Evoluzione dei rapporti tra il Presidente degli Stati Uniti ed il Congresso

Delle istituzioni create da questo documento la più significativa è la 
Presidenza, il potere esecutivo: questa ha subito per prima gli effetti 
dell’evoluzione dei tempi, tanto da crescere a livelli che 
nell’Ottocento non potevano essere neppure immaginati. Essa venne 
creata con lo scopo di dare un esecutivo al Paese che fosse in grado di 
dare unità e di occuparsi di alcune problematiche particolari ed ha 
finito, ai giorni nostri con lo svolgere un’iniziativa legislativa, il 
comando delle forze armate e la gestione di un apparato burocratico di 
dimensioni straordinarie. 
Un simile processo non poté che comportare un diverso rapportarsi 
degli altri poteri nei suoi confronti: si trattava di accettare questa 
nuova posizione senza che essa pregiudicasse i principi democratici. Il 
passaggio non è avvenuto senza scontri e tensioni istituzionali: al 
contrario, i contrasti sono stati piuttosto aspri, in quanto ciascuno non 
voleva cedere fette delle proprie prerogative. Sicuramente i momenti 
di espansione dell’esecutivo avevano coinciso con una fase di 
debolezza, specialmente da parte del potere legislativo, ma in queste 
circostanze fu o la Corte Suprema o la stessa opinione pubblica a 
sorvegliare l’operato presidenziale. In questo senso il processo si è 
verificato in maniera tale da non pregiudicare i principi fondamentali 
della democrazia stabiliti dalla Costituzione: nei pochi casi in cui 
l’azione presidenziale ha sconfinato da questi limiti, essa ha subito la 
reazione proprio degli altri organi. 
Tutto questo testimonia come la democrazia americana sia stata in 
grado di sopravvivere alle situazioni più disparate, da una guerra 
civile ai due conflitti mondiali e di porsi come un modello esemplare 
ancora oggi. 
Molti dei principi espressi nella Costituzione americana, soprattutto 
riguardo ai diritti dei cittadini, sono comuni a molte altre carte 
costituzionali dell’epoca; sono al contrario gli istituti realizzati che 
rappresentarono una novità fondamentale.  
 6
Non esisteva nessun modello a cui riferirsi e ciò alla fine ha costituito 
un vantaggio per gli stessi americani, perché ha permesso di costruire 
un sistema del tutto nuovo. 
Tale sistema avrebbe però potuto fallire, in fondo non era che un 
esperimento, ma proprio il senso di democrazia che ne era alla base ne 
decretò il successo.  
La storia della Costituzione americana, del suo governo, finiscono 
allora con l’essere la storia di uno spirito e di una serie di ideali che li 
hanno animati. 
Studiare la figura presidenziale e gli altri poteri è però anche la storia 
degli uomini che di volta in volta ne hanno assunto le funzioni. Questi, 
nel bene e nel male ne hanno determinato gli sviluppi, sia ampliando 
la sfera di intervento, sia riducendone la portata. Ciò, ancora una 
volta, costituisce una differenza rispetto alle altre forme di governo 
democratiche, siano repubblicane che monarchiche. In queste la 
maggior carica dello stato, oltre a non avere un potere altrettanto  forte 
come quello del Presidente americano (basti pensare ai sovrani degli 
stati occidentali o ai presidenti italiani e tedeschi) ricopre una serie di 
prerogative già stabilite e difficilmente modificabili; ciò vale anche 
per il presidente francese, che pure ha maggiori poteri rispetto ai suoi 
colleghi di altri paesi. La possibilità per questi di ottenere maggiori 
prerogative potrebbe verificarsi solo a seguito di un processo di 
riforma delle costituzioni; al contrario, il Presidente degli USA ha 
acquisito i suoi poteri semplicemente interpretando le norme espresse 
nella Costituzione. 
Sono stati proprio i singoli individui ad interpretare le norme espresse 
nella Costituzione, scontrandosi talvolta con le altre istituzioni. 
E’ difficile immaginare quali sarebbero stati gli sviluppi senza 
l’apporto di presidenti come Lincoln, Wilson o Roosevelt: 
l’impressione è che questi abbiano saputo trovarsi alla Casa Bianca 
nel momento giusto per effettuare le innovazioni necessarie al Paese. 
 7
Dopo più di duecento anni la Presidenza americana continua a 
rimanere come un modello insuperato di sintesi tra capacità 
governative e salvaguardia dei valori democratici: ancora più 
importante, sembra essere il fatto che al momento questo istituto 
appare destinato ancora per lungo tempo a soddisfare, attraverso i suoi 
adattamenti, le necessità della Nazione. 
 8
Capitolo uno 
 ξ  LE ORIGINI DELLA COSTITUZIONE AMERICANA 
 La Costituzione che prese vita negli Stati Uniti d’America nel 1787 
non fu dovuta ad una scelta casuale dei Padri Fondatori, ma fu il frutto 
di una precisa volontà di questi tesa a realizzare una più forte unione 
tra i vari stati. 
Fino a quel momento le 13 colonie che si erano battute per 
l’indipendenza dall’Inghilterra si erano date, a partire dal 1776, delle 
costituzioni autonome, che portarono a diversi sistemi di governo 
L’unico organismo sovranazionale era rappresentato dal Congresso 
Continentale, istituito sempre nel 1776 ;si trattava di una assemblea 
legislativa monocamerale nella quale si trovavano i rappresentanti dei 
singoli stati. Esso fu istituito proprio con lo scopo di dare maggiore 
coesione a questi ultimi
1
. Non esisteva ancora un potere esecutivo 
autonomo : le funzioni esecutive erano svolte da dicasteri retti da 
commissioni parlamentari. Solamente negli anni successivi sarebbero 
sorti dei dipartimenti (come quello degli esteri) alla cui guida si 
trovavano funzionari indipendenti dal Parlamento. 
Nel decennio che precedette la Convenzione di Filadelfia molte 
circostanze sembrarono mettere in dubbio la possibilità di istituire 
un’unione stabile tra i vari stati. Emersero presto molti particolarismi 
soprattutto a livello economico, poiché i singoli stati avevano iniziato 
a porre delle barriere commerciali, che attraverso dazi e tributi 
impedivano la libera circolazione delle merci. 
A queste difficoltà si aggiungeva una crescente recessione che si 
sviluppò per effetto della guerra, alla quale il Congresso non riusciva a 
porre rimedio. Quest’ultimo, infatti, non aveva poteri di intervento 
                                                          
