7
intervento di semplificazione, dal campo specificatamente amministrativo, legislativo,
organizzativo, economico e sociale. Inoltre verrà effettuata l’analisi dei recenti
provvedimenti legislativi adottati dal Parlamento nella prospettiva di un ulteriore ed
incisivo intervento di semplificazione amministrativa (in particolare sulle leggi 59/97 e
127/97).
Il lavoro prosegue esaminando, nella terza parte, come l’enorme patrimonio di studi,
ricerche, indagini, esperienze sulla semplificazione accumulato negli anni precedenti
abbia trovato in gran parte attuazione nella legge che più di ogni altra ha contribuito in
Italia a modificare i rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadino nella direzione
di una progressiva semplificazione dell’azione amministrativa. In questa parte ci si
sofferma sull’analisi della legge 241/90, evidenziando il ruolo svolto da alcuni suoi
istituti, non solo quelli contenuti nel capo IV, nella prospettiva della semplificazione
amministrativa.
Con riferimento ai vari istituti viene evidenziato come contribuiscono alla
semplificazione dell’azione amministrativa, e si illustrano le modifiche apportate alla
loro disciplina da alcune leggi recenti (l. 537/93, l. 127/97).
Una volta delineato il quadro generale della problematica oggetto dell’indagine, nella
quarta parte del lavoro, si procede con l’esame di alcune tecniche e di alcune
metodologie attraverso le quali l’obbiettivo della semplificazione può essere
perseguito. Si analizzano, in particolare, alcuni procedimenti ai quali sono state
applicate misure di semplificazione.
In relazione a ciascuno di essi si illustreranno la natura e la tipologia delle
modifiche, i miglioramenti conseguiti nella sfera dell’utenza e dell’amministrazione, e
le possibili ulteriori semplificazioni operabili nei loro confronti.
8
Nella parte finale del lavoro vengono avanzate alcune proposte in ordine alla
possibilità di semplificare alcuni procedimenti amministrativi che interessano le
attività imprenditoriali.
In conclusione viene posto in evidenza, sulla base delle osservazioni svolte, delle
indagini compiute e dei dati forniti nel corso dell’intera analisi, come la
semplificazione dei procedimenti amministrativi rappresenti una delle principali vie da
seguire nella prospettiva della realizzazione di un nuovo modello d'amministrazione, in
grado di rispondere in modo più tempestivo alle istanze dell'utenza diminuendone i
lunghi tempi d'attesa ed i disagi ; in grado di decidere con maggiore rapidità in modo
da risparmiare tempo e denaro utilizzabili per lo svolgimento d'altre funzioni ; in grado
di operare sempre e in ogni caso in modo legittimo, eliminando radicalmente fenomeni
di corruzione o concussione che spesso proprio tra i procedimenti lunghi e complessi
trovano l’ambiente ideale per manifestarsi; in grado di essere realmente assimilato a
quella “casa di vetro“ che alcuni anni fa Filippo Turati auspicava potesse divenire
l’amministrazione Italiana, intendendo con tale espressione una struttura trasparente,
semplice non ostile ma al servizio del cittadino che ad essa si rivolge per ottenere
dei servizi.
9
CAPITOLO I
LA NOZIONE DI PROCEDIMENTO E LA SEMPLIFICAZIONE
AMMINISTRATIVA
In questo primo capitolo si ricostruisce la problematica della semplificazione
amministrativa, cosi come delineatasi dalle origini del sistema amministrativo italiano
sino ai giorni nostri. In particolare si evidenzia il diverso significato e le diverse
finalità che le iniziative di semplificazione hanno assunto nel corso delle epoche
storiche in cui sono state adottate. Parallelamente si descrive l’origine e lo sviluppo
della nozione di procedimento così come delineata nel corso dei decenni passati dalla
dottrina italiana più autorevole, tentando di verificare se e quali conseguenze possono
essersi determinate sull’azione di semplificazione amministrativa a seguito
dell’evoluzione della figura procedimentale.
1.1. La semplificazione amministrativa dall’unificazione all’inizio del secolo
Uno dei principali obiettivi dei Governi postunitari fu quello di dotare l’Italia di un
efficiente sistema amministrativo.
