La Commissione attività esecutiva e dimensione politica

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La Commissione dell’Unione Europea è  organo garante del funzionamento della politica 
della costruzione di una Europa unita. 
 La sua natura  giuridica di organo non rappresentativo -  in quanto non elettivo -  e personale 
perché composto da cittadini dell’ Unione Europea, indipendenti dai rispettivi Stati di appartenenza 
e a cui è richiesta un’ ampia competenza nelle materie loro affidate, rende la Commissione  una 
istituzione sui-generis  considerata  rispetto ai tradizionali poteri degli organi costituzionali degli 
Stati. Essa non trova uguali neanche nei pari organi delle Organizzazioni Internazionali. 
Occorre considerare il ruolo da essa avuto in ciascuna delle distinte Comunità europee – 
CECA, CEE, CEEA – ove il programma di governo  era saldamente deciso dagli Stati membri 
attraverso il Consiglio ed essa doveva essere un agile apparato amministrativo per coordinare le 
politiche decise.  
Quest’ identità iniziale della Commissione non è stata mai messa in discussione ma si è via 
via arricchita di poteri che le hanno consentito di assolvere i compiti che i Trattati hanno in seguito 
ad essa assegnato. 
Il presidente della Convenzione Europea Valéry Giscard d’Estaing vede l’Europa unita come 
“ una Unione di Stati europei che coordinano strettamente le loro politiche a livello europeo e 
gestiscono, sul modello federale, talune competenze comuni “.
1
 
 
1
 GISCARD d’ ESTAING V., L’ Europa nel XXI secolo: i lavori della Convenzione. Discorso pronunciato a Palazzo 
Giustiniani dal Presidente della Convenzione Europea , in www. Filodiritto .it , 30/10/2002
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In questo quadro la Commissione  è chiamata a  svolgere il suo lavoro nei prossimi anni, 
consapevole che il processo europeo necessita più che mai di un orientamento che tenga sempre in 
alto le aspirazioni europeiste dei padri fondatori. 
“ La présence dans le systeme institutionnel européen d’un organe indépendant des Etats et 
doté de pouvoirs importants a constitué, dès l’origine, un élément spécifique de la construction 
communautaire… Après la mise en vigueur du traité sur l’union européenne, la Commission a décidé 
de s’appeler Commission européenne pour symboliser le role qu’elle est appelée à jouer dans les trois 
piliers du traitè sur l’Union européenne “.
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L’ autore sottolinea il ruolo chiave della Commissione nel processo comunitario sebbene poi 
aggiunge: 
 
“  Le role de la Commission a toujours été un thème de controverses. Doit –elle etre considérée 
comme un organe politique, amorce d’un véritable gouvernement européen, ou n’est-elle qu’un 
organe technique chargé d’étabilir des propositions et d’exécuter les décisions du Conseil? “.
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Circa il quesito se la Commissione debba considerarsi organo politico o tecnico si può 
sostenere che la missione di quest’ organo comunitario non è stata mai concepita come 
essenzialmente politica, ma neanche si può affermare  che il suo ruolo sia stato definito come tecnico. 
La sua natura composita  di organo partecipe del procedimento legislativo ed esecutivo la rendono 
 
2
 RIDEAU J., Droit institutionel de l’ Union et des  Communautés Européennes, 3° ed., L.G.D.J. 1999, 352 
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un’Istituzione responsabile degli interessi comunitari ma anche scrupolosa adempitrice della volontà 
degli Stati membri.
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“ L’ Unione è ispirata al principio della condivisione dei poteri. Negli Stati, ad esempio, 
funzioni di natura diversa sono assegnate ciascuna ad un apparato , che così si chiamerà legislativo, 
esecutivo, giudiziario [ … ]Nell’ Unione, invece, non esiste una titolarità esclusiva di una funzione 
da parte di un apparato, perché le stesse funzioni sono distribuite su apparati diversi “.
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Ma la Commissione nella distribuzione dei poteri comunitari ha una sua specificità: 
“ [… ] è la coscienza dell’Unione nel senso che, nello svolgimento delle sue funzioni, agisce 
sempre al di sopra di qualsiasi interesse settoriale o nazionale e tutela gli interessi generali 
dell’Unione “.
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“[ …]  la Commissione è, sì, indipendente dagli Stati uti singuli, in quanto ogni Commissario 
non può accettare istruzioni dal suo Stato di appartenenza, né da altri Stati; essa è, però, 
indubbiamente espressione del momento unitario degli Stati ed in questo senso li rappresenta uti 
universi  “.
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Essa inoltre non è estranea alla politica degli Stati nelle ipotesi in cui  concorre  “ […] ad 
assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato […] “ ( art. 10 TCE – art. I-5 
Cost. Eur. ) ed anzi  “ […] esercita un’azione di stimolo nei confronti della politica degli Stati membri 
 