1
 Swisher, American Constitutional Developement, p. 22, Hougton Mifflin Company, 
Cambridge, 1954 
 9
nell’economia, non potendo imporre tasse e non avendo neppure una 
propria disponibilità finanziaria
2
. 
Le difficoltà economiche non erano però le uniche. Le costituzioni dei 
singoli stati erano state effettuate secondo un procedimento di 
legislazione ordinaria, così che i principi in esse contenute avrebbero 
potuto essere superate da leggi successive. Le carte costituzionali 
erano state create con due obiettivi : indicare da una parte la forma di 
governo che avrebbe retto lo stato, dall’altra stabilire quali fossero i 
principi fondamentali dei cittadini, quelli che lo stato non poteva 
limitare o danneggiare. Di fatto entrambi questi due obiettivi vennero 
traditi nella pratica attuazione delle costituzioni. 
Riguardo alle forme di governo, esse erano state realizzate seguendo i 
principi della separazione dei poteri. Questa prevedeva che il potere 
legislativo, esecutivo e giudiziario venissero ripartiti tra organi diversi, 
ciascuno indipendente dall’altro e capace quindi di bilanciare sempre 
gli altri due. Furono filosofi europei come Locke e Montesquieu a 
teorizzare questa dottrina, che vedevano applicata con successo nel 
governo parlamentare della Gran Bretagna. 
 I costituenti degli stati si ispirarono effettivamente alle idee di questi 
pensatori liberali : diedero poteri definiti all’esecutivo, che spesso era 
un singolo individuo, di nomina popolare o legislativa, istituirono 
delle assemblee legislative deputate a fare le leggi e crearono un 
potere giudiziario che valutasse la costituzionalità delle stesse. 
Tuttavia questa ripartizione dei poteri che avrebbe dovuto garantire in 
accordo con Montesquieu un valido sistema di freni e contrappesi, non 
riuscì a raggiungere tali obiettivi. L’esecutivo, infatti, si dimostrò 
sempre estremamente debole :la carica era molto spesso di un solo 
anno, non poteva interferire attraverso il potere di veto, nelle scelte del 
legislativo, né poteva nominare i propri collaboratori. 
                                                          