Le difficoltà maggiori in questa prospettiva furono rappresentate, da un lato, dalla
diffusa presenza sul territorio di realtà amministrative profondamente eterogenee,
eredità in gran parte dalle società preunitarie e, dall’altro dalla necessità di eliminare il
modello organizzativo misto per aziende e ministeri (presente solo nel
Piemonte).Creare un’amministrazione efficiente significava soprattutto costruire
un’amministrazione strutturalmente unitaria e come tale totalmente al servizio
dell’esecutivo. Un’amministrazione articolata intorno al modello ministeriale e dotata
di un sistema organizzativo interno rigidamente gerarchico - piramidale, (con al vertice
10
il Segretario generale, quindi il direttore generale, più in basso il capo di divisione, fino
al responsabile del singolo ufficio) avrebbe dovuto garantire il raggiungimento di
tale obbiettivo.
1
Sviluppatosi lungo queste direttrici il sistema amministrativo italiano non tardò a
manifestare alcune difficoltà di funzionamento. Il rigido accentramento delle funzioni,
il crescente carico di lavoro, l’intensa attività di passaggio di carte tra gli uffici (visti,
autorizzazioni, timbri, firme ...), la meticolosa ed in molti casi eccessiva attenzione per
il protocollo costituirono ben presto le cause primarie di un preoccupante
rallentamento dell’azione amministrativa
2
. In questo quadro fu prestata per la prima
volta attenzione al tema della semplificazione amministrativa, ponendosi l’accento in
particolare sugli aspetti legati al risparmio connesso con un serio e razionale intervento
di semplificazione. Negli anni che vanno dall’unificazione ai primi del secolo si
condussero diversi studi finalizzati a conoscere la produttività
dell’amministrazione italiana e il grado di efficienza del suo operato. Già nel 1866, in
uno di questi studi “si calcolò che per emettere un mandato per la concessione di un
sussidio ad un individuo qualunque occorrevano ben quindici distinte operazioni
burocratiche (passaggi da una scrivania all’altra, da un ufficio all’altro....) compiute da
vari uffici e amministrazioni coinvolte nel procedimento...” o che “ per l’acquisto di
sedie per il teatro S. Carlo di Napoli occorrevano ben venti lettere...”.
3
In concreto
queste analisi non portarono a nulla, ad esse non fecero in realtà seguito iniziative
finalizzate a predisporre strumenti di semplificazione o comunque volte a migliorare le
condizioni di operatività della Pubblica Amministrazione e nel complesso i dati
contenuti in questi studi rimasero solo utili elementi di conoscenza del grado di
1
G. Melis La Storia dell’Amministrazione Italiana, Il Mulino, Bologna, 1995, p. 22 ss.
2
G. Melis Op. cit. pag. 72 ss.
11
capacità operativa della struttura amministrativa del tempo e nulla più. Indubbiamente
però queste indagini ebbero il merito di individuare, in modo specifico e documentato,
nella complessità e nella lunghezza dei procedimenti alcune delle cause più ricorrenti
delle disfunzioni dell’amministrazione. Le ragioni, peraltro, che avevano portato a
considerare la necessità di effettuare una seria azione di semplificazione
amministrativa non erano tuttavia affatto venute meno, e con il passare degli anni
erano destinate ad accentuarsi. L’ultimo ventennio del secolo scorso fece registrare una
progressiva crescita della c.d. “ amministrazione di gestione “. Lo Stato assunse un
sempre maggior numero di funzioni e a ciò si accompagnò un incremento della
regolamentazione normativa. Tutto
questo rese ancor più pressante l’esigenza di operare una decisa azione di
semplificazione delle procedure. I sempre più numerosi interessi coinvolti nel
procedimento e il conseguente inevitabile aumento del tasso di conflittualità spinse
l’amministrazione a iperprocedimentalizzare la decisione
4
. Sul piano amministrativo
ciò si tradusse in una ulteriore scomposizione e dispersione di responsabilità
(distribuite fra un numero sempre maggiore di amministrazioni) e soprattutto in uno
smembramento del procedimento, articolato in numerose fasi, gestite da organi diversi
della catena burocratica
5
. Il numero e la specificità delle regole che finirono per
disciplinare ogni aspetto del procedimento, anche il più marginale, rese la sequenza
procedimentale, il luogo nel quale “il momento e il soggetto della decisione si
confondono, sino a scomparire nella lunga sequenza degli adempimenti burocratici“.