4
 GUIZZI V., Manuale di diritto e politica dell’Unione Europea, 2° ed., Napoli Editoriale Scientifica 1994, 62  
5
 CASSESE S., La Costituzione europea: elogio della precarietà, in AA.VV. Verso la Costituzione europea, Atti 
dell’incontro di studio Urbino 17/6/2002, Milano Giuffrè 2003, 9 
6
 MASCIA M., Il sistema dell’Unione europea, Padova Cedam 2001, 78 
7
 DRAETTA U., Elementi di diritto comunitario, Milano Giuffrè 1994, 84
9 
 
[…] “. 
8
  Frequenti sono a riguardo le azioni della Commisione per imporre agli Stati membri il 
rispetto dei  parametri di Maastricht, nell’adozione dei rispettivi Bilanci pubblici annuali e 
pluriennali,  tesi ad evitare disavanzi pubblici eccessivi. ( cfr. art. 104 TCE –art. III-184 Cost. Eur. ). 
La Commissione,  alla luce delle modifiche apportate al Trattato istitutivo della Comunità 
Europea,  dalla Conferenza Intergovernativa di Nizza del  2000 ha assunto un nuovo volto. 
Secondo SICO  “ […] si è avviato un processo di trasformazione della Commissione in vero 
e proprio governo europeo […] “.
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 Infatti le modifiche hanno riguardato sia il procedimento di formazione del collegio sia le 
funzioni e i poteri del Presidente. Tuttavia  i meccanismi di scelta sono messi in opera sempre dagli 
Stati membri: 
 “[…] mentre sono state scartate altre possibili soluzioni che avrebbero potuto collegare la 
presenza di un commissario nell’organo di governo dell’UE  a dati demografici o in altro modo 
collegare il numero dei commissari e i criteri di scelta fra possibili candidati alla composizione o 
all’attività del PE “. 
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Il Consiglio riunito nella composizione di Capi di Stato o di Governo – organo distinto da 
ogni altro – designa la persona che intende nominare presidente e la sottopone alla approvazione del 
Parlamento ( cfr. art. 214 TCE – I-26, I-27 Cost. Eur. ) Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata. 
Successivamente di comune accordo con il presidente designato adotta l’elenco delle altre persone 
che intende nominare membri della Commissione. Essi sono nominati dallo stesso Consiglio dopo il 
 
8
 FERRARI BRAVO L., Lezioni di diritto delle Comunità europee, Napoli Editoriale Scientifica 1992, 86 
9
 SICO L., La commissione europea dopo Nizza, in “ Il dir. dell’ Unione eur.“  2001, IV, 815 
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voto di approvazione del PE. Si è detto della particolare composizione del Consiglio – previsto 
peraltro anche per constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente di uno Stato membro ( 
cfr. art. 7 TUE-art. I-59 Cost. Eur. ) – “ […] nell’intento di sottolineare l’indipendenza dell’organo 
da formare rispetto al Consiglio “. 
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Riguardo alle competenze del Presidente,  di rilievo vi è l’autorità  sugli altri commissari 
prevista dal secondo comma dell’art. 217 TCE ( art. III – 350 Cost. Eur. ) cui è collegata la prerogativa 
di determinare gli orientamenti politici della Commissione. Occorre tuttavia tenere presente che: 
 