2
 Solberg,The Federal Convention and the formation of the United States, pp.31/33,Liberal 
Art Press, 1987                                                                                                                                                
 
 10
Lo stesso potere giudiziario non diede mai prova di forza sufficiente 
per contrastare le assemblee legislative. 
Tutto ciò portò al sopravvento degli organi legislativi rispetto agli altri 
due, acquisendo un potere enorme : potevano emanare leggi in modo 
discrezionale, senza che ci fossero rilevanti opposizioni. Questa 
discrezionalità permise anche di incidere unilateralmente nella sfera 
dei cittadini, a pregiudizio anche di quei diritti che pure erano stati 
garantiti dalle costituzioni. 
Gli abusi più evidenti di questi diritti si ebbero per controversie 
relative a questioni economiche e sociali. Gli stati membri, per far 
fronte alle crescenti difficoltà della recessione, avevano cercato di 
alleviare le difficoltà dei debitori riducendo o annullando gli obblighi 
che questi avevano verso i propri creditori.
3
Le corti giudiziarie avevano anche dichiarato l’incostituzionalità di 
simili atti, ma i parlamenti nulla fecero per modificarli, creando un 
malcontento diffuso ;questo sfociò addirittura in una rivolta armata in 
Massachusetts, guidata da Shays, nel 1786. 
Il Congresso Confederale non aveva gli strumenti sufficienti per far 
fronte a simili episodi :ci si rese conto che era necessario operare un 
rafforzamento della Confederazione per evitare un suo possibile 
disgregamento. 
La rivolta di Shays contribuì in maniera determinante a rendere gli 
americani più consapevoli della necessità di rafforzare l’unione. 
Tuttavia già da tempo molti autorevoli personaggi si erano espressi 
per una soluzione del genere : Hamilton, Madison ne Washington si 
erano battuti per ripristinare gli scambi commerciali, in modo che 
questo portasse anche ad un intervento sul piano politico.  
                                                          
3
 Swisher, Op. Cit., p.25/26 
 11
Per questo fine proposero di istituire una Convenzione ad Annapolis, 
che però non trovò il consenso degli stati ;Hamilton propose allora di 
istituire nel 1786 una Convenzione Federale che creasse un governo 
più adeguato alle esigenze dell’Unione. Se inizialmente solo tre stati 
aderirono a questo progetto, la rivolta nel Massachusetts spinse anche 
gli stati più riottosi ad appoggiare questa assemblea, sostenuta anche 
dal Congresso Confederale.
4
Tale Costituente fu istituita nel Maggio del 1787 a Filadelfia :vi 
presero parte 55 uomini delegati dai singoli stati. Fra di essi si 
trovavano personalità illustri della Guerra d’Indipendenza e della 
Dichiarazione dei diritti :Washington, che per il suo ruolo nella guerra 
ne divenne presidente, Franklin, il Governatore Morris e Wilson, 
entrambi della Pennnsylvania, Madison e Mason della Virginia, 
Sherman del Connecticut e Gerry del Massachusetts. 
 Questi soggetti avrebbero avuto un ruolo notevole soprattutto nel 
dibattito sull’istituzione del Presidente ; tra di loro mancava però 
Thomas Jefferson, che si trovava a Parigi :questo non gli impedì di 
mantenersi in contatto con i delegati e di dare consigli sulle decisioni 
che di volta in volta venivano adottate. 
 Caratteristica comune a tutti i costituenti era quella di essere ispirati 
da una stessa matrice liberale, quella di pensatori come Locke e 
Montesquieu; per questo volevano che il nuovo governo fosse ispirato 
al principio della divisione dei poteri, secondo cui il potere 
legislativo, esecutivo e giudiziario venivano retti da organi diversi e 
indipendenti tra loro. L’obiettivo era quello di evitare una eccessiva 
concentrazione di autorità in capo ad un solo organo, come avveniva 
in molti paesi europei.  
Le difficoltà erano dovute alla mancanza di modelli di riferimento a 
cui ispirarsi :quasi tutte le nazioni del vecchio continente erano rette 
da monarchie, che gli americani fortemente avversavano, in quanto le 
                                                          