6
Di fronte ad un progressivo aumento delle funzioni, l’amministrazione italiana,
3
G. Melis Op. cit. pag. 70 ss.
4
G. Melis Op. cit. pag. 122 ss.
5
G. Melis Op. cit. pag. 122 ss.
6
G. Melis Op. cit. pag. 124 ss.
12
paradossalmente, reagisce, non attuando delle politiche di semplificazione ma
aumentando le regole, complicando le procedure e rifugiandosi nel formalismo
giuridico per cercare di porsi in una condizione di irresponsabilità. In questo contesto
di sostanziale disattenzione rispetto al tema della semplificazione, vanno tuttavia
segnalate alcune iniziative, avviate da singole amministrazioni, finalizzate a
riordinare materie complesse, razionalizzare condizioni
di lavoro e coordinare gli adempimenti attraverso una modulistica sempre più
uniforme e precisa. Tra le amministrazioni che in particolare si cimentarono in queste
operazioni di riordino amministrativo (normalmente determinate dalla necessità di
svolgere più rapidamente le nuove o le ordinarie funzioni) vanno menzionate :
- La Direzione Generale delle Gabelle, la quale a partire dal 1866, istituì il c.d. Foglio
d’ordine, “un metodo finalizzato ad evitare all’amministrazione centrale la necessità di
un vasto lavoro di redazione e copiatura di lettere “.
- Il Ministero di Grazia e Giustizia che introducendo l’orario continuo di lavoro
aumentò la propria produttività.
- Il Ministero della Pubblica Istruzione che riordinò le strutture adibite alle operazioni
di acquisizione, ordinamento di dati e di archivio.
7
Non si tratta di vere e proprie semplificazioni procedimentali, ma piuttosto di
iniziative finalizzate, attraverso un intervento generale di riordino organizzativo a
semplificare i compiti dell’amministrazione allo scopo di porla nelle condizioni di
operare in modo più efficiente e rapido. L’obiettivo di queste operazioni è stato
principalmente quello di incidere non sulla sequenza procedimentale (e quindi sulle
forme di azione amministrativa) quanto sul modo di organizzarsi e di lavorare
dell’amministrazione. Peraltro gli effetti positivi prodotti dalle misure adottate furono
13
in alcuni casi vanificati dalla contemporanea approvazione di normative
oltremodo
complesse e minuziose.
L’avvento nel 1877 di Francesco Crispi
8
alla guida del governo segna un momento
importante nell’ambito della riflessione sulla semplificazione amministrativa in Italia.
Per la prima volta dall’unificazione, viene avviato un vasto processo di riforma e di
modernizzazione dell’amministrazione imperniato sulla ricerca di soluzioni in grado di
semplificare l'azione amministrativa. Nel progetto di Crispi la modernizzazione
dell’amministrazione passa innanzitutto attraverso un miglioramento della qualità del
prodotto legislativo. Normative complesse, lunghe, piene di rinvii, esageratamente
minuziose, rappresentano una delle principali cause della scarsa efficienza e rapidità
dell’azione amministrativa. Emanare leggi organiche, essenziali e comprensibili è la
condizione imprenscindibile per consentire alle amministrazioni di operare
efficacemente. Ben legiferare equivale quasi sempre a ben amministrare. Nel disegno
di riforma dell’amministrazione delineato da Crispi un valore primario aveva inoltre il
raggiungimento dell’obiettivo di una maggiore specializzazione e demarcazione delle
funzioni, in particolar modo in un contesto come quello di fine secolo scorso in cui
l’amministrazione andava assumendo su di sé un numero crescente di attribuzioni. Le
linee essenziali del progetto di riforma ideato da Crispi vennero riprese sul finire del
secolo dal Presidente del Consiglio dei ministri Di Rudini il quale evidenziò la
necessità stringente di
un ampio intervento di decentramento amministrativo in relazione al fatto che “la
molteplicità delle funzioni e l’eccessivo assorbimento di esse nell’amministrazione
7
G. Melis Op. cit. pag. 125 ss.
8
G. Melis Op. cit. pag. 127 - 131
14
centrale, rendevano meno efficace l’azione dello Stato in quelle parti nelle quali era più
necessaria“.