“ […] il Presidente non [ è] del tutto libero nella scelta degli orientamenti politici […] saranno 
piuttosto, almeno nei loro aspetti fondamentali, concordati tanto con il Consiglio quanto con il 
Parlamento europeo “.
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Al Presidente è affidato il compito di decidere l’organizzazione interna della Commissione e 
di strutturare e ripartire fra i commissari le competenze affidate al collegio dal TCE e dal TUE . 
A giudizio dell’autore
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  sembra molto dubbio che al Presidente sia consentito aggiungere o 
eliminare Direzioni Generali –ovvero  le competenze e le attività previste dal Trattato 
gerarchicamente e organicamente ripartite-  trattandosi di un compito assegnato alla collegialità delle 
decisioni della Commissione. 
Le caratteristiche della Commissione, quale istituzione collegiale, così come definite dal 
trattato di Roma il 25 marzo 1957 -  istitutivo delle Comunità europee -  hanno assunto una fisionomia 
 
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più precisa e delineata quando l’8 aprile 1985 è stata decisa la fusione degli esecutivi comunitari 
riconducendo ad una Commissione unica tutte le competenze e le prerogative che spettavano all’Alta 
Autorità della CECA ed alle Commissioni della CEE e dell’ Euratom. 
Il trattato di Maastricht sull’Unione Europea del 7 febbraio del 1992 ha stabilito che il 
Presidente della Commissione debba essere formalmente designato prima degli altri membri del 
Collegio di comune accordo dai governi degli Stati della Comunità , dopo aver consultato il PE, e 
che la durata del mandato è di cinque anni. L’approvazione del PE  contribuisce ad affrancarla 
ulteriormente dai governi nazionali e ne corrobora la legittimazione democratica.
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“ Jean  Monnet, […] aveva iniziato con un organismo il cui mandato era circoscritto a due 
settori industriali - il carbone e l’acciaio – e le cui risorse umane ammontavano a meno di trecento 
persone. Oggi, ci troviamo di fronte ad una istituzione notevolmente cresciuta, dotata di significativi 
poteri di azione […] [ con la]  sua natura  di entità altamente operativa, votata a pensare 
comunitario.
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L’identità della Commissione europea è andata sempre meglio definendosi con i compiti che,  
col passare del tempo, ha assunto e la sua specifica attività ne ha fatto comprendere  sempre meglio 
il ruolo all’ interno dell’architettura comunitaria. 
Essa si è progressivamente affermata, oltretutto,  “ quale indispensabile interlocutore, anche 
sul piano internazionale extracomunitario “.
16
  
 
14
 MILANESI E., La Commissione: funzioni e organizzazione, in “ Riv. ital. di dir. pubbl. comun. “ 1993,   II, 1139   
15
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Una riflessione merita l’impegno,  delle Comunità europee in generale e della Commissione 
in particolare, in favore della difesa dei diritti dell’uomo per evidenziare il carattere non 
esclusivamente burocratico o tecnico degli organismi comunitari. 
“ […] le istituzioni comunitarie si sono preoccupate di rispettare, nell’esercizio dei loro poteri, 
i diritti fondamentali quali risultanti dalle tradizioni costituzionali  comuni ma, anche, di definire 
modalità di collegamento formale tra il sistema comunitario e quello convenzionale di tutela dei diritti 
dell’uomo “.
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Si fa qui riferimento alla Convenzione sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà 
fondamentali ( CEDU )  stipulata a Roma il 4/11/1950 dai Paesi membri del Consiglio d’Europa – 
attualmente sono 41 – in cui ciascuno di essi si impegna ad “ accettare il principio della preminenza 
del diritto e quello in virtù del quale ogni persona, posta sotto la sua giurisdizione, deve godere dei 
diritti dell’uomo  e delle libertà fondamentali “. 
Il Memorandum presentato dalla Commissione il 4 aprile 1979 conteneva una precisa opzione 
a favore di una formale adesione:  
“[…] mostrerebbe in maniera inequivocabile … che la Comunità non si limita a dichiarazioni 
politiche di intenzione, ma è decisa ad rafforzare concretamente la difesa dei diritti dell’uomo 
 