4
 Solberg, Op. Cit., pp.35/37 
 12
ritenevano contraddire quel principio di separazione dei poteri su cui 
volevano invece basarsi. 
L’unico esempio di regno dove il Parlamento e l’esecutivo erano 
distinti era la Gran Bretagna, ma anch’essa si stava evolvendo in 
forme dispotiche sotto Giorgio Terzo
5
. 
Una peculiare forma di governo era data dalla Svizzera, nella quale si 
trovava un esecutivo di tipo pluralista, ma esso venne subito scartato 
in quanto ritenuto troppo debole per un paese complesso come gli 
Stati Uniti. 
Non si deve inoltre pensare che tutti i Padri Fondatori fossero 
d’accordo sulla necessità di istituire un governo centrale forte e su 
quali poteri attribuirgli. Al contrario, questi emersero solamente dopo 
un lungo dibattito che vide contrapposti in sede di Costituente due 
principali schieramenti, i fautori del Piano della Virginia e quelli del 
Piano del New Jersey. 
Il primo progetto venne presentato dagli stati più grandi, che volevano 
che la rappresentanza parlamentare avvenisse sulla base della 
popolazione; essi premevano per un complessivo rafforzamento delle 
strutture di governo centrali attraverso un parlamento bicamerale e un 
esecutivo da esso indipendente. Il secondo venne presentato dagli stati 
più piccoli  in risposta al Piano della Virginia : questo intendeva 
preservare, rafforzandone i poteri, il Congresso Confederale. In 
particolare, si prevedeva che quest’ultimo potesse accrescere le 
proprie entrate attraverso l’emissione di francobolli, dazi 
d’importazione, tariffe postali ; poteva inoltre raccogliere le tasse dei 
cittadini quando non lo avessero fatto i singoli stati. La rappresentanza 
in Congresso avrebbe dovuto essere ancora su base paritaria tra gli 
stati
6
. 
                                                          
5
 Cunliffe, American Ppresidents and Presidency, pp 17/19, Fontana Collins, londra, 1972  
6
 Mervin, The President of the United States, pp.12/13, Harvester & Wheatsheaf, NY, 1993 
 13
Sarebbe stato il Piano della Virginia a prevalere, ma solo dopo un 
lungo dibattito e al prezzo di non pochi compromessi.  
Il documento che venne ratificato al termine dei lavori, sarebbe stato 
per molti versi innovativo, poiché per la prima volta istituiva un 
governo centrale, superiore a quello dei singoli stati. 
Quest’ultimo venne dotato di una serie di competenze e poteri 
riservati con i quali realizzare i due importanti obiettivi della 
Costituzione: garantire da una parte una unione stabile e duratura tra i 
vari stati e dall’altra preservare le libertà fondamentali degli individui. 
Nell’ambito di una costituzione liberale queste ultime venivano intese 
soprattutto come libertà economiche : la proprietà privata, la libera 
circolazione delle merci, la libertà d’impresa e di lavoro
7
La forma di governo che si realizzò risultò ispirata al principio della 
separazione dei poteri, intesa sia a livello verticale che orizzontale. 
Se il secondo tipo di ripartizione dei poteri era comunemente accettato 
dai Padri Fondatori, il primo fu il risultato di una scelta del tutto 
originale, che diede vita ad una forma di governo di carattere 
federalista. Questo modello prevede che, pur mantenendo intatta la 
sovranità dei singoli stati, alcuni poteri vengano ad essi sottratti e 
riservati allo stato centrale in modo da garantire l’unità della 
Federazione 
Gli ambiti di intervento che investirono in particolare il Federal 
Government riguardarono la capacità di battere moneta, di assicurare 
la difesa nazionale, di realizzare la politica estera, la potestà di fissare 
tributi e di riscuoterli (assicurando in questo modo la sua autonomia 
finanziaria), il potere di emanare leggi e farle rispettare. 
                                                          
