumenti idonei a dare 
sicurezza”. 
In base a queste considerazioni, possiamo osservare che l’attività dei 
                                                 
2
 Cfr.Pascuzzi, Il diritto tra tomi e bit: generi letterari e ipertesti, Padova ,1998. L’autore osserva 
che “Se è utile chiedersi in che modo il diritto disciplina i fenomeni legati all’informatica, è 
indispensabile anche chiedersi se e in che modo quelle tecnologie cambieranno (oltre a tante altre 
cose) il fenomeno giuridico”. 
Cfr. A.Monti, Quando si coniugano diritto e tecnologia, da www.interlex.it  
3
 Cfr. M.S.Giannini, voce “Certezza Pubblica”, in Enciclopedia del diritto, vol. VI, (pag.769). 
 10
soggetti giuridici ed economici, è sempre più condizionata da 
“conoscenze” di dati sicuri in ordine a soggetti e a cose. In questo 
contesto si colloca l’importanza crescente del documento. 
Nonostante l’ampia disciplina dei vari tipi di documento, 
l’ordinamento non definisce il documento in generale; bisogna allora 
rifarsi alla dottrina. Secondo una prima definizione, il documento è 
una realtà oggettiva che docet, ovvero che ha in sé la virtù di far 
conoscere
4
. Il Chiovenda, invece, definisce il documento una 
rappresentazione materiale destinata ed idonea a riprodurre una data 
manifestazione del pensiero
5 
.
 
 
Il documento viene quindi inteso, in primo luogo, come una res, una 
cosa corporale destinata a permanere nel tempo: si tratta, più 
precisamente, di una res signata
6
, cioè di un oggetto corporale che 
reca una serie di segni tracciati direttamente dall’uomo o da apparati 
predisposti dall’uomo, volti a conferirgli portata rappresentativa. 
Frequentemente nella pratica o addirittura nel linguaggio giuridico si 
confonde l’atto con il documento: i due concetti, invece, vanno tenuti 
necessariamente distinti.  
L’atto (o anche il fatto) giuridico è quell’evento cui la norma collega 
                                                 
4
 Cfr.F.Carnelutti , Documento (teoria moderna), in Novissimo Digesto Italiano, Torino 1968, VI 
(pag.86). 
5
 Cfr.G.Chiovenda, Principi di Dir.Proc.Civile, 3°ed., Napoli 1923. 
6
 Cfr.N.Irti, Sul concetto giuridico di documento, in “rivista trim. dir. e proc. civ.” 1969, ( pag.492) 
 11
determinati effetti giuridici; il documento, invece, è la res, l’entità 
materiale capace di rappresentare in maniera duratura un fatto o un 
atto giuridico attraverso la percezione di segni o di suoni incorporati 
in essa 
7
.  
L’atto o il fatto giuridico si dissolvono nel loro accadere, il documento 
è, invece, una res che permane nel tempo. 
Dal momento che gli atti di “certezza” si manifestano in cose 
percepibili e durevoli, l’emissione dello stesso si basa sulla redazione 
di un segno o di un documento, esso, cioè, è assistito da un’attività 
materiale di significazione e di documentazione. L’effetto specifico di 
“certezza pubblica” è, però, da riferirsi all’atto, e non quindi al suo 
segno o documento, anche se alla fine sono questi a materializzare il 
contenuto della certezza
8
. 
                                                 
7
 Cfr.Piccoli-Zanolini, op.cit. 
8
 I segni e i documenti usati per esternare atti di certezza sono impiegati spesso anche per atti ( di 
pubbliche amministrazioni) non di certezza: per esempio le registrazioni “interne” delle 
amministrazioni (registri, archivio, registri delle pratiche, dei provvedimenti speciali), le 
dichiarazione di scienza delle pubbliche autorità che si esternano in certificati impropri, le 
pubblicazioni su fogli o bollettini non ufficiali, le “note” che gli uffici si scambiano tra loro, e così 
via. 
Cfr. M.S.Giannini, voce “certezza pubblica”, in Enciclopedia del diritto, vol.VI, (pag.779). 
 12
1.2 L’ELEMENTO MATERIALE E IL CONTENUTO 
IMMATERIALE DEL DOCUMENTO 
 Prima di passare all’analisi e alla normativa sulla disciplina del 
documento informatico, e in particolar modo del documento 
amministrativo informatico, è necessario esaminare in maniera 
sommaria le caratteristiche e le funzioni del documento “cartaceo” che 
ha dominato la scena giuridica per decenni. 
 Nel documento è possibile individuare di regola un elemento 
materiale e un contenuto immateriale. 
L’elemento materiale, che si è definito res signata, risulta dall’attività 
di un soggetto che ha modificato con un mezzo idoneo la materia, in 
modo da consentire la rappresentazione di un fatto a chi la esamini. 
La dottrina tradizionale a riguardo distingue tra materia e mezzo; e 
poiché il più antico e importante tra i mezzi documentali è la scrittura, 
mentre la materia sulla quale si scrive oggi è la carta, il documento più 
diffuso risulta essere sicuramente quello cartaceo. 
Ciò non toglie la possibilità che qualunque materia atta a formare una 
cosa rappresentativa possa costituire un documento
.9
 . Tuttavia, al fine 
dell’attribuzione di valore probatorio, il supporto deve essere 
                                                 