9
Da questo rapido sguardo sulla storia amministrativa italiana del periodo
compreso tra l’unificazione nazionale e gli inizi di questo secolo, emerge un dato di
fondo piuttosto evidente : il concetto di semplificazione amministrativa, ovvero di
semplificazione delle forme di azione dell’amministrazione ha ricoperto un ruolo
fondamentalmente marginale nell’ambito dei progetti di ammodernamento e di riforma
dell’amministrazione. Concretamente l’idea che il miglioramento dell’efficienza
amministrativa dovesse passare attraverso la semplificazione dei procedimenti
amministrativi non venne mai in realtà organicamente formulata. Furono
semplicemente prospettati alcuni progetti, peraltro mai effettivamente realizzati,
all’interno dei quali l’idea della semplificazione dell’azione amministrativa veniva ad
essere individuata solo di riflesso attraverso la ricerca di singoli obiettivi quali il
miglioramento del prodotto legislativo o il decentramento amministrativo che
avrebbero potuto probabilmente, se realizzati, consentire di elevare il rendimento
dell’amministrazione.
Dunque di semplificazione amministrativa in senso stretto e tecnicamente corretto
non si può parlare, a meno che non si voglia attribuire al concetto
un significato talmente vasto da potervi far rientrare fenomeni e situazioni molto
diverse tra loro che solo di riflesso e in modo mediato sono ad esso riconducibili.
9
G. Abbignente La riforma della Amministrazione Pubblica in Italia,(Questioni urgenti), Bari, Laterza,
1916, pag. 13 ss.
15
1.2. L’origine della nozione di procedimento amministrativo
Prima di procedere all’analisi del modo in cui la questione della semplificazione
amministrativa è stata affrontata nel corso di questo secolo, è opportuno esaminare
l’origine e lo sviluppo del concetto di procedimento amministrativo, al fine di
verificare quale influenza può avere esercitato sulla problematica oggetto
dell’indagine.
Tra la fine del secolo scorso e l’inizio di questo, in una fase storica che fece registrare
un notevole ampliamento delle funzioni sociali attribuite all’amministrazione e
l’accentuazione del suo ruolo di mediatrice sociale, s'inizia a parlare di procedimento,
volendosi con tal espressione indicare “ sequenze di atti di autorità amministrative,
tra loro collegati e tendenti ad un unico scopo “.
10
Non costituisce certamente frutto di
casualità il fatto che proprio in questi anni si sia iniziato a prestare attenzione alle varie
implicazioni connesse con il concetto e la funzione di procedimento. E’ chiaro infatti
che nel momento in cui l’amministrazione intensifica la propria presenza nell’ambito
dei rapporti sociali, divenendo uno dei principali intermediari nelle relazioni fra i
cittadini, in quello stesso momento la valutazione dell’elemento procedurale acquista
inevitabilmente una maggiore importanza. In un siffatto contesto, il ruolo dell’istituto
procedimentale diviene di fondamentale importanza, realizzando alcune funzioni
essenziali per un corretto svolgimento dei rapporti tra Pubblica Amministrazione e
cittadini. Il procedimento costituisce un elemento di garanzia, di certezza, di
conoscibilità e di controllo dell’azione amministrativa da parte degli amministrati, e in
questa prospettiva rappresenta un fondamentale strumento di tutela a favore di
quest’ultimi. Parallelamente il procedimento svolge una rilevante funzione di
protezione anche nei confronti degli operatori dell’amministrazione i quali proprio
16
attraverso “le procedure codificate possono porsi al riparo da eventuali rischi connessi
alle contraddizioni che possono sussistere tra l’esercizio della discrezionalità e la
necessità di perfezione formale degli atti“.
11
Il procedimento consente inoltre di
valutare l’operato e in generale il grado di efficienza dell’amministrazione. Alla luce di
ciò appare comprensibile la crescita d'interesse e di costante attenzione nei confronti
della tematica procedimentale e di tutte le sue varie implicazioni. Tornando alla
nozione di procedimento va detto che essa indica un fenomeno riscontrabile
frequentemente nei più disparati settori del mondo giuridico. Dal diritto pubblico al
diritto privato. “La sequenza detta procedimento descrive una serie di norme (fino a
quella regolatrice di un atto finale : di solito un provvedimento, ma può trattarsi anche
di un atto mero), ciascuna delle quali regola una determinata condotta, ma enuncia
come presupposto del proprio operare il compimento di una attività regolata da altre
norme della serie “
12
. “ Il procedimento si presenta come una sequenza di atti quali
previsti e valutati dalle norme“. “Dal punto di vista degli atti, il procedimento sta
proprio nella loro successione, nella scansione temporale per cui ogni atto della serie
segue un altro, secondo l’ordine stabilito dalla legge“. In sostanza di procedimento si
può parlare ogni qual volta ricorre : “il fenomeno che un qualche numero di azioni
volontarie dell’uomo si sussegue e si coordini verso un dato risultato giuridico in un
certo ordine ”.