7
 Bognetti, Op. Cit., p. 30 
 14
Fu stabilito , principio fondamentale per una repubblica federale, che 
la Costituzione, le leggi fatte in base ad essa e i trattati che sarebbero 
stati conclusi dagli Stati Uniti avrebbero costituito il diritto supremo 
del paese. Questo avrebbe dovuto essere applicato anche dagli organi 
giudiziari degli stati membri, disapplicando le eventuali norme statali 
ad esso contrastanti. 
Ai poteri dello stato federale corrispondevano una serie di divieti e 
obblighi per i singoli stati dell’unione :dal dovere di mantenere la 
forma repubblicana al divieto di concludere accordi internazionali, di 
coniare moneta, di trattare in maniera diversa i cittadini non 
appartenenti a quello stato, il divieto di compiere leggi che incidessero 
sulle obbligazioni contratte tra privati. 
La separazione tra i poteri non operò solo in senso verticale, ma anche 
a livello orizzontale. Il progetto definitivo istituì un esecutivo federale 
alla cui guida si trovava un presidente, un potere legislativo costituito 
dalle due camere del Congresso e una Corte Suprema che svolgesse le 
funzioni giudiziarie. 
. 
 15
1. Nascita del Presidente 
 
La creazione della figura presidenziale non nacque dall’idea di un 
singolo delegato, ma fu il frutto di una serie di compromessi che si 
svilupparono lungo tutto il periodo dei lavori della Convenzione 
La prima ipotesi, quella che prevedeva l’istituzione di un esecutivo 
forte, presentata nel piano della Virginia, trovò fin dal principio molte 
perplessità. Il delegato Randolph vide in esso il ”feto della 
monarchia”, in quanto riteneva che potesse portare a un simile tipo di 
amministrazione.
8
Sullo stesso piano George Mason sostenne che il 
popolo americano era così contrario alle forme di governo 
monarchiche che avrebbe rigettato un simile piano
9
. 
Anche autorevoli personaggi che non facevano parte della 
Convenzione, come il governatore di New York George Clinton, 
espressero la loro contrarietà, in quanto videro nella nascita di un 
governo centrale una usurpazione delle prerogative dei singoli stati.  
Ma la proposta presidenzialista trovava a sua volta sostenitori: tra 
questi il delegato della Pennsylvania James Wilson ,il quale fu autore 
della concezione più radicale ,quella che ne  prevedeva l’elezione 
diretta da parte dei cittadini. Per controbattere le tesi degli 
antipresidenzialisti, Wilson sostenne che la presenza di un esecutivo 
forte sarebbe stata una salvaguardia contro le tirannie e che non c’era 
alcuna ragione perché l’opinione pubblica si opponesse ad un governo 
di tipo monocratico
10
. Come presidente della “Committe of detail” 
Wilson ebbe modo di inserire la sua proposta nella stesura preliminare 
della Costituzione. 
Il 6 Agosto furono messi in votazione gli articoli del rapporto della 
commissione che prevedevano l’alternativa tra un esecutivo 
monocratico o pluralistico: si optò per il primo, stabilendo però che 
                                                          