9
 Cfr.F.Carnelutti, Documento (teoria moderna), op.cit.,pag.86… “Ma il vero è che qualunque 
materia, atta a formare una cosa rappresentativa, può entrare nel documento:tela, cera, metallo, 
pietra e via dicendo…” 
 13
“indelebile
10
”, cioè non consentire cancellazioni di quanto in esso 
scritto, a differenza di quanto avviene per la dichiarazione verbale o 
per la manifestazione per gesti, che per loro natura si esauriscono 
nell’istante in cui sono effettuate. 
Quanto al mezzo della rappresentazione documentale, esso può essere 
verbale o figurativo: il documento verbale maggiormente diffuso è 
costituito dalla scrittura, mentre un esempio di documento figurativo è 
rappresentato dalla fotografia. 
E’ importante osservare che non solo la dottrina, ma anche il 
Legislatore, tendono ad identificare il documento in generale con il 
documento scritto. In particolare, infatti, il codice civile, nel 
disciplinare l’efficacia costitutiva, probatoria o esecutiva, presuppone 
quasi esclusivamente il documento scritto cartaceo, e considera del 
tutto particolari e marginali le forme di documentazione diverse. 
Infatti, mentre l’efficacia costitutiva o esecutiva è riconosciuta 
soltanto ai documenti scritti (in particolare agli atti pubblici o alle 
scritture private), per quanto riguarda l’efficacia probatoria il codice 
stabilisce espressamente (artt.2721-2726 c.c.) una preferenza del 
documento scritto rispetto alla prova orale.  
Inoltre, il codice considera quali documenti di importanza particolare, 
                                                 
10
 Cfr.R.Zagami, Firme digitali, crittografia e validità del documento elettronico, da rivista di 
“diritto dell’informazione e dell’informatica”, 1996, fasc.1, febbraio 1996. 
 14
due specie di documenti scritti, i già citati atti pubblici (artt.2699-2701 
c.c.) e le scritture private (artt.2702-2708 c.c.), mentre distingue in 
modo  marginale soltanto due casi di documenti non scritti: l’antico e 
desueto istituto delle taglie e tacche di contrassegno (art.2713 c.c.) e le 
copie fotografiche di scritture (art.2719 c.c.). 
Quanto all’altra caratteristica individuabile nel documento, il 
contenuto immateriale, bisogna sostenere che qualunque fatto può 
essere documentalmente rappresentato
11
. 
La dottrina tradizionale
12
, distingue tra documenti dichiarativi e 
documenti narrativi, a seconda che essi contengano manifestazioni di 
pensiero o di volontà destinate a produrre effetti giuridici, oppure si 
limitino soltanto all’esposizione di un accadimento. Nell’ambito dei 
documenti dichiarativi si distingue inoltre tra documenti testimoniali e 
dispositivi, a seconda che la dichiarazione rappresentata sia di scienza 
o di volontà. Infine, al documento che rappresenti un altro documento 
si dà il nome di copia. 
 
 
                                                 
11
 Cfr.G.Ciacci, La firma digitale, ed.il sole 24ore,2000. 
12
 Cfr.F.Carnelutti. Documento(Teoria moderna),op.cit. 
 15
1.3 SEGUE 
 Un’altra distinzione fondamentale è quella tra documento e 
documentazione: mentre il documento è la cosa, la res signata, la 
documentazione è l’operazione attraverso cui l’atto, cioè il negozio 
rappresentato nel documento, viene reso manifesto, prescindendo 
quindi dal suo contenuto
13
.  
Oltre al suo contenuto intrinseco, elemento fondamentale del 
documento scritto è il fatto estrinseco della sua provenienza, ossia il 
fatto che il pensiero espresso con le parole contenute nel documento, 
sia stato concepito da un soggetto piuttosto che da un altro. 
E’ chiaro che il soggetto da cui proviene il pensiero, può essere, ma 
anche non essere, colui che materialmente ha scritto le parole sul 
supporto
14
. 
Ciò che veramente conta è capire se un soggetto, e quale, abbia 
effettivamente e consapevolmente estrinsecato il pensiero espresso 
nelle parole come pensiero proprio. 
                                                 
13
 Cfr.G.Petrelli, Documento informatico, contratto in forma elettronica e atto notarile, in rivista 
“Notariato”, anno 1997. 
14
 Si pensi, per esempio, ad un documento redatto sotto dettatura. 
15
 Con l’espressione “massima esperienza” si suole indicare il prodotto di quella più o meno 
consapevole elaborazione dei dati che ciascuno di noi trae dall’esperienza quotidiana, 
desumendone dei criteri generali di apprezzamento o di giudizio dei fatti.