13
Se è vero che la problematica concernente il procedimento amministrativo sin dal
secolo scorso fu oggetto d'attenzione e riflessione da parte sia della giurisprudenza
amministrativa che della dottrina, è altrettanto vero però che la nozione di
10
A.M. Sandulli Il Procedimento Amministrativo, Milano, Giuffrè, 1940, p. 1 ss.
11
A. Ferri Le funzioni assolte dalle procedure, in Le procedure amministrative : analisi e tecniche
d’intervento, (a cura di V. Lo Moro e A. Mancini), Bo, Il Mulino, 95, p. 276 ss.
12
E. Fazzalari Note in tema di diritto e processo, in Riv. Trim. di Dir. Proc. Civ., 1957, pag. 109 ss.
13
A. M. Sandulli Op. cit. pag. 6 ss
17
procedimento come su descritta e come oggi pacificamente intesa, vale a dire “una
serie di atti ed operazioni funzionalmente collegati in relazione ad un unico effetto”,
secondo la definizione elaborata dal Consiglio di Stato, è il risultato di un lungo e
complesso processo di elaborazione svoltosi nel corso dei decenni passati. In realtà i
primi studi e le prime riflessioni avviati dalla scienza giuridica sul procedimento
avevano ignorato l’aspetto della connessione sequenziale di atti, quale la
caratteristica principale dell’istituto procedimentale ed avevano riconosciuto rilevanza
giuridica solo al provvedimento. Le ragioni che stavano alla base di una valutazione
cosi ristretta dell’idea stessa di procedimento vanno ricercate principalmente in due
ordini di fattori : in primo luogo, l’attenzione preponderante per le
implicazioni di natura giurisdizionale dell’azione amministrativa, in particolare per
ciò che
riguarda quegli atti dell’amministrazione capaci di determinare degli effetti nella sfera
giuridica esterna all’amministrazione medesima. Dato che gli unici atti potenzialmente
in grado di incidere nelle altrui sfera giuridica erano i provvedimenti, si deducono
facilmente le ragioni della scarsa attenzione dedicata a tutti gli altri elementi della
sequenza procedimentale. Più volte la giurisprudenza, in occasione dell’impugnativa di
atti che oggi definiamo strumentali, ebbe modo di affermare che oggetto
d’impugnazione può essere solo il provvedimento e mai l’atto preparatorio. Veniva in
sostanza ripetutamente riproposto il concetto secondo cui l’atto preparatorio di per se
non produceva nessun tipo d'effetto o di conseguenza nei confronti di chicchessia. Gli
effetti previsti ed ipotizzati dall’atto preparatorio potevano eventualmente essere
prodotti solo dal provvedimento quando e qualora fosse stato adottato. Di conseguenza
18
solo quest’ultimo poteva essere fatto oggetto di specifica impugnazione.
14
A conferma
di quanto affermato basti pensare che ancora nel 1939 Ranelletti sosteneva che : “Il
procedimento è l’insieme delle norme procedurali relative al rapporto processuale che
si stabilisce in forza dell’impugnativa di un atto o di un provvedimento
amministrativo di fronte alla giurisdizione amministrativa“.
15
In secondo luogo, la
scarsa attenzione dedicata al procedimento va ricercata anche nella influenza, piuttosto
rilevante, esercitata dalla scuola e dalla cultura privatistica. Come noto, nel diritto
privato il percorso di formazione della volontà è irrilevante o in ogni caso poco
rilevante ; l’aver applicato questo tipo d'impostazione al procedimento amministrativo
ha inevitabilmente portato a sottovalutare, per non dire ad ignorare del tutto, la
dinamica che conduce al provvedimento.
1.3. Il primo ventennio del secolo : il pluralismo amministrativo e la semplificazione
dell’azione amministrativa
Il primo ventennio del novecento, in concomitanza con l’avvento dell’industria
moderna, portò ad una grande trasformazione dell’assetto amministrativo. Durante
questo periodo si registrò una crescita notevole delle dimensioni dell’amministrazione,
determinata in gran parte dall’ampliamento delle funzioni e dei compiti assunti dallo
Stato, specialmente nel campo dei servizi sociali, si strinse un più stretto rapporto tra
politica e amministrazione, ma soprattutto cambiò radicalmente il contesto nell’ambito
del quale l’amministrazione fu chiamata ad operare. Il complesso degli interessi
14
M. S. Giannini Diritto Amministrativo II, Milano, Giuffrè, 1993, pag. 91 ss
15
Sul punto O. Ranelletti in Nuovo Digesto Italiano, Torino, 1939, p. 527 ss.