8
 Max Farrand,ed.,The Records of the Federal Convention of 1787,pp. 26/27 
9
 Farrand, Op. Cit., vol 1, pp.66, p.88 
10
 Farrand, Op. Cit., vol.1, pp 66 e 96 
 16
questo Presidente traesse i suoi poteri da una specifica previsione 
costituzionale. 
 La scelta a favore di un potere esecutivo forte non fu dovuta però solo 
alla pervicacia di alcuni delegati :essa prevalse grazie a diversi fattori 
che orientarono in tal senso la maggioranza dei membri della 
Convenzione. 
In primo luogo gli Stati Uniti dovettero affrontare in quell’anno la 
prima insurrezione interna, quella di Shays nel Massachussetts. Essa 
fece capire come la mancanza di un potere centralizzato capace di dare 
coesione ai singoli stati ,avrebbe portato non solo al ripetersi di simili 
episodi, ma anche al disfacimento dell’intera Unione. Lo stesso 
George Washington, dapprima contrario al presidenzialismo, divenne 
per questa ragione un suo sostenitore: “Tredici sovrani- così si 
espresse - ciascuno in lotta contro gli altri e tutti che strattonano la 
testa federale avrebbero portato presto alla rovina dell’insieme”
11
. 
Il fatto che una personalità così autorevole  si esprimesse a favore del 
Presidenzialismo non poteva non influire positivamente sugli altri 
costituenti e sull’opinione pubblica. Si fece strada la consapevolezza 
che il Congresso ,che aveva fino a quel momento retto l’Unione, non 
fosse più sufficiente a garantire la necessaria stabilità. In quel periodo, 
inoltre, le costituzioni che i singoli stati  si erano dati a loro volta  
tendevano a dare maggior peso al potere legislativo rispetto 
all’esecutivo. Il quadro che emergeva era quello di una nazione 
governata a livello centrale da un Congresso con funzioni legislative e 
da singole assemblee, sempre con funzioni legislative nei diversi stati. 
Se questi elementi si dimostrarono determinanti per la scelta operata 
dall’assemblea, non impedì che per tutto il periodo dei lavori della 
stessa si compissero tentativi per cercare di limitare le prerogative 
presidenziali.  
                                                          
11
Cunliffe,Op.Cit.,pag.21 
 17
Il dibattito successivo si incentrò infatti sulle attribuzioni che questo 
presidente avrebbe dovuto avere, sulle modalità di elezione e sui suoi 
rapporti col Congresso 
 
 
1a) Modalità di elezione e durata in carica 
 
Il secondo terreno di scontro tra i membri della Convenzione si ebbe 
riguardo al modo in cui il Presidente avrebbe dovuto essere eletto. 
Come riconobbe lo stesso Wilson, esso fu il punto più difficile su cui 
trovare un compromesso, tanto che il dibattito durò tutta l’estate
12
. La 
proposta originaria, comune sia al piano della Virginia che del New 
Jersey prevedeva la scelta dell’esecutivo da parte del Congresso, 
un’idea che contrastava in maniera così evidente col principio della 
separazione dei poteri da venire subito avversata. Wilson, Madison e il 
governatore Morris proposero, in netta opposizione, l’elezione diretta 
da parte dei cittadini. 
Il primo basava il suo ragionamento sulla convinzione che il popolo 
fosse in grado di scegliere sempre la persona più adatta, come 
dimostravano i buoni risultati ottenuti con questo sistema negli stati di 
New York e nel Massachusetts
13
.Madison e Morris ritenevano che una 
scelta da parte del Congresso, oltre a contraddire il principio della 
separazione dei poteri, sarebbe stata la conseguenza di intrighi in seno 
al Parlamento 
In risposta a coloro che sostenevano tale modello si trovarono altri 
autorevoli  esponenti, come Mason, Sherman e Pinckney.  
                                                          
12
 Farrand, Op. Cit., vol.2, p.501 
13
 Mervin,Op. Cit.,,pag 14 
 18