17
 DI STASI A., Consiglio d’ Europa e spazio  “ Paneuropeo “, in   AA.VV. , Il nuovo diritto dell’Unione Europea,  
( a cura di ) PANEBIANCO M., RISI C., Napoli Editoriale Scientifica 1999, 224
13 
 
accettando di vincolarsi ad un catalogo scritto di diritti fondamentali “ 
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 ma a riguardo “ […] 
permane la posizione anti-adesione della Corte di Giustizia ( parere 2/94 del 1996 ) “
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Quest’ultima “ […] si dimostrava contraria ad una formale adesione percepita come 
potenzialmente lesiva dei suoi poteri giacché comportante una sua subordinazione alla Corte europea 
dei diritti dell’uomo ( dovendo essa applicare il diritto della Convenzione, come applicato dalla Corte 
di Strasburgo )
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L’art. 6 del Trattato di Maastricht ha stabilito che “ L’Unione rispetta i diritti fondamentali 
quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà 
fondamentali […]”.  
La Costituzione europea firmata a Roma il 29 ottobre 2004 ha ora inserito nella parte seconda 
la Carta dei diritti fondamentali dell’ Unione – largamente ispirata alla CEDU -  già approvata dal 
Consiglio  europeo di Biarritz del 13-14 ottobre 2000 acquisendo la veste di un testo giuridicamente 
vincolante. Essa sarà interpretata dai giudici dell’Unione. 
Una considerazione ora su  un aspetto interno alla Commissione e cioè su come essa vede se 
stessa. 
 La Commissione europea il 5/4/2000 con la presentazione del Libro bianco su La Riforma 
della Commissione – i libri bianchi sono documenti elaborati in settori specifici con le azioni 
necessarie per farvi seguito e spesso successivi alla presentazione di un Libro verde con carattere 
 
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consultivo – ha inteso ammodernare, con l’appoggio del Consiglio e del Parlamento europeo, questa 
istituzione. 
“ Vogliamo che la Commissione eccella nella pubblica amministrazione, affinché possa 
continuare ad espletare i compiti assegnatile dai trattati con la massima efficienza “
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 In particolare 
si è posto a fondamento di tale riforma  una cultura fondata sul servizio, una politica di 
esternalizzazione di compiti affidabili a terzi, un uso efficiente delle risorse finanziarie, metodi di 
lavoro orientati ai risultati, una valorizzazione delle risorse umane oltre ad un attento controllo della 
gestione finanziaria. 
A tal fine si è dotata di un Codice di buona condotta amministrativa, di nuove norme per 
promuovere l’accesso al pubblico ai documenti delle istituzioni comunitarie anche  per migliorare il 
dialogo con la società civile.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21
 COMMISSIONE EUROPEA ( a cura di ), Libro bianco su “ La riforma della Commissione “, Bruxelles 5/4/2000 in 
www. europa.eu.int
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I 
 
 
LE RADICI DELL’ UNIONE EUROPEA 
 
 
I. 1    La ricerca della pace degli Stati europei  
  Per comprendere la natura, l’identità giuridica, il funzionamento di una istituzione 
comunitaria occorre esaminare il contesto storico, sociale ed economico in cui è sorta l’idea di Europa 
unita. 
 I due conflitti mondiali scatenatisi in Europa nel XX secolo,  sono stati  alla base della sincera  
ricerca degli Stati europei di un futuro di stabilità, di pace e di benessere nel Continente,  con riflessi 
sull’intero pianeta. 
 Le due guerre infatti hanno sconvolto non solo le popolazioni d’Europa ma hanno coinvolto 
numerosissime altre Nazioni di altri continenti. 
 Gli Stati Uniti d’America in primo luogo, dopo il diretto impegno di smisurate proporzioni in 
termini di sacrifici di vite umane e di costi economici, all’indomani della cessazione delle ostilità 
dell’ultimo conflitto mondiale, si sono prontamente adoperati perché mai più nella storia europea si 
venissero a determinare situazioni di belligeranza. 
 L’intuizione profonda avuta da questa Nazione è che i popoli d’Europa, affinché 
comprendessero il comune destino, dovevano sperimentare occasioni di condivisione e di gestione in 
comune degli aiuti economici per la ricostruzione post-bellica.