19
economici intrinseci alla nuova realtà sociale svolse un ruolo estremamente rilevante
nella determinazione dei nuovi assetti dell’amministrazione
16
.
In questa transizione da un amministrazione di stampo prevalentemente autoritativo
verso un amministrazione di tipo erogativo, la problematica della semplificazione
amministrativa assunse una connotazione piuttosto particolare. Il Governo Giolitti che
guidò l’Italia in questa fase di importante trasformazione non espresse mai la volontà
di attuare esplicitamente programmi di semplificazione amministrativa. A differenza
dei Governi precedenti che avevano cercato di attuare interventi volti ad agevolare e
snellire l’azione amministrativa senza tuttavia riuscirvi (si pensi a quanto
preannunciato dal Governo Crispi), il Governo Giolitti non diede particolare rilievo
alla questione e comunque non tanto da impostarvi una specifica azione di governo.
Ciò nonostante la ricerca di soluzioni in grado di porre l’amministrazione nella
condizione di operare efficacemente in modo da soddisfare le molteplici esigenze poste
dalla nuova realtà industriale costituì un elemento pressoché implicito ad alcune scelte
operate in particolare sotto il profilo organizzativo. Proprio in questi anni cominciò ad
emergere il fenomeno del c.d. pluralismo amministrativo
17
. Accanto alla struttura
ministeriale (rimasta sostanzialmente inalterata nel corso degli anni) sorsero le prime
amministrazioni parallele, ovvero uffici speciali
costituiti nell’ambito dei singoli ministeri ma dotati di particolari margini di autonomia
gestionale e finanziaria, creati per far fronte di volta in volta a situazioni specifiche o
per svolgere compiti non riconducibili all’attività dei ministeri esistenti. Il fenomeno
rappresentò il tentativo di porre rimedio ai numerosi casi d'irrigidimento delle regole e
di complicazione della legislazione che avevano, di fatto, pressoché immobilizzato
16
G. Melis Op. cit. pag. 182 e ss.
17
G. Melis Op. cit. pag. 191 e ss.
20
l’attività amministrativa in una fitta serie di disposizioni, regolamenti e circolari. I
procedimenti amministrativi, ora più che nel passato, erano divenuti veramente lunghi
e complessi dovendo tenere in considerazione un sempre maggior numero d’interessi e
di specifiche posizioni. Le nuove amministrazioni, sorte all’interno della realtà
ministeriale, rappresentarono il mezzo attraverso il quale recuperare quegli standard di
efficienza fortemente richiesti dalla società del tempo e impossibili da realizzare
altrimenti. Le c.d. amministrazioni parallele si giovarono nella loro attività di una
consistente attenuazione dei controlli da parte della Corte dei Conti, poterono fare
affidamento su personale dirigente proveniente molto spesso dall’impresa privata e non
dalla burocrazia tradizionale, e il rapporto con il personale dipendente era ispirato a
forme organizzative di natura privatistica e quindi meno ancorato a quei formalismi e
quelle limitazioni in qualche misura tipiche del rapporto di diritto pubblico
18
.
Ancora una volta dunque non ci si trova davanti ad una vera e propria
scelta politica di “semplificazione amministrativa”, intendendosi con questa
espressione la semplificazione delle forme di azione dell’amministrazione, vale a dire
dei procedimenti attraverso i quali le strutture pubbliche operano e realizzano gli
obiettivi in vista del raggiungimento dei quali sono create. Nel sistema amministrativo
sono semplicemente rinvenibili dei meccanismi che operano nella direzione della
individuazione di soluzioni, mezzi e strumenti in grado di agevolare l’azione
amministrativa. In pratica l’obiettivo di rendere più efficace l’azione amministrativa
viene perseguito agendo non sui procedimenti attraverso i quali l’attività delle
pubbliche amministrazioni si sviluppa, ma attraverso la definizione di una nuova forma
di organizzazione capace di aggirare il formalismo tipico della struttura ministeriale e
di agire di conseguenza con maggiore libertà e rapidità.
18
G. Melis Op. cit. pag. 192 ss.
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